張 磊 徐 琳

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從WTO“必要性”到TPP “一致性”：論國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管的發(fā)展特征與趨勢*

張 磊 徐 琳

從WTO下的“必要性”到TPP下的 “一致性”，當(dāng)前主要經(jīng)貿(mào)協(xié)定對國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管已發(fā)生了顯著變化。研究表明，國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管的國際規(guī)則向部分發(fā)達國家相關(guān)國內(nèi)制度靠攏之趨勢較為顯著，但同時也保持了必要的謹慎與漸進特征，發(fā)展中國家參與相關(guān)規(guī)則制定既具必要性也有可行性。據(jù)此，中國應(yīng)積極研究并參與相關(guān)議題，切實提高自身在全球經(jīng)濟治理中的制度性話語權(quán)。

國內(nèi)規(guī)制；監(jiān)管影響分析(RIA)；監(jiān)管一致性；《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)

傳統(tǒng)上，為推動貿(mào)易自由化所簽訂的各類經(jīng)貿(mào)協(xié)定所重點解決的問題主要是“邊境措施”(border measures)，典型如世界貿(mào)易組織(WTO) 通過削減關(guān)稅促進貨物貿(mào)易自由化。但是，考慮到大量國內(nèi)規(guī)制亦會對各國市場開放產(chǎn)生重要影響，經(jīng)貿(mào)協(xié)定也逐步將其納入監(jiān)管范圍。例如，WTO就通過《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》(TBT)、《實施動植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)定》(SPS)及《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)第六條等對成員方與貿(mào)易相關(guān)的國內(nèi)規(guī)制制定紀律。與關(guān)稅和市場準入屬于“邊境措施”不同，國內(nèi)規(guī)制屬于“邊境后措施”(behind the border measures)，一般是指各國為了一定的政策目標(biāo), 對進入本國國內(nèi)市場的所有相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)不問來源而采取的監(jiān)管措施*參見韓龍《市場準入與國內(nèi)規(guī)制在WTO法中應(yīng)如何合理界分》，《政法論壇》2006年第7期。。盡管國內(nèi)規(guī)制是屬于一國經(jīng)濟主權(quán)范疇內(nèi)的事務(wù)，但由于其也會對國外產(chǎn)品和企業(yè)進出該國市場產(chǎn)生影響，WTO有關(guān)規(guī)則在實踐中通過“必要性”等機制予以監(jiān)管*參見安佰生《WTO“必要性測試”規(guī)則探析》，《財經(jīng)法學(xué)》2015年第1期。。

目前，全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則正進入重大調(diào)整期，更加強調(diào)市場開放的高標(biāo)準性和高水平性。在全球價值鏈生產(chǎn)與分工背景下，隨著各國關(guān)稅水平的持續(xù)下調(diào)和市場準入程度的不斷提升，各界對國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管問題日益重視。在近期達成的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)中，其第二十五章“監(jiān)管一致性”就明確提出要“確保TPP市場上的商業(yè)主體享有開放、公平、可預(yù)期的監(jiān)管環(huán)境”*參見國家商務(wù)部國際司《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》內(nèi)容摘要，http://fta.mofcom.gov.cn/article/zhengwugk/201510/28814_1.html，2015-10-13。。由此看來，從WTO下的“必要性”到TPP下的 “一致性”，主要經(jīng)貿(mào)協(xié)定對國內(nèi)規(guī)制的監(jiān)管已發(fā)生了顯著變化。通過對其演進趨勢和特征的研究，將對中國正確認識當(dāng)前貿(mào)易投資自由化下國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管的發(fā)展特征與趨勢，進而積極參與相關(guān)全球經(jīng)濟治理意義重大。

一、 WTO下的國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管及其“必要性”測試的實踐與思考

在國際貿(mào)易領(lǐng)域中，國內(nèi)規(guī)制與貿(mào)易自由化之間的平衡一直是最重要與最困難的問題之一*Joel P. Trachtman, Lessons for GATS Article VI from the SPS, TBT and GATT Treatment of Domestic Regulation, http：//papers. ssm. com/sol3/papers. cfm? abstract_id =298760, 2012-05-29.。盡管WTO的TBT協(xié)定等規(guī)范國內(nèi)規(guī)制已成各方接受之現(xiàn)實，但是，這也導(dǎo)致了國家主權(quán)和自由貿(mào)易之間關(guān)系的緊張*Joel Trachtman, “Trade and … Problems, Cost-Benefit Analysis and Subsidiarity”, European Journal of Economic Law, Vol.9, No.1, 1998.。針對侵蝕國內(nèi)規(guī)制主權(quán)所面臨的各類批評，WTO總體而言也并不愿輕易因自由貿(mào)易而過分限制成員國內(nèi)規(guī)制的主權(quán)*參見WTO前總干事拉米為《世界貿(mào)易報告2012》撰寫的前言，WTO: “World Trade Report 2012, Trade and Public Policy: a close look at non-tariff barriers in the 21stcentury”, http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report12_e.pdf, 2015-09-27。。

由此，WTO對成員方針市場準入的限制措施在原則上實行了嚴格限制，但對于國內(nèi)規(guī)制的監(jiān)管,只要其不具有歧視性或不構(gòu)成不必要的貿(mào)易限制,則允許成員方享受相當(dāng)?shù)淖杂?參見韓龍《市場準入與國內(nèi)規(guī)制在WTO法中應(yīng)如何合理界分》，《政法論壇》2006年第7期。。通過表1比較可見，根據(jù)相關(guān)協(xié)定下的具體規(guī)定，對于非歧視性的國內(nèi)規(guī)制，WTO主要要求滿足“必要性”和“透明度”等要求。其中，“必要性”在實踐中也成為國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管最為核心也最具爭議的內(nèi)容。

