袁成軍 王萬發(fā)

摘 要：為了更好地探索貴州土地資源節(jié)約集約利用發(fā)展方向，本文以南明區(qū)土地資源利用與管理現狀為基礎，從土地利用效率、規(guī)劃執(zhí)行情況和土地市場建設3個方面選取5個二級指標和15個三級指標建立評價指標體系，采用特爾斐法、多因素綜合評價等方法確定指標權重并構建評價模型，進行南明區(qū)土地節(jié)約集約利用水平定量評價研究。結果表明，南明區(qū)土地節(jié)約集約利用總體水平較高，但存量挖潛不足，土地利用強度有待提高。分析提出通過規(guī)劃引領控制、提高土地利用效率、盤活存量、建立長效機制等提高土地資源節(jié)約集約利用的措施建議，以期為貴州土地資源節(jié)約集約利用提供理論支撐。

關鍵詞：土地資源；集約利用；縣域；南明區(qū)

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.017

Abstract： In order to explore the land resources in Guizhou economical and intensive use of development direction better. This paper to Nanming district land resources use and management situation based from the land utilization efficiency， three aspects of the status of land market construction and execution of planning. This paper selected five second level indexes and fifteen three level indicators to establish the evaluation index system， used Delphi method and multi factor comprehensive evaluation method to determine the index weight and evaluation model was constructed. Quantitative evaluation of land conservation and intensive used in Nanming district. The results showed that Nanming district land saving and intensive use of aggregate level was higher， but insufficient stock of potential， land used intensity needs to be improved. Analysis was put forward through the planning guide control. Improve the land use efficiency. Revitalize the stock. To established a long-term mechanism to improve the land resource conservation and intensive use of measures. In order to provided theoretical support for the balance of land resources in Guizhou.

Key words： land resources； intensive use； county area； Nanming district

2015年6月至2016年5月，經國土資源部創(chuàng)建辦資格審查、綜合評審、實地考核、第三方調查測評等工作環(huán)節(jié)，綜合各方測評得分后，南明區(qū)作為貴州成功入選全國國土資源節(jié)約集約模范縣（市），是對南明區(qū)過去土地集約利用工作的肯定，標志著南明區(qū)土地集約利用即將走上嶄新的臺階。土地資源作為一種不可再生的稀缺資源和生產要素，是新常態(tài)下節(jié)約集約利用和特殊保護的重要對象，是經濟可持續(xù)發(fā)展的重要支撐?！笆逡?guī)劃”繼續(xù)明確要繼續(xù)推進節(jié)約集約利用土地。全面推進能源、水、土地消耗強度，通過更加有效地利用土地支持我國城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展。如今，土地資源節(jié)約集約利用成為了中國未來經濟社會發(fā)展的必然選擇。開展土地資源節(jié)約集約利用評價是提高土地資源利用的基礎性工作，無論是學術界還是土地管理工作者，長期以行政轄區(qū)、開發(fā)區(qū)、城市建設用地、農村居民點、礦區(qū)、農用地等為評價對象，開展了土地資源節(jié)約集約利用評價研究與實踐[1-3]。但是針對貴州省縣域土地資源節(jié)約集約利用的研究成果還不多。本文以南明區(qū)創(chuàng)建節(jié)約集約模范縣為契機，采用定量與定性分析相結合的方法，系統(tǒng)評價全區(qū)土地資源節(jié)約集約利用水平，提出節(jié)約集約利用的改進途徑和有針對性的對策措施，為貴州省土地資源節(jié)約集約利用管理工作提供有益參考。

1 研究區(qū)概況

1.1 貴州南明區(qū)概況

貴州整體地勢西高東低，向北部、東部和南部三面傾斜，以丘陵山區(qū)地貌為主。全省耕地總面積為17.61萬km2，是喀斯特巖溶地貌典型發(fā)育地區(qū)，由于省內沒有平原，可利用面積極為稀缺[4]。

本文以南明區(qū)為例，探索土地集約利用新方向。南明區(qū)地處云貴高原東北部，是貴州省會貴陽市的中心城區(qū)之一，是全省政治、經濟、文化、科技和教育中心，全省首批建設的經濟十強縣區(qū)，行政轄區(qū)面積209.34 km2，下轄19個社區(qū)、4個鄉(xiāng)，總人口84.76萬人?！叭?、二、一”產業(yè)比例調整結構合理、經濟發(fā)展增速較快。全區(qū)平均海拔高度為1 260 m，年平均降雨量1 200 mm，是一個宜聚、宜業(yè)、宜居的城區(qū)，并于2016年6月成功入選全國國土資源節(jié)約集約模范縣（市）。

