王寶龍　魯麗波

摘要：城鄉(xiāng)雙贏局面是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然結(jié)果。本文在量化分析內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和土地2000-2013年相關(guān)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，梳理總結(jié)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的變化趨勢(shì)，提出內(nèi)蒙古“二元結(jié)構(gòu)”走入“一體化”過程中的主要矛盾所在，并為實(shí)現(xiàn)內(nèi)蒙古可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)造城鄉(xiāng)雙贏局面提出一體化改革措施。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古；可持續(xù)；城鄉(xiāng)一體化；雙贏

1. 引言

2003年胡錦濤總書記在講話中提出5個(gè)統(tǒng)籌的重要理論，其中首次使用了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的概念，形成了城鄉(xiāng)一體化的思想基礎(chǔ)。2007年黨的十七屆三中全會(huì)提出了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的改革方向，2013年十八屆三中全會(huì)再一次明確指出：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，工農(nóng)互惠，城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

從實(shí)際情況看，國(guó)有土地市場(chǎng)建立多年，已有一套比較規(guī)范、成熟的管理辦法；農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)盡管客觀存在，但并不被法律認(rèn)可，沒有納入政府的統(tǒng)一管理，不能健康發(fā)展。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的關(guān)鍵，是從法律制度上承認(rèn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地具有平等的地位和權(quán)利，須按照同地、同權(quán)、同價(jià)的原則進(jìn)入市場(chǎng)交易，并由政府按統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行管理。

2. 內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)發(fā)展水平現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古地處祖國(guó)北疆，橫跨東北、華北和西北三大經(jīng)濟(jì)區(qū)域，東與黑龍江、吉林、遼寧三省接壤，西與甘肅省為鄰，南與河北、山西、陜西省和寧夏回族自治區(qū)毗鄰，北與俄羅斯、蒙古國(guó)交界，國(guó)境線長(zhǎng)4200公里，戰(zhàn)略地位十分重要，是扼據(jù)我國(guó)北疆的門戶。土地總面積112.73萬平方公里，首府在呼和浩特市，現(xiàn)轄12個(gè)盟市，102個(gè)旗縣（市、區(qū)）。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鄉(xiāng)發(fā)展政策偏重于“重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”，導(dǎo)致城鄉(xiāng)在兩個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)下運(yùn)行，內(nèi)蒙古形成城鄉(xiāng)分治二元經(jīng)濟(jì)格局。改革開放以后，城鄉(xiāng)封閉的狀態(tài)雖有所改善，但是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)沒有得到根本改變。在城鄉(xiāng)收入水平、城鄉(xiāng)體制和城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平方面差距突出。直至2003年胡錦濤總書記提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的概念，在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的征程上邁出堅(jiān)實(shí)的步伐。城鄉(xiāng)一體化，并不是單純地將城市與農(nóng)村融為一體，而是實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村在物質(zhì)、資本、信息、技術(shù)等方面具有同等的權(quán)利。但目前，城鄉(xiāng)市場(chǎng)與行政的二元結(jié)構(gòu)還沒有得到根本改變。

2.1 城鄉(xiāng)收入差距變化分析

統(tǒng)計(jì)內(nèi)蒙古自治區(qū)2000年～2014年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入數(shù)據(jù)，并計(jì)算二者絕對(duì)差值及比值，可以看出：

內(nèi)蒙古自2000年以來，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入均呈直線上升趨勢(shì)，但城鄉(xiāng)居民人均純收入絕對(duì)差值也呈逐年遞增趨勢(shì)，表明城鄉(xiāng)收入水平差距日益拉大。從城鄉(xiāng)居民收入比來看，2000年～2004年該數(shù)值逐年攀升，2005年略有下降，2009年達(dá)到十五年來的最高值，這之后逐年回落。數(shù)據(jù)表明，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。城市支持農(nóng)村”的大政策影響下，城鄉(xiāng)收入差距開始得到有效遏制。這與全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比的趨勢(shì)十分接近，且2009年內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)居民收入比最高值3.21∶1低于全國(guó)的3.33∶1。