表1 WTO下不同貿(mào)易政策措施所受之約束比較

資料來源：作者整理。

(一) 國內(nèi)規(guī)制“必要性”測試在WTO之實踐與爭議

在具體領(lǐng)域的國內(nèi)規(guī)制紀律中，WTO相關(guān)協(xié)定一般要求國內(nèi)規(guī)制不得對貿(mào)易造成不必要的障礙。如TBT第2.2條規(guī)定：“各成員應(yīng)保證技術(shù)法規(guī)的制定、采用或?qū)嵤┰谀康幕蛐Ч暇粚H貿(mào)易造成不必要的障礙。”*參見《烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果：法律文本中國加入世界貿(mào)易組織法律文件》，人民出版社2002年版，第98頁。；SPS第2.2條規(guī)定，“各成員應(yīng)保證任何衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施盡在為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的限度內(nèi)實施”*參見《烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果：法律文本中國加入世界貿(mào)易組織法律文件》，人民出版社2002年版，第48頁。；GATS第6.4條規(guī)定服務(wù)貿(mào)易理事會應(yīng)制定國內(nèi)規(guī)制紀律，以“保證有關(guān)資格要求和程序、技術(shù)標(biāo)準和許可要求的各項措施不致構(gòu)成不必要的服務(wù)貿(mào)易壁壘”*參見《烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果：法律文本中國加入世界貿(mào)易組織法律文件》，人民出版社2002年版，第224頁。。由此，“必要性測試”也成為WTO進行國內(nèi)規(guī)制合規(guī)性監(jiān)管之主要依據(jù)。

實踐中，WTO規(guī)則本身并無關(guān)于“必要性”的詳細規(guī)定。對“必要性測試”的解釋主要見于WTO爭端解決機制中專家組和上訴機構(gòu)的報告。這些報告最初主要通過“最少貿(mào)易限制”(least trade restrictive)進行解釋，后來“比例原則”也被納入對該測試的解釋。對于WTO爭端解決機制中“必要性測試”的裁決，基于該機制 “逆向協(xié)商一致”原則，成員方有義務(wù)接受且無其他實質(zhì)性選擇。但是，由此導(dǎo)致的關(guān)于WTO侵蝕成員方規(guī)制主權(quán)的質(zhì)疑、批評甚至反對也不絕于耳*參見安佰生《WTO“必要性測試”規(guī)則探析》，《財經(jīng)法學(xué)》2015年第2期。。

上述問題在WTO授權(quán)下的相關(guān)談判中表現(xiàn)的更加淋漓盡致。根據(jù)WTO下GATS第6.4條授權(quán)，WTO在1995年成立后即開展GATS第6.4條項下的進一步談判。其中，會計被列為優(yōu)先領(lǐng)域。1998年服務(wù)貿(mào)易理事會通過了《會計領(lǐng)域國內(nèi)管制紀律》。該文件中曾就“必要性測試”做出了一般性規(guī)定*WTO, DECISION ON PROFESSIONAL SERVICES, Adopted by the Council for Trade in Services on 1 March 1995, S/L/3, 4 April 1995.。

但在此后的談判中，各方就“必要性測試”始終無法達成一致意見。盡管有部分期望通過服務(wù)貿(mào)易談判謀取更大貿(mào)易利益的成員支持就該議題進行談判，但更多成員則因前期對WTO爭端解決機制有關(guān)裁決的不滿，明確反對GATS在該問題上制定規(guī)則。其中，美國、加拿大等成員方強調(diào)指出必要性測試可能“過度侵犯”成員國內(nèi)規(guī)制主權(quán)，認為，“必要性測試并非是一個明確的標(biāo)準,可能會導(dǎo)致WTO爭端解決機制下的專家組對成員方國內(nèi)的政策選擇進行臆斷(second-guessing)。”*WTO, Working Party on Domestic Regulation, COMMUNICATION FROM BRAZIL, CANADA AND THE UNITED STATES, Views on the Issue of the Necessity Test in the Disciplines on Domestic Regulation, S/WPDR/W/44, 22 March 2011, para. 1, 8.最后，相關(guān)談判也無果而終*關(guān)于GATS下國內(nèi)規(guī)制談判缺陷的詳細討論，可參見王衡、柯楊《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定國內(nèi)規(guī)制實體規(guī)則缺陷及應(yīng)對》，《法學(xué)》2012年第9期。。

(二) 關(guān)于國內(nèi)規(guī)制“必要性”測試在WTO下實踐之反思

“必要性”測試主要源于美、歐國內(nèi)行政法實踐中的監(jiān)管影響分析(Regulatory Impact Analysis，RIA) 制度。所謂RIA就是對已制定和擬制定的國內(nèi)規(guī)制進行系統(tǒng)的評估分析，為政府規(guī)制的頒布與修改提供信息和依據(jù)的制度安排*參見高秦偉《行政許可與政府規(guī)制影響分析制度的建構(gòu)》，《政治與法律》2015年第9期。。目前，美國、歐盟、日本等經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)國家均對該制度進行過實踐。整體而言，RIA制度的基本要素包括：

