徐豪

黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得新進(jìn)展新成效。

11月7日晚，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布一條消息：近日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（下稱“《方案》”），部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn)。

這則消息只有700多字，但卻信息量很大，“試點(diǎn)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)”甚至被媒體稱為是近年來反腐斗爭最為重大的一次改革突破。

“國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大‘政治改革，而不僅是‘政治制度改革。這項(xiàng)國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，在原有的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)之外產(chǎn)生了新的機(jī)關(guān)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，有效整合反腐敗資源力量，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制?！敝袊ù髮W(xué)副校長馬懷德接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示。

“人大產(chǎn)生”，破解“同體監(jiān)督”難題

長期以來，我國的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于政府的職能部門。但根據(jù)這次的《方案》，監(jiān)察委員會(huì)由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會(huì)，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。這意味著，隸屬于政府的監(jiān)察部門改革后有望成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，對人大負(fù)責(zé)、向人大匯報(bào)工作。中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長李永忠表示，此舉有利于強(qiáng)化監(jiān)察職能的獨(dú)立性。

“實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的干部人事、財(cái)物經(jīng)費(fèi)都由地方政府控制，監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，影響了監(jiān)察的權(quán)威性?！瘪R懷德說。

按照現(xiàn)有規(guī)定，我國縣級以上地方各級政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。這也就是常說的“同體監(jiān)督”?！巴w監(jiān)督是一種低效、高成本的監(jiān)督，在現(xiàn)實(shí)中遇到很多問題?！崩钣乐腋嬖V《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者。

10月27日發(fā)布的十八屆六中全會(huì)公報(bào)，首次將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府等并列提出。這被視為國家監(jiān)察體系將重建的強(qiáng)烈信號(hào)。

今年年初召開的十八屆中央紀(jì)委第六次全體會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出，要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督；要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系。

憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度。由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，凸顯了國家監(jiān)察委員會(huì)的法定效力。

監(jiān)督誰？又由誰監(jiān)督？

“我國《行政監(jiān)察法》將監(jiān)察主體定位為行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，將監(jiān)察對象確定為國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員、國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，未將立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員納入，存在監(jiān)督盲區(qū)，未能形成全覆蓋的國家監(jiān)察體系。”馬懷德表示。

根據(jù)《方案》，監(jiān)察委員會(huì)將“實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”。馬懷德告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，國家監(jiān)察的范圍將會(huì)更廣，覆蓋所有行使國家公權(quán)力的組織和人員。比如，大學(xué)行使公共教育職能，醫(yī)院行使公共衛(wèi)生職能，這些機(jī)構(gòu)的公職人員就屬于監(jiān)察范圍；國家財(cái)政供養(yǎng)的組織、群體都有必要納入國家監(jiān)察范圍。

“在當(dāng)前的黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋基礎(chǔ)上，將人大、政協(xié)、法院、檢察院等納入監(jiān)察范圍，實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員的國家監(jiān)察全覆蓋；如果說前者是要實(shí)現(xiàn)‘用紀(jì)律管全黨，后者則是要強(qiáng)化‘用法律管全體?！?中央紀(jì)委駐中國社科院紀(jì)檢組副組長高波認(rèn)為，這“兩個(gè)全覆蓋”有利于杜絕權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，壓縮權(quán)力主體的“任性空間”，是防止黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化矮化、腐化蛻化的治本之策。

《方案》指出，“整合反腐敗資源力量”。馬懷德分析，因?yàn)檫@些重要的反腐敗職能分布在行政和司法機(jī)關(guān)，多頭承擔(dān)預(yù)防和懲治腐敗的職能，資源分散，沒法集中力量，形成相對統(tǒng)一、獨(dú)立的監(jiān)察職能。這些機(jī)構(gòu)在職能上也有重疊、重復(fù)之處，檢察院和政府內(nèi)部都有預(yù)防腐敗的機(jī)構(gòu)，職能的分散降低了資源的效率。整合這些職能，能夠提高效率，提高權(quán)威性，也可以降低行政成本?！斗桨浮诽岢?，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會(huì)組織架構(gòu)，明確監(jiān)察委員會(huì)職能職責(zé)，建立監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。

那么，“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的新的監(jiān)察委員會(huì)由誰來監(jiān)督？馬懷德表示，國家監(jiān)察委須受內(nèi)外部雙向監(jiān)督?！皩ΡO(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督可以有兩種，一是內(nèi)部監(jiān)督，現(xiàn)在的中紀(jì)委內(nèi)部有監(jiān)督室，作用就是自我監(jiān)督；二是外部監(jiān)督，包括人大的監(jiān)督，社會(huì)公眾、輿論的監(jiān)督?！?/p>

如何試點(diǎn)？何時(shí)推廣？

北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水認(rèn)為，此次試點(diǎn)選擇北京、山西、浙江，考慮的因素可能有這樣幾點(diǎn)：一是三地之前的反腐敗基礎(chǔ)；二是地域的廣泛性，山西屬于中西部，浙江屬于沿海發(fā)達(dá)省份，此前的試點(diǎn)工作很少選擇北京，這次選擇北京這一直轄市、政治中心，可能是考慮到其政治影響力，可以看出進(jìn)行試點(diǎn)工作的決心。

那么，這三地將如何試點(diǎn)？《方案》要求，要加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央成立深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對試點(diǎn)工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。試點(diǎn)地區(qū)黨組織要擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，對試點(diǎn)工作負(fù)總責(zé)，成立深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作小組，由?。ㄊ校┪瘯洆?dān)任組長。

根據(jù)公開報(bào)道，11月8日，山西宣布已成立山西省深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組；11月9日，浙江省紀(jì)委監(jiān)察廳在其官網(wǎng)宣布已成立浙江省深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)辦公室，集中人員、集中辦公，開展改革試點(diǎn)各項(xiàng)準(zhǔn)備工作；11月13日，北京也成立了北京市深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作小組，辦公室設(shè)在市紀(jì)委。

有了試點(diǎn)，何時(shí)才能推廣？馬懷德說，國家監(jiān)察體制改革是重大的政治體制改革和機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，采取試點(diǎn)可以降低風(fēng)險(xiǎn)，避免剛開始就推開造成更大面積的問題。試點(diǎn)是一個(gè)檢驗(yàn)過程，如果試點(diǎn)過程中出現(xiàn)問題可以及時(shí)調(diào)整?！霸圏c(diǎn)地區(qū)要積累經(jīng)驗(yàn)，待經(jīng)驗(yàn)成熟再考慮在全國推廣?！?