余強(qiáng)?李晨陽

緬甸民盟新政府自2016年3月31日上臺執(zhí)政以來，已經(jīng)一百多天了?？傮w上看，新舊政權(quán)過渡平穩(wěn)，新政府上臺執(zhí)政后陸續(xù)推行了許多新的措施，部分改革兌現(xiàn)了昂山素季競選時的承諾，也有一些遇到了阻力。出現(xiàn)這種差異的原因很多，但緬政權(quán)中廣泛存在的軍政博弈是最重要的因素。故有評論說，軍政相互制衡，在“斗”之中促進(jìn)國家發(fā)展是緬甸的“政治大智慧”。

2015年12月2日，昂山素季與國防軍總司令敏昂萊舉行民盟在議會選舉中獲勝之后的首次會面。

敏昂萊與昂山素季

百日新政是緬甸民盟新政府以百日為履政周期進(jìn)行的一系列施政行為和改革運(yùn)動。從目前的效果和評價來看，這些措施有的速見成效，有的步履維艱，其背后的原因很多，既有施政難度的不同，也有施政過程中遇到的改革阻力的大小不等，而這些阻力主要取決于對前軍人集團(tuán)核心利益的挑戰(zhàn)程度。當(dāng)前軍政雙方博弈的基本格局是：代表前軍人集團(tuán)利益的國防軍總司令敏昂萊與代表新政府民盟和其他改革派利益的國務(wù)資政昂山素季，在百日新政期間都建立了自己一方在新政府中的政治格局，雙方也都成為軍政博弈的主角。

首先，軍隊依然是緬甸政治中最重要的一支力量。緬甸軍隊有著近半個世紀(jì)的執(zhí)政史，其勢力范圍早已滲透到緬甸社會的方方面面。從法理依據(jù)看，根據(jù)2008年緬甸憲法，軍人在政治生活中主要具有以下四個方面的特權(quán)：一，軍隊不受總統(tǒng)控制，享有對處理所有與軍隊有關(guān)事務(wù)的權(quán)力，國防軍總司令是國家一切武裝力量的統(tǒng)帥;二，軍人在國防與安全委員會11名成員中占6席。副總統(tǒng)、三軍總司令、副總司令、國防、內(nèi)政、邊境事務(wù)部部長皆出自軍方;三，軍人占據(jù)聯(lián)邦及地方議會25%的席位;四，在緊急狀態(tài)下軍方還可依據(jù)憲法接管政權(quán)。從國家資源的掌控來看，軍人控股集團(tuán)以及諸如亞洲世界、圖公司、MAX公司等與軍人關(guān)系密切的經(jīng)濟(jì)寡頭把控著緬甸的礦業(yè)、地產(chǎn)、交通運(yùn)輸、酒店服務(wù)等重要領(lǐng)域。在民盟政府上臺后，軍隊即明確表態(tài)，三軍總司令敏昂萊的退休年齡將延期五年。

其次，昂山素季以國務(wù)資政的身份完成了在緬政權(quán)格局中“超越總統(tǒng)之上”的絕對地位。2016年4月8日，盡管有軍方議員強(qiáng)烈質(zhì)疑和反對，但緬甸聯(lián)邦議會還是審議通過了《國家顧問法》，昂山素季任國務(wù)資政，任期與總統(tǒng)吳廷覺相同，實(shí)際權(quán)力則超過總統(tǒng)。當(dāng)前緬甸國家重大事項文令皆出自國務(wù)資政部，昂山外事出訪或接見外國使節(jié)皆以國務(wù)資政名義會見，包括參與民族和解大會也是以該名領(lǐng)銜。此外，昂山素季還以外長的身份確保參與一切緬甸外交大事，并由此得以進(jìn)入國家安全委員會。

博弈逐漸呈現(xiàn)柔性

民盟與軍隊的斗爭由來已久，從民盟建黨開始，其政治目標(biāo)就是要求軍人政權(quán)還政于民。在本屆政府上臺前，雙方的博弈多呈現(xiàn)出剛性的一面。昂山素季幾度被軍人政權(quán)軟禁，民盟也曾面臨解散的危局。在軟禁中，昂山素季所持的觀點(diǎn)幾乎是“逢軍必反”。但隨著昂山素季政治地位以及活動能力的提升，兩者的博弈逐漸呈現(xiàn)柔性，雙方的政治定力與戰(zhàn)略視野都變得愈加成熟和理性。“斗而不破”，一定程度上體現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)人的“政治智慧”，其主要表現(xiàn)為幾個層次。

第一層次，在不涉及核心利益的領(lǐng)域，以合作求發(fā)展。比如整頓吏治、釋放政治犯、清除寮居點(diǎn)、保護(hù)緬海外勞工等。新政府上臺初期，昂山素季力推整肅吏治、精簡機(jī)構(gòu)，嚴(yán)查官員瀆職和腐敗。這些措施實(shí)際上也符合敏昂萊力圖整頓軍隊紀(jì)律、塑造個人威望的需要，軍方不僅沒有反對，還予以配合。再如釋放政治犯，吳登盛政府期間就已經(jīng)釋放了大批政治犯。據(jù)緬甸懲戒署統(tǒng)計，截至4月中旬緬甸總共釋放近2200名政治犯，其中民盟執(zhí)政后釋放了近200人，只占不到10%。政治犯問題不涉及軍隊核心利益，因此在“重新定義政治犯”時，軍人、民盟均表達(dá)了合作的共識。另如清除寮居點(diǎn)，這些非法居住點(diǎn)不僅臟亂差影響仰光市貌，還滋生各類犯罪活動，因此民盟直接將清除寮居點(diǎn)交由軍方控制的內(nèi)政部主導(dǎo)，民盟則幫助協(xié)調(diào)宣傳公共關(guān)系等事宜，雙方表現(xiàn)出較好的合作態(tài)勢。