1. 適用范圍。主要對象是一國的各類行政法規(guī)，有些國家通過法律方式加以明確，也有國家沒有特別硬性的規(guī)定。如澳大利亞就主要著眼于“妨礙公平競爭的法律、法規(guī)命令或管制措施”*參見劉繼虎、王紅霞《邁向科學(xué)的監(jiān)管建制———管制影響分析之域外實踐與本土化進路》，載江必新主編《行政規(guī)制論叢》(2009卷)，法律出版社2009年版，第145頁。。

2. 分析方法與步驟。各國的分析方法并不相同，有些偏重于效果分析，有些側(cè)重于成本分析，但總的來講，各國均在向“考慮更寬泛的直接或間接成本、效益這些因素的方法靠攏”*參見吳浩、李向東編寫《國外規(guī)制影響分析制度》，中國法制出版社2010年版，第2頁。。具體步驟則基本接近，典型如美國第12866 號行政命令，相關(guān)分析遵循如下步驟：首先，評估采取規(guī)制行為的必要性；其次是評估可替代的方案；最后是進行具體的成本收益分析*參見高秦偉《行政許可與政府規(guī)制影響分析制度的建構(gòu)》，《政治與法律》2015年第9期。。目前，關(guān)于更好規(guī)制(better regulation)的實踐正在進一步充實既有的RIA，其基本目的是幫助政府官員作出更好的決定，建立更有序的和可預(yù)見的工作步驟，實現(xiàn)最佳規(guī)制*Neil Gunningham & Paul Grabosky, Smart Regulation: Designing Environmental Policy, Clarendon Press, 1998; Cass Sunstein, Paradoxes of the Regulatory State, 57 Uni. of Chi. L. Rev. 407 (1990); Julia Black, Decentring Regulation: Understanding the Role of Regulation and Self Regulation Post-Regulatory World, 54 C.L.P. 103 (2001); M. Moran, The British Regulatory State, Oxford University Press, 2003. pp.21-26.。

3. 信息公開。關(guān)于RIA分析是否向公眾公開，各國的情況有所差別，如在OECD國家中，有三個發(fā)布規(guī)制影響分析草案聽取評論意見，六個發(fā)布最后文本，也有國家經(jīng)常不予公布*參見高秦偉《行政許可與政府規(guī)制影響分析制度的建構(gòu)》，《政治與法律》2015年第9期。。但從總的趨勢來看，各國均朝著公開透明的方向發(fā)展。

4. 機構(gòu)設(shè)置。各國一般均設(shè)立專門審查機構(gòu)負責(zé)RIA，且多以建立專門機構(gòu)為特征，如有的在預(yù)算部門、有的在內(nèi)閣辦公室、有的在議會審計部門等。

5. 爭端解決。RIA中的“必要性”被視為“行政法最為重要的法律原則”*參見髙秦偉《論歐盟行政法上的比例原則》，《政法論叢》2012年第2期。，甚至是“具有憲法性地位的規(guī)范性要求”*參見陳喜峰《簡論歐盟法中的相稱性原則》，《法學(xué)評論》2003年第5期。。考慮到必要性測試經(jīng)常涉及到價值判斷，國內(nèi)司法機構(gòu)一般會基于個案進行審慎平衡的裁決。

WTO必要性測試即源于西方諸國相關(guān)司法實踐。但問題在于，一國憲政框架下進行價值判斷的工作讓超國家機構(gòu)WTO承擔(dān)，事實上也就將WTO置于尷尬境地。因為WTO爭端解決機構(gòu)對成員方國內(nèi)規(guī)制的裁決畢竟與各國憲政架構(gòu)下司法部門對行政部門的審查有本質(zhì)的差別*參見安佰生《WTO必要性測試研究》，《財經(jīng)法學(xué)》2015年第2期。。實踐中，WTO爭端解決機制固然可借鑒部分成員國內(nèi)司法的經(jīng)驗，可一旦二者的裁決出現(xiàn)差異，則必然會加劇國內(nèi)規(guī)制和國際監(jiān)管之間的緊張關(guān)系。例如，被美國國內(nèi)法院支持的海龜海蝦案就曾被WTO爭端解決機構(gòu)裁決為非法*UNITED STATES — IMPORT PROHIBITION OF CERTAIN SHRIMP AND SHRIMP PRODUCTS, AB-1998-4, Report of Appellate Body, WT/DS58/AB/R, 12 October 1998, at http://www.worldtradelaw.net/reports/wtoab/us-shrimp(ab).pdf, 2014-05-04.。而這種緊張關(guān)系發(fā)展的后果也只能是由缺乏政治基礎(chǔ)和資本的超國家機構(gòu)，即WTO做出讓步*參見安佰生《論WTO與標(biāo)準化組織之間的委托—代理機制》，《國際經(jīng)濟學(xué)法學(xué)刊》2011年第3期。。

綜上所述，WTO在對各成員方國內(nèi)規(guī)制的監(jiān)管中試圖實現(xiàn)剛性收斂，但在實踐中卻遭遇了顯著挫折，這也為其后相關(guān)探索提供了經(jīng)驗教訓(xùn)。

二、 APEC下國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管一致性合作的實踐與回顧

近年來，國際經(jīng)貿(mào)合作中有關(guān)國內(nèi)規(guī)制問題較多體現(xiàn)在監(jiān)管一致性(regulatory coherence)議題下，主要是指通過加強信息交流和能力建設(shè)工作、對國內(nèi)規(guī)制開展深入的經(jīng)濟和法律分析以尋找政策替代、化解國內(nèi)規(guī)制差異所導(dǎo)致的貿(mào)易壁壘，實現(xiàn)各參與方之間的規(guī)制融合和一致*參見陳志陽、安佰生《多雙邊貿(mào)易談判中的國內(nèi)規(guī)制問題》，《國際貿(mào)易》2014年10期。。目前，亞太經(jīng)合組織(APEC)等國際組織已開展多項實踐。

