摘 要：隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，許多國家的政府已成為本國最大的數(shù)據(jù)資源生產(chǎn)者和擁有者，掌握著社會上超過80%的數(shù)據(jù)資源。政府?dāng)?shù)據(jù)資源蘊含著巨大的經(jīng)濟和社會價值，隨著公眾要求獲取和利用政府?dāng)?shù)據(jù)的呼聲越來越高，如何滿足公眾對政府開放數(shù)據(jù)的需求，已成為政府部門亟須面對的重大挑戰(zhàn)。美國是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的先行者，本文將深入探析美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展歷程、最新進展與挑戰(zhàn)，并在此基礎(chǔ)上，探討其對中國的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；政府?dāng)?shù)據(jù)；開放數(shù)據(jù)；美國；借鑒

一、美國政府開放數(shù)據(jù)的法律依據(jù)及演變

美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的基石可追溯到獨立戰(zhàn)爭前后。當(dāng)時，喬治·華盛頓和一些理論家就提出了關(guān)于公民知情權(quán)的概念。美國憲法中有關(guān)言論自由和新聞自由的條文為政府信息公開提供了保障。1789 年的《管家法》（House-keeping Act） 對聯(lián)邦政府的政務(wù)公開作了相關(guān)規(guī)定，授權(quán)聯(lián)邦政府各部門行政長官管理其部門文件的整理、保存和發(fā)布。

20 世紀初，隨著世界民主政治的發(fā)展和經(jīng)濟格局的變化，現(xiàn)代行政國家開始興起，美國聯(lián)邦政府的職能開始逐漸擴大，公民的知情權(quán)變得愈加重要。美國國會于1946 年通過的《聯(lián)邦行政程序法》（Federal Administrative Procedure Act） 第三部分規(guī)定，行政機構(gòu)必須讓公眾能夠獲取其行政資料。

1966 年頒布的《信息自由法》主要是針對紙質(zhì)信息，但是隨著計算機技術(shù)的發(fā)展，隨之產(chǎn)生了大量的電子信息。由于年代背景所限，《信息自由法》沒有包含明確的要求聯(lián)邦政府公開其電子數(shù)據(jù)的條款，出臺新的法律以應(yīng)對信息時代政府?dāng)?shù)據(jù)公開問題的意義重大。1996 年，美國國會頒布了《電子信息自由法》。該法案彌補了 1966 年《信息自由法》無法應(yīng)對新時代政府?dāng)?shù)據(jù)公開的不足，是計算機時代美國公民獲取政府信息的重要保障。

在電子信息自由法頒布之后，2007年12月31日，布什總統(tǒng)簽署了《2007 政府公開法案》，進一步強調(diào)了政府公布電子數(shù)據(jù)的重要性，并以法律形式規(guī)定下來，并設(shè)立了政府行政辦公室，專門監(jiān)督政府電子數(shù)據(jù)的開展情況。同時，該法令規(guī)定對不按照規(guī)定期限開放的政府機構(gòu)給予扣除經(jīng)費的懲戒措施。此法案有大大的提升了政府效率，具有劃時代的意義，被認為是開放政府的首先發(fā)起標(biāo)志。

奧巴馬上臺后，積極推動制定了《開放政府指令》（US Open Government Directive），并于2009 年頒布實施。該指令規(guī)定了開放的三個原則：透明、參與和協(xié)作。它要求在政府網(wǎng)站上發(fā)布更多數(shù)據(jù)，通過網(wǎng)站數(shù)據(jù)開放使公眾了解更多政府信息，促進公共對話。

2012 年5 月，美國聯(lián)邦政府發(fā)布了最新的電子化政府執(zhí)行策略——“數(shù)字政府：構(gòu)建一個更好服務(wù)于美國人民的21世紀平臺（Digital Government：Building a 21st Century Platform toBetter Serve the American People）。在該發(fā)展策略中，政府開放數(shù)據(jù)即作為一項重要的支撐基礎(chǔ)。美國聯(lián)邦政府希望，能將政府所持有的資料從原本以文件（Documents/Content）為主體的數(shù)據(jù)形式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放數(shù)據(jù)形態(tài)（Discrete Pieces of Open Data），借助數(shù)據(jù)標(biāo)簽等管理工具組合成不同數(shù)據(jù)集，以提供新的用途。

2013 年5 月美國政府發(fā)布了要求更高的“開放數(shù)據(jù)行政命令”（OpenData Policy），要求政府各相關(guān)部門公開教育、健康、財政、農(nóng)業(yè)等七大關(guān)鍵領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，并對各政府機構(gòu)數(shù)據(jù)開放時間提出了明確要求。