2.2 城鎮(zhèn)化速率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速率比較分析

城鎮(zhèn)化一方面是人口由農(nóng)村向城市遷移聚集的過程，同時(shí)又表現(xiàn)為地域景觀的變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)生活方式的變革，是人口、地域、社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織形式和生產(chǎn)生活方式由傳統(tǒng)落后的鄉(xiāng)村型社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)轉(zhuǎn)化的多方面內(nèi)容綜合統(tǒng)一的過程，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的主要反映和重要標(biāo)志。2000年以來，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)入快車道，城鎮(zhèn)面貌日新月異。根據(jù)2013年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：在西部十二個(gè)省區(qū)中，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率排名第一。

2.3 城鎮(zhèn)化水平與土地利用比較分析

對(duì)比內(nèi)蒙古2005、2010和2013年城鎮(zhèn)人口、城鎮(zhèn)化率、城鎮(zhèn)用地和人均城鎮(zhèn)用地?cái)?shù)據(jù)，人均城鎮(zhèn)用地的增長(zhǎng)幅度明顯高于城鎮(zhèn)化率增加幅度。而且，單單從人均城鎮(zhèn)用地面積來看，2013年比2005年人均增加95.7平方米，充分說明內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)用地的集約化水平不高，整體城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)高于土地集約度水平。在城市建設(shè)方面，同大多數(shù)省區(qū)一樣，內(nèi)蒙古走的也是外延擴(kuò)張、大量消耗土地資源的路子，主要原因是政府經(jīng)營(yíng)土地的制度使得地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政和土地金融，因此，上層制度建設(shè)的問題就凸現(xiàn)出來，制度不改變，就無法實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用土地資源的目標(biāo)。內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2014年～2030年）中提到，到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到約65%左右，達(dá)到這一目標(biāo)，城鎮(zhèn)用地面積缺口較大，必須全力推進(jìn)節(jié)約集約利用土地。

3. 城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中存在的主要矛盾

3.1 城鄉(xiāng)差距明顯

（1）城鄉(xiāng)收入差距較大

從本文中數(shù)據(jù)可以明顯看出，目前內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)收入差距依然十分明顯，2009年城鄉(xiāng)收入比達(dá)到峰值后，至2014年連續(xù)5年下降，但依然處于高位，且城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差值上升趨勢(shì)很快。

（2）城鄉(xiāng)二元體制分割明顯

在現(xiàn)行制度框架下，土地作為一種生產(chǎn)要素，城鄉(xiāng)之間不僅存在所有制性質(zhì)不同的問題，城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有；而且存在權(quán)利不平等的問題，農(nóng)村集體土地具有的權(quán)能明顯低于城市國(guó)有土地，這種不平等的權(quán)能通過用途和規(guī)劃管制得以體現(xiàn)。一是發(fā)展權(quán)不平等。土地用于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化能夠產(chǎn)生更大收益。但《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；國(guó)家征收農(nóng)民集體土地，按原用途進(jìn)行補(bǔ)償。在這套制度安排下，國(guó)家壟斷了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)，土地從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、從農(nóng)村向城鎮(zhèn)、從集體向國(guó)有轉(zhuǎn)換所產(chǎn)生的增值收益，被收歸國(guó)家所有。問題的復(fù)雜性在于，所有制歧視與用途管制交織在一起，不僅根據(jù)區(qū)位，而且根據(jù)土地所有制性質(zhì)確定土地用途，使集體土地的發(fā)展權(quán)受到嚴(yán)格限制；用途管制與“土地財(cái)政”交織在一起，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、住房保障、農(nóng)田水利投入等對(duì)因用途管制而產(chǎn)生的土地增值收益形成嚴(yán)重依賴。二是流轉(zhuǎn)權(quán)不平等。城鄉(xiāng)土地二級(jí)市場(chǎng)發(fā)育程度差異較大。在國(guó)有土地使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)上，除以劃撥方式取得的部分外，以招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等出讓方式取得的部分可以租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押。集體建設(shè)用地使用權(quán)只有在企業(yè)兼并、破產(chǎn)的情形下才能流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)只能流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織符合新申請(qǐng)宅基地條件的農(nóng)戶，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件也較多。三是物權(quán)保護(hù)不平等。在用益物權(quán)方面，《物權(quán)法》規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)有所有的土地享有占有、使用、收益的權(quán)利”，沒有把集體建設(shè)用地使用權(quán)視作用益物權(quán)進(jìn)行保護(hù)；僅規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有、使用的權(quán)利”，與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)相比，少了收益的權(quán)能，宅基地使用權(quán)是一種不完整的用益物權(quán)。在擔(dān)保物權(quán)方面，《物權(quán)法》規(guī)定，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)大部分情況下可以抵押，但“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押”，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押。

