◎本刊主筆 劉國偉

海洋環(huán)境保護如何走出公地悲劇

◎本刊主筆 劉國偉

塑料垃圾污染、過度捕撈、海水酸化……

11月7日，12屆全國人大常委會通過了關(guān)于修改《海洋環(huán)境保護法》的決定。修改后的法律取消了30萬元的罰款上限，并明確提出，對嚴重污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。幾十年來，國際社會越來越重視對海洋的治理，但放眼全球，海洋仍然面臨塑料垃圾污染、漁業(yè)過度捕撈、海水酸化等嚴重威脅。那么，包括法律手段在內(nèi)，人類還有哪些辦法能保護我們的大海呢？

幾十年來，雖然有許多國家和國際組織采取行動，海洋面臨的危機依然深重，這是因為絕大多數(shù)海洋水面不是某一國所獨有，即使一國的決策再英明、行動再有力，也無法制約他國對海洋不負責任的濫用。如海洋漁業(yè)資源的過度捕撈，就是經(jīng)濟學上的公地悲劇（公共物品因產(chǎn)權(quán)難以界定而被競爭性地過度使用或侵占）的經(jīng)典案例。所以，自上世紀60年代以來，全世界140多個沿海國家開展的近700項沿岸和海洋綜合管理計劃，只有半數(shù)

計劃得到有效執(zhí)行。

美國：1990年設立海洋保護區(qū)

率先走完工業(yè)化道路的發(fā)達國家，近些年來在各自國家政府的強力主導下，利用自身資源和技術(shù)，對海洋進行治理。這方面美國和加拿大具有代表性。

佛羅里達群島國家海洋保護區(qū)是美國海洋治理的杰出體現(xiàn)，該保護區(qū)成立于1990年，面積約9600平方公里，包含了25個不同類型的區(qū)域，有著世界第三大的珊瑚礁和大片的紅樹林及海草。

為保護這片海域，美國將公眾、企業(yè)以及各級政府有效結(jié)合起來，共同參與海域的發(fā)展管理，從而確保了海域的可持續(xù)發(fā)展。

加拿大：為保護海域控制游客量

加拿大是世界上最早進行海洋綜合立法的國家，也是最早制定國家行動計劃來保護海洋環(huán)境免受陸源活動污染的國家。其海域發(fā)展體系主要由4個方面構(gòu)成：跨部門、跨地區(qū)綜合協(xié)調(diào)的海洋環(huán)境管理體制；成熟的海洋環(huán)境管理法規(guī)體系；海洋資源開發(fā)與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；獨特的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡建設。這種體系提高了加拿大自身海域環(huán)境管理的成效。

沙谷海洋保護區(qū)是加拿大海洋治理成果的重要體現(xiàn)之一。沙谷位于加拿大新蘇格蘭省東岸約200公里處，面積為2364平方公里，是一處深達2500米的深海峽谷區(qū)，生物多樣性非常突出。為保護該處的生態(tài)系統(tǒng)，1994年加拿大漁業(yè)與海洋部宣布該處為鯨魚保護區(qū)。2002年，沙谷海洋保護區(qū)正式成立。

塑料制品在海水中的循環(huán)和分解是個極其漫長的過程，漂浮在海面的塑料不到總量的1%。 來源：倫敦經(jīng)濟學院格蘭瑟姆研究所

為妥善保護沙谷海域，加拿大原則上禁止在此地從事干擾、傷害、破壞與移動任何生物及其棲地環(huán)境的行為。為確保在保護區(qū)進行的活動不危害生物保護和繁殖，活動發(fā)起者應提前60天內(nèi)向漁業(yè)與海洋部提出計劃申請，而漁業(yè)與海洋部則會于收到申請的30天內(nèi)回應是否批準?？茖W研究可以在保護區(qū)的所有三個劃區(qū)內(nèi)進行，但商業(yè)性漁業(yè)活動禁止在最核心的一號劃區(qū)內(nèi)進行。當局還為沙谷海域建立了水質(zhì)標準、環(huán)境污染標準、游客總量、船只噸位與

數(shù)量限制，限定了該海域生態(tài)環(huán)境的承載量。

歐盟：防控塑料袋污染海洋

如果把現(xiàn)在的海洋垃圾與工業(yè)化之前做一下比較，會發(fā)現(xiàn)有一種全新的垃圾種類在數(shù)量上爆發(fā)性增長，這就是塑料垃圾。歐盟環(huán)境專員波托奇尼克估計，歐盟范圍內(nèi)每年的塑料袋消耗量為1000億只，其中有80億個被人一次性使用后隨手丟棄，這些塑料袋進入生物圈之后，需要花400多年才能分解。