二、美國政府開放數(shù)據(jù)的主要內(nèi)容

目前，美國政府開放數(shù)據(jù)主要集中在公共服務(wù)、科技和商業(yè)三大領(lǐng)域。

1.公共服務(wù)領(lǐng)域

美國政府開放數(shù)據(jù)在公共服務(wù)領(lǐng)域主要以電子政務(wù)開放數(shù)據(jù)為主。最重要的數(shù)據(jù)開放平臺是奧巴馬政府2009 年推出的數(shù)據(jù)美國（www.data.gov）。2009 年1 月，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《開放透明政府備忘錄》，要求建立一個更加開放透明、參與、協(xié)作的政府。同年，數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站Data.gov 上線，政府開放數(shù)據(jù)運動由此展開。美國聯(lián)邦政府在Data.gov網(wǎng)站上公開了大量資料庫，包括農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟、醫(yī)療等來自美國聯(lián)邦政府各個機構(gòu)的全面原始數(shù)據(jù)。截至2013 年5 月，Data.gov 提供了來自172 個聯(lián)邦政府部門、機構(gòu)和組織的373029 條原始和地理空間數(shù)據(jù)、1209個數(shù)據(jù)工具、350 個固定終端應(yīng)用和137 個移動終端應(yīng)用。

2.科技領(lǐng)域

在科技領(lǐng)域，作為科技強國，美國積極推動科技數(shù)據(jù)開放。美國希望利用大數(shù)據(jù)技術(shù)以及開放數(shù)據(jù)在多個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，包括科研教學(xué)、環(huán)境保護、工程技術(shù)、國土安全、生物醫(yī)藥等，研發(fā)計劃涉及了美國國家科學(xué)基金會、國家衛(wèi)生研究院、國防部、能源部、國防部高級研究局、地質(zhì)勘探局等6 個聯(lián)邦部門和機構(gòu)。

如今，美國不僅是全球首個將大數(shù)據(jù)從商業(yè)行為上升到國家意志和國家戰(zhàn)略的國家，也是數(shù)據(jù)科學(xué)家和面向未來的大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)和儲備啟動最早的國家。

3.商業(yè)領(lǐng)域

在商業(yè)領(lǐng)域，美國企業(yè)擁有對于數(shù)據(jù)重視和應(yīng)用的歷史傳統(tǒng)，IT 基礎(chǔ)設(shè)施完善，各種精準(zhǔn)營銷理論和實踐都走在世界前列，比如基于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、消費數(shù)據(jù)、信用卡數(shù)據(jù)挖掘的精準(zhǔn)營銷等，谷歌、IBM、YAHOO 等都有領(lǐng)先成果。沃爾瑪“啤酒+ 尿布”，以及谷歌公司通過大數(shù)據(jù)分析成功地預(yù)測流感暴發(fā)等都是經(jīng)典案例。

三、美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的特點

2009年1月21日，在白宮，美國總統(tǒng)奧巴馬強調(diào)建立一個開放透明、公民參與、多方合作的政府，并要求在120天內(nèi)指定一個切實可行的政府?dāng)?shù)據(jù)開放方案。奧巴馬在剛上任時設(shè)立了聯(lián)邦政府首席技術(shù)官會同美國聯(lián)邦管理預(yù)算局（OMB）共同制定一套可行的計劃，落實總統(tǒng)上任后的第一個任務(wù)——建立一個前所未有的透明和開放的政府。上任伊始，奧巴馬就迅速推行聯(lián)邦政府內(nèi)部透明開放的改革。開放是趨勢，是順應(yīng)時代的發(fā)展潮流。美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的特點主要包括：

1.立法促開放

聯(lián)邦政府出臺相關(guān)的法律法規(guī)和政策，有力地促進和保障了各級政府部門對開放數(shù)據(jù)的支持。例如，2009 年頒布的《開放政府指令》，對政府建立一個開放數(shù)據(jù)庫提出了明確的要求。

2.政府帶頭搞開放

美國采取類似于負面清單的方式開放政府?dāng)?shù)據(jù)，規(guī)定除了國防、外交、內(nèi)部人士消息等九類信息不開放之外，其他數(shù)據(jù)都必須開放。聯(lián)邦政府的Data.gov 網(wǎng)站已成為美國最大的開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站。

3.引導(dǎo)鼓勵社會應(yīng)用開放數(shù)據(jù)