3.2 土地制度不完善

（1）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度問題

土地產(chǎn)權(quán)不清楚，對(duì)土地農(nóng)民只有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒有實(shí)際交易權(quán)；地方政府卻能夠用低廉的價(jià)格征用土地。造成土地資源利用率不高，集約化程度不夠。

（2）農(nóng)村土地征用制度問題

當(dāng)前的土地征收補(bǔ)償對(duì)于失地農(nóng)民來說補(bǔ)償不到位，實(shí)際征地產(chǎn)生的價(jià)差收益為政府所有。地方政府征地權(quán)力過大，缺乏有效的監(jiān)督和管理制度，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被征地農(nóng)民的安置及社會(huì)保證沒有落實(shí)到位。

（3）農(nóng)村土地管理制度問題

土地財(cái)政的利益驅(qū)使下，大量征用土地，導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。在農(nóng)村宅基地管理上存在制度缺失和模糊的問題。

自改革開放以來執(zhí)行的建設(shè)用地使用制度對(duì)于城市土地市場(chǎng)實(shí)行的是“漸進(jìn)式”模式，而對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展則實(shí)行“約束和抑制”政策。這就使得城市土地市場(chǎng)化發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展，加劇了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的土地矛盾。所以，必須強(qiáng)化農(nóng)村土地市場(chǎng)化發(fā)展，將市場(chǎng)化發(fā)展貫穿土地制度改革的始終。

4. 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)雙贏局面的構(gòu)想

4.1 加大政府對(duì)農(nóng)牧業(yè)扶持力度，縮小城鄉(xiāng)收入差距

內(nèi)蒙古在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)伴隨著城鄉(xiāng)收入分配的不平等，對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)，為了保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須采取有效的政策措施，提高農(nóng)牧民民收入，不斷縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。第一，合理調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)和政策，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的支持和保護(hù)力度，建立和完善財(cái)政支持農(nóng)牧業(yè)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，逐步提高財(cái)政支農(nóng)支牧投資比重，特別針對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)加大扶持力度。第二，政府要制定合理政策措施，改善對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制，提高農(nóng)牧民收入水平。改善農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工環(huán)境，擴(kuò)大農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)。從實(shí)際出發(fā)，依據(jù)內(nèi)蒙古的比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)。農(nóng)民自身也要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，要不斷地提高自己的文化素質(zhì)，通過依靠科技進(jìn)步來提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。

4.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)和優(yōu)化二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)就業(yè)吸納能力

內(nèi)蒙古是一個(gè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展對(duì)資源依賴程度很高的省區(qū)，作為全國(guó)重要的能源和原材料工業(yè)基地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成以重化工業(yè)為主的典型特征。在推進(jìn)工業(yè)化過程中，要秉持綠色工業(yè)化理念，緊緊圍繞市場(chǎng)需求，調(diào)整優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷增強(qiáng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，不斷提高工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益；另一方面，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，拓寬基礎(chǔ)提升質(zhì)量，是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的理想路徑。

4.3確立產(chǎn)權(quán)平等，市場(chǎng)決定作用的土地調(diào)控機(jī)制，積極推進(jìn)土地制度改革

強(qiáng)化市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，黨的十八屆三中全會(huì)把市場(chǎng)的作用從過去的“基礎(chǔ)”變?yōu)榱恕皼Q定”，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化不能忽視政府的力量，但也要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。要通過市場(chǎng)的杠桿作用和以土地流轉(zhuǎn)為核心的一系列制度來保障，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，推進(jìn)農(nóng)村土地、房屋等資產(chǎn)化，如土地和房屋的確權(quán)，創(chuàng)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所等。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高農(nóng)牧民個(gè)人收益。以平等的產(chǎn)權(quán)、同等的收益為基礎(chǔ)，從農(nóng)村突破，在城鄉(xiāng)之間建立起利用市場(chǎng)配置城鄉(xiāng)土地資源的機(jī)制，從而創(chuàng)造城鄉(xiāng)雙贏的新格局。

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