王彩紅　蔡延良　都海晶

制度創(chuàng)新就是人們?cè)诂F(xiàn)有的生產(chǎn)和生活環(huán)境條件下，通過創(chuàng)設(shè)新的、更能有效激勵(lì)人們行為的制度、規(guī)范體系來實(shí)現(xiàn)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和變革的創(chuàng)新。所有創(chuàng)新活動(dòng)都有賴于制度創(chuàng)新的積淀和持續(xù)激勵(lì)，通過制度創(chuàng)新得以固化，并以制度化的方式持續(xù)發(fā)揮著自己的作用，這是制度創(chuàng)新的積極意義所在。

制度創(chuàng)新的核心內(nèi)容是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和管理等制度的革新，是支配人們行為和相互關(guān)系的規(guī)則的變更，是組織與其外部環(huán)境相互關(guān)系的變更。制度創(chuàng)新的直接結(jié)果是激發(fā)人們的創(chuàng)造性和積極性，促使不斷創(chuàng)造新的知識(shí)和社會(huì)資源的合理配置及社會(huì)財(cái)富源源不斷地涌現(xiàn)，最終推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步。同時(shí)，良好的制度環(huán)境本身也是創(chuàng)新的產(chǎn)物。社會(huì)制度表面調(diào)節(jié)的是人與人的關(guān)系，但實(shí)質(zhì)上調(diào)節(jié)的是人與自然的關(guān)系。據(jù)此，要走出僅限于人水關(guān)系層面以求解決矛盾的思路，構(gòu)筑人水和諧的推動(dòng)系統(tǒng)，科學(xué)有效地推進(jìn)人水關(guān)系走向和諧。

一、創(chuàng)新涉水法律、政策體系

在人水失和的種種問題面前，各級(jí)黨委、政府必須根據(jù)人與自然和諧相處的新思路，把人水可持續(xù)發(fā)展的基本要求貫串于涉水法律、法規(guī)體系建設(shè)的整體過程。從立法質(zhì)量、水法規(guī)配套實(shí)施細(xì)則、加強(qiáng)水行政部門的職能、增強(qiáng)公眾的水法規(guī)意識(shí)等方面精心努力，加強(qiáng)水權(quán)法、跨流域調(diào)水法和節(jié)水法等法規(guī)，完善水法規(guī)制度體系，堅(jiān)持依法管水。只有創(chuàng)新構(gòu)建和貫徹落實(shí)水法規(guī)，才能有效地規(guī)范涉水行業(yè)的發(fā)展秩序和治水行為，以確保人水和諧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、創(chuàng)新構(gòu)建水管理規(guī)范體系

要增強(qiáng)水資源管理的科學(xué)性，理順?biāo)芾淼捏w制。

一是創(chuàng)新水污染治理法律法規(guī)，對(duì)造成水污染的各種行為進(jìn)行有效的經(jīng)濟(jì)與法律制裁。特別是要加強(qiáng)排污費(fèi)和超標(biāo)排放的罰款的收繳，以改變排污者的行為，補(bǔ)償污染的治理成本，對(duì)惡意污染水的行為人進(jìn)行嚴(yán)厲的法律制裁。

二是統(tǒng)籌地下水與地表水、上游與下游、城市用水與農(nóng)業(yè)灌溉用水、工業(yè)布局與水資源條件的科學(xué)管理。改變水資源管理與水污染控制的分離和國(guó)家與地方部門的條塊分割，按照流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的原則，建立國(guó)家、流域、省、市和縣五級(jí)水資源管理機(jī)構(gòu)。通過“一龍管水，多龍治水”的模式，對(duì)江河中下游、城市與鄉(xiāng)村、水量與水質(zhì)、地表水與地下水、供水與需水、用水與防治污染等，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理。建立起城市和農(nóng)村、水源和供水、供水和排水、用水與節(jié)水、治污和回用等統(tǒng)一管理的城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理體制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一監(jiān)控，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，實(shí)施水資源開發(fā)利用、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”管理制度，實(shí)現(xiàn)水管理的制度化、規(guī)范化、法制化、科學(xué)化、公開化，大力提高管理效率和管理水平。特別要加強(qiáng)以流域?yàn)閱卧?quán)威、高效、協(xié)調(diào)的流域水資源統(tǒng)一管理體制，實(shí)行防洪減災(zāi)、城鄉(xiāng)供水以及水污染防治、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境等的統(tǒng)一管理。以城市為重點(diǎn)，完善區(qū)域水資源統(tǒng)一管理體制，對(duì)城鄉(xiāng)防洪、排澇、蓄水、供水、用水、節(jié)水、水能開發(fā)、污水處理及再利用、地下水回灌等涉水事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理。在人與水的關(guān)系上，堅(jiān)持節(jié)流與開源并舉，節(jié)流優(yōu)先，治污為本，使水資源得到合理開發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用和有效保護(hù)，逐步建立節(jié)水防污型社會(huì)，從而減輕自然災(zāi)害，合理利用水資源，維系良好的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人水的和諧。

三、創(chuàng)新構(gòu)建水規(guī)劃推進(jìn)體系

進(jìn)行水規(guī)劃工作，必須將水源保護(hù)戰(zhàn)略思想融入其中，做到未雨綢繆。應(yīng)對(duì)缺水危機(jī)，就是要在摸清相關(guān)水情的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，把全面規(guī)劃與解決本流域、本地區(qū)的突出問題有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)事求是、因地制宜地編制定位清晰、功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)銜接的現(xiàn)代水管理規(guī)劃體系。搞好頂層設(shè)計(jì)，變被動(dòng)為主動(dòng)，促進(jìn)水與社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

四、創(chuàng)新構(gòu)建水權(quán)制度

建立水權(quán)制度，是建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的基礎(chǔ)。要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，確保公共利益和水資源的可持續(xù)利用，保障公民的基本生活用水權(quán)利和用水安全，保障生態(tài)用水和環(huán)境用水。要建立水資源取、供、用、排、回用全過程的用水管理制度體系，健全取水許可制度和水資源有償使用制度，建立健全排污許可制度和污染者付費(fèi)制度，建立用水計(jì)量與統(tǒng)計(jì)制度，發(fā)展節(jié)水高效的農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)。只有通過水權(quán)制度的建立，才能促進(jìn)水權(quán)的明晰和用水權(quán)產(chǎn)權(quán)的明晰，為水價(jià)真正走向市場(chǎng)化管理奠定基礎(chǔ)。

創(chuàng)建完善水權(quán)制度，要正確處理資源保護(hù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系、行政管理與市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，既引入市場(chǎng)機(jī)制又要加強(qiáng)行政管理。要正確處理價(jià)格杠桿和社會(huì)承受力的關(guān)系，注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則，制定科學(xué)合理的水價(jià)政策。“超用加價(jià)，節(jié)約有獎(jiǎng)，轉(zhuǎn)讓有償”，充分發(fā)揮價(jià)格對(duì)促進(jìn)節(jié)水和防污的杠桿作用，合理確定和調(diào)整回用水價(jià)格，促進(jìn)中水回收和再生水利用。通過價(jià)格杠桿推動(dòng)公眾少用水，用好水，用得起水。要正確處理統(tǒng)一管理和分類指導(dǎo)的關(guān)系、開源與節(jié)流的關(guān)系，既堅(jiān)持水資源的統(tǒng)一管理又要對(duì)不同行業(yè)、不同地區(qū)分類指導(dǎo)，通過適當(dāng)?shù)拇胧┖侠黹_發(fā)新資源，做到開源與節(jié)流并重。