1.2 土地集約利用評價歷程

早在李嘉圖（David·Ricardo）等[5]古典經濟學家的地租理論中就對土地集約利用的最初形態(tài)有了涉及，到1826年德國經濟學家杜能（Thunen）的城市外圍農地利用區(qū)位的圈層理論。1909年著名經濟學家韋伯（Weber）出版了《工業(yè)區(qū)位論》，1939年提出“扇形理論”，而海瑞斯和尤曼提出“多中心理論”，明確這些中心都會通過居住的使用方式和城市內部的交通系統(tǒng)而聯合成為一個整體的大城區(qū)。這些研究城市土地合理利用的理論都有一個共同點，就是加強土地的集約利用，這就是現代土地集約利用的形態(tài)來源[6-7]。而我國對于土地利用，早在農書《齊民要術》就提到：“凡人家營田，須量己力，寧可少好，不可多惡?！本鸵呀浬婕巴恋丶s利用的思想[8]。明代《沈氏農書》指出：“以二畝之壅力，合并于一畝”，可以“一畝兼二畝之息”，即更加高效地增加單位面積的產值[9]。

土地集約經營可主要分為資金集約型、勞動集約型和技術集約型3種類型。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，伴隨著國內城市數量急劇增多，各級城市規(guī)模也不斷擴大。城市數量的增加和規(guī)模的擴大導致耕地數量的急劇下降，城市土地的集約利用則成為城市研究者對城市土地關注的一個主要切入點，而土地集約利用的最終實現依賴于對其評價的實現。如何定量評價城市土地集約利用度成為該研究領域的重點、熱點和難點，我國學者對此展開了積極探索，并在土地集約利用評價方法研究、土地集約利用評價指標體系研究、土地集約利用評價技術及應用研究等方面進行了深入研究。

2 研究方法

2.1 集約利用評價指標體系構建

根據貴州省省情，評價指標體系構建原則主要有代表性、全面性、定性與定量相結合、可行性4個方面，評價要素主要涉及研究區(qū)域經濟、人口、生態(tài)環(huán)境等各個方面的問題，根據不同區(qū)域選取適合該城市具有代表性的指標。同時利用定性與定量相結合的方式科學地進行綜合分析、評價，才能夠得出與研究區(qū)域相符合的實際情況[10-11]。

2.2 確定評價分析指標

根據集約利用評價指標體系構建的基本原則以及貴州南明區(qū)概況，以土地利用效率、規(guī)劃執(zhí)行情況、土地市場建設3個指標為目標層指標；土地利用強度、土地供應狀況、耕地保護效率、土地規(guī)劃執(zhí)行情況、土地供應市場化程度5個指標作為子目標層指標。

2.3 評價案例

土地節(jié)約集約利用是一個相對性概念，并不存在一個絕對的評價標準[12]。因此，為全面測度土地集約利用水平，需要從土地節(jié)約集約利用的不同層面科學設置衡量指標，進而形成具有一定層次結構的評價指標體系，并在此基礎上構建評價模型進行綜合評價。結合南明區(qū)實際情況，從土地利用效率、規(guī)劃執(zhí)行情況和土地市場建設3個方面評價南明區(qū)土地節(jié)約集約利用現狀，選取了具有代表性的15項指標建立評價體系，采用特爾斐法確定各指標權重，結果見表1。

2.4 指標量化與綜合評價

采用多因素綜合評價模型計算南明區(qū)土地節(jié)約集約利用綜合評價值，其模型為：

式中，F為南明區(qū)土地利用集約度綜合分值；Fi為i目標的集約度分值，Wi為i目標的權重值。其中：

式中，Sij為i目標指標標準化值，Wij為i目標j指標權重值。各評價指標的標準化值采用理想值比例推算法：

式中，Xij為i目標指標現狀值，Tij為i目標j指標理想值，若Xij>Tij，則Sij取值100。各指標理想值是基于貴州省各縣（區(qū)）數據平均水平，采用目標值法、經驗借鑒法、專家咨詢法等方法確定，指標現狀值通過南明區(qū)國土資源節(jié)約集約模范縣創(chuàng)建工作小組收集的2014年底基礎數據獲取，結果見表2。