(一) APEC等國際組織推動國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管一致性合作

APEC近年來推動國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管一致性合作工作顯著。1999年APEC領(lǐng)導(dǎo)人宣言中就提出實現(xiàn)監(jiān)管一致的系列原則*APEC, Leaders’ Declaration, APEC Principles to Enhance Competition and Regulatory Reform，http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/1999/1999_aelm/attachment_apec.aspx.。2002年，OECD與APEC合作制定了“規(guī)制改革綜合清單”*OECD，APEC-OECD Integrated Checklist for self-assessment on regulatory，http://www.oecd.org/regreform/34989455.pdf，2008.。2010年APEC領(lǐng)導(dǎo)人宣言提出“共同合作，解決非關(guān)稅貿(mào)易壁壘問題，包括在APEC加強監(jiān)管合作(regulatory cooperation)，重視應(yīng)用良好監(jiān)管實踐(good regulatory practices)”*APEC, 2010 Leaders’ Declaration, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2010/2010_aelm.aspx.。

2011年亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人會議將監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作(Regulatory Convergence and Cooperation)作為三大主題之一，指出“由于貿(mào)易和投資變得更加全球化，大規(guī)模的監(jiān)管協(xié)調(diào)，制定國際標(biāo)準，以防止不必要的貿(mào)易壁壘阻礙經(jīng)濟增長和就業(yè)是必須的”*APEC, 2011 Leaders’ Declaration, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2011/2011_aelm.aspx.，進而在當(dāng)年提出了三項具體協(xié)調(diào)工作。當(dāng)年的APEC部長級會議也提出推進APEC成員國加強實施良好規(guī)制實踐；在新技術(shù)標(biāo)準上開展合作；制定APEC規(guī)制合作行動路線；以及在藥物、化工品、服務(wù)業(yè)、葡萄酒和食品安全領(lǐng)域開展監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作等目標(biāo)*APEC ，2011 APEC Ministerial Meeting Statement, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements/Annual/2011/2011_amm.aspx.。為此，APEC還專門制定了“加強實施良好監(jiān)管實踐”的文件*APEC，Annex D - Strengthening Implementation of Good Regulatory Practices，http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2011/2011_aelm/2011_aelm_annexD.aspx.。

2012 APEC峰會進一步提出要推進監(jiān)管協(xié)調(diào)和一致性(regulatory convergence and coherence)，再次強調(diào)實施良好監(jiān)管實踐，并重視有關(guān)能力建設(shè)*APEC, 2012 Leaders’ Declaration, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2012/2012_aelm.aspx.。在2012年APEC部長級會議中，作為貿(mào)易投資自由化與區(qū)域經(jīng)濟一體化優(yōu)先議題，監(jiān)管一致性和合作(Regulatory coherence and cooperation)主要包含兩類內(nèi)容，首先是提出通過良好監(jiān)管實踐避免不必要的技術(shù)貿(mào)易壁壘，倡導(dǎo)各國重視良好規(guī)制實踐評估的一致性，并開展能力建設(shè)與信息分享活動；其次是推動在智能電網(wǎng)、醫(yī)療產(chǎn)品供應(yīng)鏈、金屬及其合金產(chǎn)品、化學(xué)產(chǎn)品等領(lǐng)域的監(jiān)管合作與透明度*APEC，2012 APEC Ministerial Meeting Statement, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements/Annual/2012/2012_amm.aspx.。

2013年APEC峰會重申要采取具體措施落實2011年制定的良好監(jiān)管實踐任務(wù)*APEC, 2013 Leaders’ Declaration, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2013/2013_aelm.aspx.。APEC部長級會議也提出推進監(jiān)管一致性合作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資營造友好的商業(yè)環(huán)境；其次是以良好監(jiān)管實踐為指導(dǎo)，以APEC-OECD“規(guī)制綜合改革”清單為參照，逐步建立統(tǒng)一的規(guī)制框架；再次，為完善投融資環(huán)境，各國也應(yīng)建立清晰并一致的金融規(guī)制框架*APEC，2013 APEC Ministerial Meeting Statement, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements/Annual/2013/2013_amm.aspx.。

2014年APEC會議在北京召開，此次會議下監(jiān)管一致性合作工作主要有二：一是在領(lǐng)導(dǎo)人會議上批準《亞太經(jīng)合組織海關(guān)監(jiān)管互認、執(zhí)法互助、信息互換戰(zhàn)略框架》，并鼓勵加強食品監(jiān)管一致性合作*APEC, 2014 Leaders’ Declaration, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2014/2014_aelm.aspx.；其次是在部長級會議上肯定了APEC監(jiān)管合作推進和對話機制(ARCAM)在電動汽車標(biāo)準上的對話工作，繼續(xù)鼓勵開展良好監(jiān)管實踐，包括在化學(xué)品監(jiān)管中應(yīng)用最佳監(jiān)管原則等*APEC，2014 APEC Ministerial Meeting Statement, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements/Annual/2014/2014_amm.aspx.。目前，2015年APEC會議召開在即，在已召開的部長級貿(mào)易事務(wù)會議中，提出在具體領(lǐng)域推動監(jiān)管一致性合作*APEC, 2015 Meeting of APEC Ministers Responsible for Trade, http://www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements/Trade/2015_trade.aspx.。