美國政府采取了一系列方便和鼓勵措施，激發(fā)企業(yè)和創(chuàng)新者利用開放數(shù)據(jù)開發(fā)更多的應(yīng)用，促進經(jīng)濟增長和就業(yè)。2009 年，美國政府明確要求，政府各部門開放的數(shù)據(jù)必須是機器可讀、標(biāo)準(zhǔn)化、高價值的數(shù)據(jù)。Data.gov 在提供海量原始數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)集的同時，還提供了大量分析數(shù)據(jù)的工具，期待用戶能夠挖掘利用這些數(shù)據(jù)的價值。

4.注重數(shù)據(jù)安全、隱私保護和保密

在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，美國十分注意數(shù)據(jù)安全，有關(guān)法律對此有專門規(guī)定，聯(lián)邦政府設(shè)立了專門的機構(gòu)，依法對所有上傳到開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)進行保護、管理與監(jiān)督。

四、美國開放數(shù)據(jù)建設(shè)經(jīng)驗對我國的啟示

1.完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律法規(guī)

近年來，國際上政府?dāng)?shù)據(jù)開放的呼聲越來越大。我國社會各界的呼聲也日益高漲。經(jīng)歷了反復(fù)的修改和討論，被人們稱作中國的“陽光法案”的《中華人民共和國政府信息公開條例》于2008年5月1日正式實施，從而邁出了我國建設(shè)“陽光政府”的重要一步，這對于各級政府而言無疑是一場深刻的革命。然而我國與歐美發(fā)達國家相比差距還很大。

為此，我國可以在國家層面制定相關(guān)法規(guī)或政策，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作提供政策保障和支持，具體來講主要包括以下幾個方面：

①要明確開放范圍。我國應(yīng)加強相關(guān)立法，清晰制定規(guī)則，以促進開放數(shù)據(jù)。②劃開放次序。我國可以先開放關(guān)系到公眾切身利益的，便于推動用戶參與的政府?dāng)?shù)據(jù)，并按照需求導(dǎo)向，把政府?dāng)?shù)據(jù)開放重點放在用戶最需要開放的主題范圍上。③開放數(shù)據(jù)運動面臨信息安全、隱私以及數(shù)據(jù)質(zhì)量等諸多挑戰(zhàn)，這需要制定關(guān)于數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)安全和個人隱私權(quán)的法律，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放創(chuàng)造完善的制度基礎(chǔ)。

2.擴寬數(shù)據(jù)開放廣度深度

美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的成功經(jīng)驗告訴我們，數(shù)據(jù)覆蓋面廣，形式多樣是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)，而暢通的信息獲取途徑則是數(shù)據(jù)開放的橋梁。美國國家數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站Data.gov的建立為公眾獲取數(shù)據(jù)的廣度和深度提供了保障，大大提升了數(shù)據(jù)獲取的效率。

中國政府應(yīng)該更多地借鑒這種思想，整合政府?dāng)?shù)據(jù)。近年來，我國也相應(yīng)的做出了一些數(shù)據(jù)開放的措施，比如：我國政府“三公經(jīng)費”的開放。截至到2014年8月19日，共有57家中央單位公布2014年“三公經(jīng)費”預(yù)算。“三公”包含因公出國（境）費，公務(wù)用車購置及運行費，公務(wù)接待費三項。與2013年相比，預(yù)算花費總體呈下降趨勢。

但同樣是“三公經(jīng)費”，與美國相比，我國“三公經(jīng)費”公開的內(nèi)容卻過于寬泛。如中國只公布公務(wù)車的支出總額，而美國政府部門公開的數(shù)據(jù)不但包括公務(wù)用車的數(shù)量，支出，耗油量等，甚至還包括了具體的費用明細和那些人在何時用車等細節(jié)。

中國政府開始進行大規(guī)模的數(shù)據(jù)采集是進入到了21世紀之后才開始進行的。2003年，我國民政部開展了社情民意調(diào)查，并研發(fā)了社情數(shù)據(jù)庫，將此次調(diào)查結(jié)果和數(shù)據(jù)向全社會開放。這是我國在全社會層面首次開展的調(diào)查，具有重大意義。但是也因為我國的數(shù)據(jù)收集工作才剛剛起步，因此在數(shù)量和質(zhì)量上都有待于進一步提高。