3 小結與展望

3.1 結果與分析

由上述評價模型，對南明區(qū)2014年底土地資源節(jié)約集約利用水平進行定量化評價。根據南明區(qū)具體情況，選取了15個評價指標、5個子目標和3個目標的綜合測算，在綜合設定的理想值條件下，計算得出南明區(qū)土地利用集約度綜合分值為91.18分。參照表3，從南明區(qū)土地集約利用程度劃分可以看出南明區(qū)的土地利用處于高等集約利用狀態(tài)。

從南明區(qū)土地資源節(jié)約集約利用水平評價結果（表2）看出，南明區(qū)土地利用效率（A1）評價分值為91.56分，土地利用強度和土地供應狀況2個子目標評價分值均較高。這表明，南明區(qū)作為貴州省會中心城區(qū)之一，土地開發(fā)利用程度較高，土地供應情況良好，地均投資和地均產出強度遠高于全省平均水平。但是地均產出強度增長率比全省平均水平低4個百分點，要保持產出強度的高增長率，需要轉變土地利用方式，通過產業(yè)轉型升級，切實提高建設用地利用效益。

從表2可看出，南明區(qū)規(guī)劃執(zhí)行情況（A2）評價分值為84.72分，處于中上水平，耕地保護效率和土地規(guī)劃執(zhí)行情況均還有提高的空間。一方面，南明區(qū)建設用地規(guī)模不斷擴張，給耕地保護帶來了巨大壓力，嚴控非農建設占用耕地，落實耕地占補平衡數量質量并重，開展耕作層剝離利用，努力做到經濟發(fā)展和耕地保護兩不誤。另一方面，強化土地利用總體規(guī)劃“龍頭”地位，產業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、基礎設施布局、生態(tài)環(huán)境保護等相關規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃銜接，規(guī)劃編制與實施過程中的公眾參與程度還需增強。

從表2可看出，南明區(qū)土地市場建設（A3）評價分值為100分。南明區(qū)于2014年度完成了每3年一度的基準地價定期更新工作，通過招標、拍賣、掛牌方式出讓土地，出讓地價評估制度落實率高達100%。表明南明區(qū)土地資源集約利用現狀良好，土地利用發(fā)展趨勢較好。

3.2 發(fā)展對策及展望

貴州南明區(qū)土地資源節(jié)約集約利用發(fā)展的特點簡而言之是“管好增量、用好存量、提高效率”，用更少的土地資源消耗推動更大規(guī)模的經濟增長。

做好規(guī)劃、計劃，引領控制。一是嚴格控制建設用地總規(guī)模、總量強，確保土地資源承載能力與經濟社會發(fā)展目標和空間格局整體協(xié)調作為土地利用可持續(xù)發(fā)展的基礎極為重要；二是優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局，最終達到人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中、產業(yè)向園區(qū)集中；三是加強城鎮(zhèn)建設用地邊界管控，加強城市周邊管理，將管理的無形之手覆蓋到城市的管理漏洞之中。

切實提高土地利用綜合效率。一是規(guī)范園區(qū)用地管理、嚴格供地程序。禁止在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外設立各類城市新區(qū)、產業(yè)園區(qū)；二是強化工業(yè)用地管理。建立調節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，適當提高工業(yè)用地價格。實行新增工業(yè)用地彈性出讓年期制和退出機制；三是推進土地立體開發(fā)利用。要充分利用地下空間，綜合提高土地利用效率。

加大土地的流轉，提高農業(yè)產業(yè)化、機械化、規(guī)?；c加大植樹造林的力度并重。貴州是勞動力輸出大省，大量農民涌入城市造成了農村勞動力的缺失，農村棄耕現象層出不窮。因此，在不損害農民土地承包權益的前提下，要盡可能地鼓勵土地流轉，鼓勵發(fā)展一鄉(xiāng)一品的規(guī)?；彤a業(yè)化農業(yè)經濟。在發(fā)展農業(yè)經濟的同時，對于城區(qū)的土地利用，要時刻牢記以保護為主，通過發(fā)展城區(qū)林業(yè)資源既可以減少水土流失，也可以影響小氣候，使得城市更適宜人們居住。

貴州省山多地少的現實條件，要求在全省全面開展工業(yè)企業(yè)單位資源占用產出績效評價工作，建立低效存量建設用地退出倒逼機制，構建土地利用績效評價體系，建立健全節(jié)約集約用地長效機制。要將“務求節(jié)約，勤踐于行”真正地落到實處，深入人心才能起到最好的效果。

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