此外，受APEC等國際組織的影響，WTO近年來也開始更加靈活的處理國內(nèi)規(guī)制問題，重點是進行信息交流和對話，但未在實質(zhì)性規(guī)則上做出規(guī)定。例如，WTO于2006年也將良好監(jiān)管實踐納入其議程，2008年曾舉行研討會，鼓勵成員交流相關(guān)信息。同時也推動監(jiān)管機構(gòu)、國際標(biāo)準機構(gòu)和貿(mào)易官員加強協(xié)作，促進融合。

(二) APEC下監(jiān)管一致性合作實踐之思考

相對WTO“必要性”，APEC“一致性”合作更加強調(diào)成員方之間的協(xié)商、合作與交流，注重盡快形成實際成果，由此也較易被各方接受*關(guān)于APEC下監(jiān)管一致性合作的詳細討論，參見曲如曉、曾燕萍《APEC規(guī)制合作及其對中國的啟示》，《亞太經(jīng)濟》2014年第2期。。 但是，值得強調(diào)的是，APEC下推進監(jiān)管一致性合作的主要手段是開展“良好監(jiān)管實踐”。OECD曾將“良好實踐”(good practice)定義為一國引進和實現(xiàn)RIA制度的一種有效途徑，即通過學(xué)習(xí)國際經(jīng)驗，推動尚未有相關(guān)實踐的國家系統(tǒng)應(yīng)用RIA制度*OECD, Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance for Policy Makers, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/buildinganinstitutionalframeworkforregulatoryimpactanalysisriaguidanceforpolicymakers.htm.。2011年APEC “加強實施良好監(jiān)管實踐”文件提出主要從三個方面促進成員的監(jiān)管一致性*APEC，Annex D - Strengthening Implementation of Good Regulatory Practices，http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2011/2011_aelm/2011_aelm_annexD.aspx.：一是確保政府監(jiān)管具有內(nèi)部一致性；二是加強評估機制建設(shè)，運用 “良好監(jiān)管實踐”等方式，對有關(guān)規(guī)制的影響進行評估(assessing the impact of regulations)和比較替代；三是要加強公眾咨詢和協(xié)商機制建設(shè)。比較相關(guān)內(nèi)容可見,APEC下的“良好監(jiān)管實踐”本質(zhì)上可認為是OECD下 “良好實踐”之延伸與推廣。

由此而言，我們認為，APEC下監(jiān)管一致性合作的本質(zhì)既在于引導(dǎo)各國的政策制定和審議機制實現(xiàn)趨同，進而推動各方成員國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管一致性。盡管APEC的“一致性”較WTO的“必要性”因更強調(diào)協(xié)商、交流與合作而易被各方成員接受，但其目標(biāo)與WTO相關(guān)實踐比較則更具野心，本質(zhì)上是要全面系統(tǒng)的推動有關(guān)國內(nèi)制度國際化。

其次，規(guī)制合作作為一種橫向議題(horizontal and cross-cutting issues)，APEC目前主要是基于具體實踐案例開展工作。例如在良好監(jiān)管實踐的具體實施上，提出根據(jù)化學(xué)品分類與標(biāo)簽全球統(tǒng)一制度建立APEC內(nèi)部化學(xué)品統(tǒng)一清單；提出建立跨區(qū)臨床試驗評估中心；提出葡萄酒貿(mào)易制定統(tǒng)一的認證程序與要求等。APEC各成員也針對不同領(lǐng)域的監(jiān)管合作問題召開了分論壇會議，如生命科學(xué)創(chuàng)新、電信與信息技術(shù)創(chuàng)新、葡萄酒規(guī)制、化學(xué)品監(jiān)管等。近年APEC監(jiān)管合作更是包含制度互通，如統(tǒng)一金融規(guī)制框架，海關(guān)監(jiān)管互認等*具體參見曲如曉、曾燕萍《APEC規(guī)制合作及其對中國的啟示》，《亞太經(jīng)濟》2014年第2期。。我們認為，橫向議題與具體案例結(jié)合，使得監(jiān)管一致性合作有了實質(zhì)性的工作支撐，并且可以在短期內(nèi)見到效益從而為下一步工作提供動力。

最后，APEC規(guī)制合作在開展進程中也面臨諸多問題與挑戰(zhàn)，包括成員方對規(guī)制合作理解與需求的差異，對具體行動措施以及能力建設(shè)等要求重點的不同等。但更為重要的是，APEC本質(zhì)上作為經(jīng)濟合作官方論壇，雖然不會如WTO一般因制定剛性規(guī)則而引起警惕和抵制，因此易于開展一些研究、討論性工作，但由此也導(dǎo)致其制定的規(guī)則缺乏紀律保證，長期內(nèi)對制度化推進國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管作用有限。

三、 從TPP“監(jiān)管一致性”看國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管的發(fā)展特征與趨勢

近年來，《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)談判和《跨大西洋貿(mào)易投資伙伴關(guān)系協(xié)定》(TTIP)談判引起各界廣泛關(guān)注?；趦纱髤f(xié)定所具有的巨大影響力，其中涉及的國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管也必然會對當(dāng)前全球經(jīng)濟治理產(chǎn)生深遠影響。目前，TPP相關(guān)談判已經(jīng)達成，其中第二十五章“監(jiān)管一致性”明確提出要確保TPP市場上的商業(yè)主體享有開放、公平、可預(yù)期的監(jiān)管環(huán)境*CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE, The Text of the Trans-Pacific Partnership, https://ustr.gov/,2015-11-05.，較為集中的反映了該協(xié)定對國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管的一般性制度設(shè)計和要求*TPP除去在第二十五章“監(jiān)管一致性”下專門制定對國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管的一般性制度設(shè)計和要求外，其他章節(jié)也對各類具體的國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管制定了紀律，典型如第六章衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施及第七章技術(shù)型貿(mào)易壁壘等。關(guān)于第二十五章中的一般性制度設(shè)計和其它章節(jié)中具體紀律之關(guān)系，我們將在后續(xù)研究中予以討論，本文不再做深入分析。。