第二層次，在可操作的政策領(lǐng)域，盡量規(guī)避對彼此核心利益的挑戰(zhàn)。“百日計劃”中，有部分問題涉及雙方各自的核心利益，比如土地問題，民盟要“還地于民”，但很多土地實(shí)際上被軍人集團(tuán)所占有;不過也有一些問題并不很敏感，例如擴(kuò)大外資、興修水利、多元化對外交往等。在政策性和可操作性強(qiáng)的領(lǐng)域，軍人多采取“守大于攻”的態(tài)勢，民盟則為了順利推行政策盡量擦邊而過，例如在歸還侵占土地時只涉及前政府某些部門和退役軍官，不涉及現(xiàn)役軍人等。在實(shí)際運(yùn)行中，雙方則營造出一種“合作大于斗爭”的輿論氛圍。昂山素季在百日新政中淡化修憲目標(biāo)，不主動挑釁軍人的核心利益，沒有提出修改憲法中有關(guān)軍人特權(quán)的條款。與此同時，軍隊也公開表態(tài)將會對新政予以配合，不發(fā)表對政府施政負(fù)面的評價，敏昂萊甚至還以座上賓身份高調(diào)為昂山素季慶生。

第三層次，在敏感問題領(lǐng)域，盡量尋找共識，階段性擱置矛盾爭議。在民族和解、和平進(jìn)程等敏感問題上，雙方的核心利益既有重疊又有對立。雙方在實(shí)現(xiàn)建立緬族為主體、各民族參與的緬甸聯(lián)邦這個共同而長遠(yuǎn)的目標(biāo)上，是有共同利益的。5月27日，昂山素季改組聯(lián)邦和平對話聯(lián)合委員會，確定接受前政府提出的全國?；饏f(xié)議和國家和平大會解決路徑，并表示將與軍方共同合作。敏昂萊也公開表示，軍方支持昂山素季正確施政，支持緬甸召開昂山素季提出的“21世紀(jì)彬龍和平大會”。7月11日，昂山素季改組緬甸和平中心成立民族和解與和平中心，其中耶昂中將、亞畢中將、敏瑙中將等均為要員。盡管在邀請少數(shù)民族參與和平大會的成員名單上存在一些分歧，但兩者在解決民地武問題上的長遠(yuǎn)目標(biāo)是一致的。

“緬甸智慧”背后的隱憂

在百日新政過程中，軍政雙方總體上是合作大于分歧，這個過程展現(xiàn)出“斗而不破”的特點(diǎn)。然而，這種特點(diǎn)采取以回避矛盾求共識的方式，缺乏危機(jī)管理機(jī)制，難免會將問題不斷積蓄，一旦遇到某些突發(fā)性危機(jī)事件，矛盾爆發(fā)便難以管控。例如，8月底要召開的和平大會，雖然民盟堅稱要邀請所有的民地武組織參與，但該大會仍然面臨著：首先，民地武將來的地位和前途問題，民地武不愿意放棄軍隊，軍方則不可能接受“不交槍”情況下的所謂“少數(shù)民族高度自治”，民盟難以協(xié)調(diào)該矛盾;其次，政治談判和聯(lián)邦制構(gòu)建涉及修憲問題，修憲是民盟民選總統(tǒng)吳廷覺在上臺時便著力強(qiáng)調(diào)的，但是修憲挑戰(zhàn)到軍人核心權(quán)益，軍方難以退讓;再次，資源分配問題，民地武組織意圖獨(dú)占當(dāng)前控制區(qū)域內(nèi)的領(lǐng)地和資源，縱使民盟政府“可以商量”，恐怕軍方也不可能答應(yīng);最后，軍人掌握國家機(jī)器和暴力武裝，少數(shù)民族也擁兵自立，雙方數(shù)十年來缺乏信任，一旦大會“一言不合擦槍走火”，民盟辛苦搭建的“21世紀(jì)彬龍會議”機(jī)制有可能被摧毀，軍政雙方的矛盾亦有可能因此爆發(fā)。

另外，作為軍隊來說，如民族問題進(jìn)展過快，將挑戰(zhàn)軍人在國家中的地位;如民族和解進(jìn)程不及預(yù)期，則昂山素季的執(zhí)政能力可能受到質(zhì)疑。所以，兩者的合作“蜜月期”能持續(xù)多久還有待觀察。

與此同時，隨著民盟在各領(lǐng)域改革的深入，很可能踩到軍人利益的“雷區(qū)”。百日新政期間，民盟在經(jīng)濟(jì)社會改革領(lǐng)域大多是從一些微觀層面入手改革，對國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策尚未做出重大調(diào)整。如倡改隨地吐嚼檳榔口水惡習(xí)，關(guān)閉首都內(nèi)比都按摩店，提高農(nóng)民農(nóng)田補(bǔ)助，加上農(nóng)業(yè)小額貸款，將手機(jī)話費(fèi)稅用于補(bǔ)貼國民教育等等?？陀^上，緬甸國民經(jīng)濟(jì)的主要支柱如礦產(chǎn)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游、交通、金融等幾乎都被軍人控股集團(tuán)所把控，改革的難度較大。這些方面一旦出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性改革，必然會傷害到軍人既得利益。未來怎么走？如處理不當(dāng)，很可能打破當(dāng)前雙方“斗而不破”的平衡狀態(tài)。我們期待緬甸軍政雙方能夠以更大的“智慧”去破解這些難題。

（余強(qiáng)為云南大學(xué)國際關(guān)系研究院研究生，李晨陽為云南大學(xué)緬甸研究院院長）