從歷史發(fā)展的角度來看，中國擁有的數(shù)據(jù)量還很小，我們應(yīng)該加快數(shù)據(jù)的收集力度，細化公布的內(nèi)容，學(xué)習(xí)美國政府建立以用戶的需求為導(dǎo)向，提供按照主題進行分類的數(shù)據(jù)群，并全面覆蓋所有的內(nèi)容，方便用戶查找。同時，提供多種類型和格式的數(shù)據(jù)與應(yīng)用工具，這樣做的目的是使用戶更方便對數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用。數(shù)據(jù)開放應(yīng)充分考慮初級用戶的需求，接受來自不同層次的用戶的需求，是公眾可以更好地了解政府的運行，細化數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)的實際應(yīng)用性，加深數(shù)據(jù)開放的廣度和深度。

3.加大社會監(jiān)管督查力度

迄今為止，我國還沒有建立專門保障公民獲取政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利方面的監(jiān)督機構(gòu)。

從美國的實踐來看，數(shù)據(jù)權(quán)利的監(jiān)督主體為社會公益組織。我國《社團登記管理條例》規(guī)定，社會團體的申請者，需首先在民政部門登記注冊，并經(jīng)由相應(yīng)的主管單位審查通過，方可向登記機關(guān)提出申請，申請批復(fù)后，該團體方可成立。不難發(fā)現(xiàn)，申請成為社會團體的程序非常復(fù)雜，而中間又因為主管機構(gòu)不愿意承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，而困難重重。因此我國大部分的社會團體因為無法注冊只能成為公司。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有NGO企業(yè)達到一千多萬，但是通過注冊取得合法身份的組織只有大約四十多萬。這些已經(jīng)注冊的公益組織受政府部門的監(jiān)管，因此很難起到監(jiān)督政府機構(gòu)的作用。而以公司形式運營的機構(gòu)面臨著諸多法律問題，運作的風(fēng)險和成本均非常高。這使得有效的對政府?dāng)?shù)據(jù)開放進行監(jiān)管在實際操作中缺乏行動力，我們要建立公開公正的政府的愿景很容易落空。因此我國政府應(yīng)該努力做到以下幾點改善這種情況：

首先，我國政府應(yīng)該降低監(jiān)督類公益組織的準(zhǔn)入門檻。保障公益組織為了幫助公民獲取政府信息而發(fā)聲的權(quán)利，真正對政府部門起到監(jiān)督的作用，從而提高我國開放政府，透明政府和陽光政府的建設(shè)步伐。

其次，提高公益組織的社會影響力。作為公益組織，應(yīng)該有效利用社交媒體提高其知名度和影響力。同時招募更多的志愿者，吸引更多的人才，才能提高公益組織自身水平，更好地為公眾服務(wù)。

最后，政府應(yīng)建立相應(yīng)扶持公益組織的政策，加大對公益組織的扶持力度，例如：提供稅收優(yōu)惠，簡化公益組織的準(zhǔn)入門檻，建立專項資金，增大對公益組織的支持力度，免費向公益組織提供政府信息資源并引導(dǎo)其對政府信息地開發(fā)利用等。

4.推動數(shù)據(jù)平臺的搭建工作

從2009年美國數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站Data.Gov投入使用以來，開放數(shù)據(jù)運用在美國甚至全世界迅速發(fā)展起來，不論是美國國會立法網(wǎng)站TrackGov.us的開通還是Data.Gov信息平臺的搭建，通過這些數(shù)據(jù)平臺都使得政府運作更加透明化，有利于政府的辦事效率提高和執(zhí)政能力的增強。

我國也應(yīng)該早日實現(xiàn)數(shù)據(jù)平臺的搭建工作。數(shù)據(jù)開放的平臺建立有助于我國政府在技術(shù)上實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的目的。我國各級政府?dāng)?shù)據(jù)開放缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一的模塊，因此造成數(shù)據(jù)不兼容，數(shù)據(jù)混亂等現(xiàn)象。開放平臺的建立有利于解決這一問題，同時開源的數(shù)據(jù)代碼，免費提供給公眾，可以發(fā)揮群眾的智慧，符合當(dāng)今社會開源的理念。這必然也會吸引更多的人來開發(fā)，可以降低成本，提高效率，靈活高效。搭建數(shù)據(jù)開放平臺，為建立一個開放的政府打下堅實的技術(shù)基礎(chǔ)，從而滿足人民的需要，更好的為公眾服務(wù)，促進社會的改革與創(chuàng)新，拉動經(jīng)濟增長，為我國全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展保駕護航。

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作者簡介：

戴斯琪，武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，行政管理專業(yè)，2014級碩士研究生。