結(jié)合前文分析，本文以下就TPP下“監(jiān)管一致性”章節(jié)基本內(nèi)容與既有的國內(nèi)RIA制度，WTO相關(guān)規(guī)則、APEC相關(guān)規(guī)則作專題比較，具體見表2。

表2 關(guān)于國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管不同制度安排之比較

續(xù)表

資料來源：作者根據(jù)相關(guān)資料整理獲得。

通過比較研究，我們認為，TPP“監(jiān)管一致性”下國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管的發(fā)展趨勢與特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一) 程序性紀律結(jié)合實質(zhì)性規(guī)則，國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管范圍實現(xiàn)逐步擴張

在國家層面，部分國家的RIA制度適用范圍較廣，已是行政法規(guī)制定的必備程序。在國際層面，考慮到國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管必然涉及國家主權(quán)之讓渡，其適用范圍必然受限。其中，WTO涉及領(lǐng)域主要包括貨物貿(mào)易中的TBT和SPS協(xié)定，以及服務(wù)貿(mào)易中具體國內(nèi)規(guī)制之監(jiān)管，且相關(guān)談判停滯。APEC監(jiān)管一致性合作作為一種橫向工作，并未規(guī)定適用范圍。實踐中，APEC采取橫向工作與具體案例相結(jié)合之模式，以求盡快實現(xiàn)成效。比較而言，APEC監(jiān)管一致性合作之范圍較WTO國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管已實現(xiàn)大幅擴張。

目前，TPP對“監(jiān)管一致性”章節(jié)也未明確列出具體適用的范圍，但要求各方在協(xié)定達成后盡快確定適用范圍，且要求適用范圍必須是實質(zhì)性的(significant)*Article 25.3: Scope of Covered Regulatory Measures, CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE, The Text of the Trans-Pacific Partnership, https://ustr.gov/,2015.11.5.。此外，作為參照，有關(guān)TTIP的研究表明，目前歐美雙方準備以“活協(xié)定”(living agreement)的形式，對監(jiān)管一致性問題按照成熟一個解決一個的方式推進*參見陳志陽、安佰生《多雙邊貿(mào)易談判中的國內(nèi)規(guī)制問題》，《國際貿(mào)易》2014年第10期。。

由此推斷，我們認為，TPP“監(jiān)管一致性”下的早期工作亦將可能采取橫向工作與具體案例相結(jié)合之模式，即一方面明確成員方的工作機制和程序，建立形成橫向工作的程序性紀律；另一方面著重在具體問題上實現(xiàn)突破，不斷形成實質(zhì)性規(guī)則，具體方式則將可能是在“監(jiān)管一致性”章節(jié)下就重點議題談判形成若干實質(zhì)性規(guī)則附件。通過程序性紀律與實質(zhì)性規(guī)則相結(jié)合之方式，TPP將不斷擴展監(jiān)管一致性之適用范圍。

(二) 鼓勵推動良好監(jiān)管實踐，監(jiān)管影響評估成為全球經(jīng)濟治理的制度性要求

目前，基于一國內(nèi)部的RIA制度對國際規(guī)則制定已產(chǎn)生較為深遠的影響。源于其中的“必要性”測試在WTO已有多年實踐且具爭議。APEC監(jiān)管一致性合作的主要目的是引導(dǎo)各國的政策制定評審機制實現(xiàn)趨同，進而推動各方成員國內(nèi)規(guī)制一致性。盡管其最終目標(biāo)較WTO更具野心，但其在制度化推進國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管上的作用較WTO卻更為有限。

目前，TPP“監(jiān)管一致性”要推動締約方施行良好監(jiān)管實踐,明確提出開展監(jiān)管影響評估(regulatory impact assessments)，并就具體工作提出了指導(dǎo)意見*Article 25.5: Implementation of Core Good Regulatory Practices，CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE, The Text of the Trans-Pacific Partnership, https://ustr.gov/,2015-11-05。我們認為，在前期既有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過良好監(jiān)管實踐持續(xù)開展監(jiān)管影響評估將是近期TPP “監(jiān)管一致性”下的一項主要工作，其目標(biāo)本質(zhì)既在于引導(dǎo)各國的政策制定和審議機制實現(xiàn)趨同，并由此推動各成員國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管一致性。由此而言，TPP 下的“一致性”已非是APEC下的“一致性”，前者可說是已登堂入室，正式成為全球經(jīng)濟治理的制度化要求。

(三) 信息公開從頒布政策向制定政策延伸，國際經(jīng)濟合作透明度要求實現(xiàn)新突破

目前國內(nèi)的RIA制度要求政策制定和評審過程公開化，即不僅要求政府政策頒布公開透明，也要求政策制定和審議公開透明。在國際層面，WTO下的TBT、SPS協(xié)定要求成員法規(guī)在草案階段就進行通報，且要留出至少60天時間供成員評議，主要是要求成員方相關(guān)政策頒布的公開透明。APEC下的監(jiān)管一致性合作鼓勵各方就有關(guān)規(guī)制的評估開展溝通，并建設(shè)公眾咨詢和協(xié)商機制。實踐中，上述工作主要通過論壇、對話及研討會的方式實現(xiàn)。