2013年4月，德國政府和歐洲議會為此專門組織了歐洲海域海洋垃圾預防和管理國際會議，會議將解決微塑料污染問題放到了優(yōu)先的位置（微塑料相關(guān)報道參見本期《洗衣機洗掉海洋健康？》一文）。2014年，歐洲議會投票通過了減少塑料袋使用量的規(guī)則草案，目標是到2017年減少50%，到2019年減少80%。規(guī)則要求制定強制性的分階段減少使用目標，還要求塑料袋付費使用。

這次會議之后，歐盟各成員國開始各自行動起來，通過法律和經(jīng)濟手段限制對塑料制品的使用。例如在愛爾蘭，目前政府對每個塑料袋征0.22歐元的稅。稅款征收后效果立竿見影，愛爾蘭塑料袋的消費減少了大約九成，現(xiàn)在每個愛爾蘭人每年塑料袋的消耗量為18個。

日本：瀨戶內(nèi)海治理代價高昂

二戰(zhàn)后的日本為發(fā)展沿海經(jīng)濟，在瀨戶內(nèi)海一帶大規(guī)模填海造田，很快就在沿海建起龐大的工業(yè)區(qū)和城市帶，主要行業(yè)包括鋼鐵、造船、車輛制造、煉油化工和紡織等。但繁榮的經(jīng)濟指標掩蓋不了瀨戶內(nèi)海嚴重污染的現(xiàn)實，環(huán)境惡化事件頻頻爆發(fā)，為此日本付出了許多時間和高昂的治理成本。

本著法律先行的原則，自20世紀60年代起，日本先后出臺了《水質(zhì)污染防治法》《海洋污染防治法》《自然環(huán)境保護法》等一系列環(huán)保法律，基本形成了海洋環(huán)境法規(guī)體系，為治理海洋問題打下了良好的法律基礎。沿海企業(yè)也被要求嚴格按照法規(guī)投資安裝環(huán)保設備，在商品

中推廣使用綠色環(huán)境標志。經(jīng)過各方不懈努力，瀨戶內(nèi)海的水質(zhì)到20世紀70年代后期開始好轉(zhuǎn)，到世紀之交終于還原成基本清潔的海域，此時距離開始治理已過去約30年。

日本瀨戶內(nèi)海國立公園經(jīng)過30年治理，海水才變得較為清潔。

荷蘭、丹麥和德國聯(lián)合保護瓦登海國家公園。

三國攜手保護瓦登海

近年來，德國海洋治理方面的主要做法是健全立法。這方面包括在2004年將專屬經(jīng)濟區(qū)納入《聯(lián)邦空間規(guī)劃法案》中，制定了《北海和波羅的海海洋空間規(guī)劃》，從而讓德國成為最早為海洋空間規(guī)劃奠定法律基礎的國家。2009年，德國針對海洋風能發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域進行規(guī)劃，并據(jù)此對《北海和波羅的海海洋空間規(guī)劃》進行修訂。德國還將本國周邊31%的水域規(guī)劃為海洋保護區(qū)，為緩解環(huán)境保護和捕魚業(yè)之間的矛盾，德國建立了一個衛(wèi)星追蹤系統(tǒng)以幫助了解本國海域的情況。

荷蘭在海域治理方面，將固定航道、生態(tài)和軍事設定為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。2003年，荷蘭以海洋空間規(guī)劃為中心，制定了《2015年荷蘭北?？傮w管理規(guī)劃》。2010年，荷蘭對國家海洋規(guī)劃進行修訂，使其覆蓋面擴展到海洋的主要風電區(qū)域。

如果說上述治理措施尚屬于“各人自掃門前雪”的話，那么對于瓦登海的治理則體現(xiàn)了歐盟國家之間的密切協(xié)作。瓦登海是歐洲大陸西北部到北海之間的一塊淺海及濕地。它北自丹麥南部的海岸，南至德國海岸，西到荷蘭，面積約1萬平方公里。為保護這里豐富的生物多樣性資源，1982年，荷蘭、丹麥和德國三國聯(lián)合簽署了《荷蘭、丹麥、德國聯(lián)合宣言》，協(xié)力保護瓦登海國家公園。1997年，《瓦登海多邊保護計劃》獲得三國通過。瓦登海的治理效果得到國際認可，標志之一就是2009年瓦登海的荷蘭和德國部分被聯(lián)合國教科文組織列入世界遺產(chǎn)，被視為歐洲濱海濕地多邊保護的典型。