目前，TPP“監(jiān)管一致性”要求締約方確保法律法規(guī)清晰簡潔，確保公眾能夠獲取新出臺監(jiān)管措施的信息，確保定期審議現(xiàn)行監(jiān)管措施，確定其仍是達成預(yù)期目標(biāo)的最佳途徑等*Article 25.4: Coordination and Review Processes or Mechanisms； Article 25.7: Cooperation；Article 25.9: Notification of Implementation，CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE, The Text of the Trans-Pacific Partnership, https://ustr.gov/,2015-11-05.。由此看來，TPP下的信息公開已不僅是要求政策發(fā)布公開化，同時還要“確?！备鹘缭谡咧贫ê驮u審過程中實現(xiàn)充分的信息交流和參與。我們認為，TPP國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管的透明度要求已經(jīng)實現(xiàn)新突破，進一步從傳統(tǒng)的政策頒布領(lǐng)域向政策制定領(lǐng)域延伸。

(四) 執(zhí)行機構(gòu)職能進一步豐富，權(quán)威性與重要性再上新臺階

在國家層面，部分國家的RIA制度均會設(shè)定具體的執(zhí)行機構(gòu)。在國際層面，WTO下TBT、SPS、GATS協(xié)定下設(shè)委員會的主要功能是信息溝通與組織談判。APEC下的監(jiān)管合作推進和對話機制(ARCAM)在實踐中也主要是推動對話和交流。

目前，TPP“監(jiān)管一致性”章節(jié)將設(shè)立一個專門委員會，該委員會將為TPP締約方、企業(yè)和民間團體提供機會通報實施情況，分享最佳實踐經(jīng)驗，并考慮潛在合作領(lǐng)域*Article 25.6: Committee on Regulatory Coherence，CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE, The Text of the Trans-Pacific Partnership, https://ustr.gov/,2015-11-05.。由此可見，該機構(gòu)的職能已不再僅限于信息通報和促進對話，從長期而言其可能會具備部分國內(nèi)RIA執(zhí)行機構(gòu)的職責(zé)功能。由此而言，“監(jiān)管一致性”下超國家執(zhí)行機構(gòu)的職能在未來將可能實現(xiàn)進一步豐富，其權(quán)威性與重要性較以往再上新臺階。

(五) 對引入爭端解決機制保持謹慎，且給予其它章節(jié)優(yōu)先權(quán)以漸進推動相關(guān)制度

實踐中，WTO下的爭端解決與成員方國內(nèi)規(guī)制的沖突曾將“必要性”測試置于尷尬境地。APEC由于未設(shè)立爭端解決機制，也可能是其監(jiān)管一致性合作獲得推進的重要原因。

目前，TPP “監(jiān)管一致性”章節(jié)已明確不適用爭端解決機制*Article 25.11: Non-Application of Dispute Settlement，CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE, The Text of the Trans-Pacific Partnership, https://ustr.gov/,2015-11-05.，反映出TPP對國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管是否適用爭端解決機制保持了必要的謹慎態(tài)度。事實上，借鑒WTO歷史經(jīng)驗，TPP在推動監(jiān)管一致性的同時暫不采用爭端解決機制，無疑是促進當(dāng)前相關(guān)制度建設(shè)的明智之舉。

其次，TPP還確定“監(jiān)管一致性”章節(jié)與其他章節(jié)沖突時其他章節(jié)享有優(yōu)先權(quán)*Article 25.10: Relation to Other Chapters，CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE, The Text of the Trans-Pacific Partnership, https://ustr.gov/,2015-11-05.，也反映出TPP目前在推動相關(guān)制度建設(shè)上的謹慎和漸進態(tài)度。例如，在TPP第六章衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施及第七章技術(shù)型貿(mào)易壁壘中，TPP均有關(guān)于“必要性”之表述*參見國家商務(wù)部國際司《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》內(nèi)容摘要，http://fta.mofcom.gov.cn/article/zhengwugk/201510/28814_1.html，2015-10-13。，第六章還強調(diào)相關(guān)規(guī)則以WTO為基礎(chǔ)*參見國家商務(wù)部國際司《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》內(nèi)容摘要，http://fta.mofcom.gov.cn/article/zhengwugk/201510/28814_1.html，2015-10-13。。由于TPP下“監(jiān)管一致性”章節(jié)與其他章節(jié)沖突時其他章節(jié)享有優(yōu)先權(quán)，以TPP第六章衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施及第七章技術(shù)型貿(mào)易壁壘為依據(jù)，參照WTO既有實踐，TPP在該領(lǐng)域可能會繼續(xù)引入爭端解決機制。

四、 基本結(jié)論與建議

國內(nèi)規(guī)制主權(quán)與自由貿(mào)易的關(guān)系曾被描述為“本世紀多邊貿(mào)易體系下最主要的一個挑戰(zhàn)”*WTO，World Trade Report 2012, Trade and Public Policy: a close look at non-tariff barriers in the 21stcentury, at http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report12_e.pdf, 2013-07-18.。結(jié)合前文分析，從WTO下的“必要性”到APEC的“監(jiān)管一致性與合作”，再到目前TPP下的“監(jiān)管一致性”，盡管其演變歷程曲折，但就總體趨勢而言，基于部分發(fā)達國家內(nèi)部的RIA制度不斷在國際經(jīng)濟合作中被引進推廣，進而登堂入室，逐漸成為當(dāng)前全球經(jīng)濟治理下基本制度性要求的發(fā)展趨勢卻也清晰可見。

我們的研究就表明，從適用范圍、方法手段、信息公開、機構(gòu)職能等角度出發(fā)，相關(guān)國際制度安排不斷向國內(nèi)制度靠攏之特征較為顯著，客觀反映出在當(dāng)前主要發(fā)達國家主導(dǎo)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的大背景下，發(fā)達國家國內(nèi)制度國際化，逐步成為全球經(jīng)濟治理下制度性要求之基本趨勢。

其次，我們的研究也反映出，盡管發(fā)達國家國內(nèi)制度國際化趨勢顯著，但上述進程亦保持了必要的謹慎與漸進特征。以TPP“監(jiān)管一致性”為例，在適用范圍上，其可能將通過程序性紀律與實質(zhì)性規(guī)則相結(jié)合之方式逐步實現(xiàn)擴展；在具體手段上，通過引入良好監(jiān)管實踐，TPP鼓勵其他國家逐步引入推廣監(jiān)管影響評估相關(guān)制度；在機構(gòu)設(shè)置上，TPP也是要探索逐步豐富其具體職能；此外，TPP也對引入爭端解決機制保持了必要的謹慎，并規(guī)定“監(jiān)管一致性”章節(jié)與其他章節(jié)沖突時其他章節(jié)享有優(yōu)先權(quán)。

我們認為，上述情況一方面說明由于國內(nèi)規(guī)制主權(quán)與經(jīng)濟自由化之復(fù)雜關(guān)系，相關(guān)國際規(guī)則要全面形成還尚需時日；其次也表明在全球多極化時代，發(fā)達國家推動全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)亦須重視各方之協(xié)商和合作。由此而言，發(fā)展中國家參與“監(jiān)管一致性”下全球經(jīng)濟治理既具必要性也有可行性。

最后，中國作為WTO和APEC的重要成員，歷史上也曾參與了關(guān)于國內(nèi)規(guī)制、監(jiān)管一致性等議題的談判和規(guī)則制定，且已開展多項工作和實踐，典型如國家商務(wù)部對涉及WTO 的立法進行規(guī)制影響評估與審查等。此外，中國也在其他國際經(jīng)貿(mào)合作中涉及監(jiān)管一致性議題，例如在中瑞自貿(mào)協(xié)定中就有涉及監(jiān)管一致性議題的附屬協(xié)議。由此看來，國內(nèi)規(guī)制議題對中國而言并非是新鮮問題，中國開展監(jiān)管一致性國際合作亦已具備相當(dāng)基礎(chǔ)。

但是，目前中國對國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管的重視度還亟待提高，監(jiān)管一致性也已成為目前中國深化對外開放的重要挑戰(zhàn)。例如，中國美國商會在2012年4月發(fā)表《美國企業(yè)在中國白皮書》中就曾把監(jiān)管不一致列為其企業(yè)在中國面臨的第二大挑戰(zhàn)*《美國商會建議中國提高中央地方監(jiān)管一致性》，財新網(wǎng)，http://economy.caixin.com/2012-04-25/100384229.html。。此外，也是更為重要的是，由于監(jiān)管一致性實際上是要調(diào)整一國國內(nèi)監(jiān)管體制和程序，因此也會對政府監(jiān)管方式改革提出新的要求。由此而言，開展監(jiān)管一致性國際合作也可以成為我國“以開放促改革”戰(zhàn)略的一個重要領(lǐng)域。

中共十八屆五中全會提出，“提高我國在全球經(jīng)濟治理中的制度性話語權(quán)”*《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》，新華社，2015年10月29日。?；仡櫄v史，在以WTO 為代表的多邊貿(mào)易體制下，各方對國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管難以達成一致而久拖不決，客觀上已阻礙了相關(guān)國際制度的形成。目前，隨著TPP“監(jiān)管一致性”規(guī)則的制訂和逐步完善，關(guān)于國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管的國際制度之成型已經(jīng)進入加速期。在此背景下，中國也需要清醒認識到相關(guān)問題之迫切性，改變既有戰(zhàn)略，積極參與相關(guān)國際規(guī)則制定，切實提高中國在全球經(jīng)濟治理中的制度性話語權(quán)。

(責(zé)任編輯：曉 亮)

From “Necessity Test” to “Regulatory Coherence”:An Analysis of the Features and the Trends of the International Rules on Domestic Regulation In Trade Agreement

Zhang Lei Xu Lin

From “Necessity test” rules in the WTO to “Regulatory coherence” rules in the TPP, the international rules on domestic regulation in trade agreement have changed dramatically in recent years. Depending on our analysis, the trends of convergence between the international rules and the developed countries’ rules on domestic regulation have been found. On the other hand, these trends also reflected the features of caution and step by step, which means that developing countries still have the chance to participate in the negotiation. Finally, China should take part in these issues’ negotiation actively.

Domestic Regulation；Regulatory Impact Analysis (RIA)； Regulatory coherence；The Trans-Pacific Partnership (TPP)

2015-11-18

* 本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“貿(mào)易大國轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)升級與戰(zhàn)略創(chuàng)新”(項目編號：13&ZD048)的階段性成果。感謝商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院世界經(jīng)濟研究所安佰生老師對本文撰寫給予指導(dǎo)。

F117

A

0257-5833(2016)03-0065-10

張 磊，上海WTO事務(wù)咨詢中心研究部主任、研究員；徐 琳，上海社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所副研究員 (上海 200336)