孫凱

自去年4月美國擔(dān)任北極理事會(huì)輪值主席國以來，至今已有一年半時(shí)間。北極理事會(huì)成立于1996年，成員包括俄羅斯、美國、加拿大、瑞典、挪威、芬蘭、丹麥和冰島。在擔(dān)任輪值主席國期間，奧巴馬政府對美國的北極政策進(jìn)行了一些調(diào)整。隨著奧巴馬總統(tǒng)任期即將結(jié)束，北極治理以及美國的北極政策走向何方，將對中美北極事務(wù)合作以及中國參與北極事務(wù)產(chǎn)生一定影響。

國內(nèi)層面：提升北極事務(wù)的優(yōu)先度

美國擔(dān)任北極理事會(huì)輪值主席國之后，北極事務(wù)在美國政府國內(nèi)議程中的優(yōu)先度得到極大提升。去年8月，美國在阿拉斯加州主辦“北極事務(wù)全球領(lǐng)導(dǎo)力大會(huì)：合作、創(chuàng)新、參與和韌性”（GLACIER），八個(gè)北極理事會(huì)成員和中國、日本、印度等非北極國家和地區(qū)參加了會(huì)議。奧巴馬出席了會(huì)議，并因此成為首位在任職期間到訪阿拉斯加北極地區(qū)的美國總統(tǒng)。冷戰(zhàn)后美國似乎一度對北極不感興趣，因此奧巴馬的北極行極大地提升了美國內(nèi)對北極問題的關(guān)注。此外，去年美國還成立了“北極行政指導(dǎo)委員會(huì)”，以提高美國政府北極事務(wù)的決策效率。

國際層面：力圖引領(lǐng)北極事務(wù)

在擔(dān)任輪值主席國后，美國有意在北極理事會(huì)和北極治理進(jìn)程中推進(jìn)“美國議程”，而“美國議程”的重點(diǎn)就是北極氣候變化問題。在去年的GLACIER大會(huì)上，氣候變化問題就是核心議題。會(huì)后美國牽頭組織部分與會(huì)國家就氣候變化與北極問題發(fā)表了一份聯(lián)合聲明。今年4月，北極理事會(huì)通過了關(guān)于減少碳及甲烷排放的行動(dòng)框架。參與聯(lián)合聲明的國家對這一行動(dòng)框架表示了支持。

除了多邊合作，奧巴馬政府也積極推動(dòng)北極氣候變化問題上的雙邊合作。今年3月，奧巴馬與來訪的加拿大總理特魯多共同發(fā)表《美加兩國關(guān)于北極、氣候及能源問題的聯(lián)合聲明》。為應(yīng)對日益嚴(yán)峻的北極氣候挑戰(zhàn)，雙方商定了共同努力的四大目標(biāo)：科學(xué)決策以保護(hù)北極生物多樣性；將原住民的科學(xué)和傳統(tǒng)知識納入決策；促進(jìn)北極經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；支持北極社區(qū)發(fā)展。美俄關(guān)系雖然受到烏克蘭等問題的沖擊，但兩國在科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)等北極事務(wù)上一直保持合作關(guān)系。去年的GLACIER大會(huì)和今年美國牽頭在華盛頓召開的“北極科學(xué)部長會(huì)議”等，俄羅斯都派出高級別官員參會(huì)。

明年4月，美國將把主席國位置移交給芬蘭。為確保其以應(yīng)對氣候變化為重點(diǎn)的北極議程的延續(xù)性，今年3月卡內(nèi)基和平基金會(huì)召開“北極領(lǐng)導(dǎo)力：從華盛頓到赫爾辛基”會(huì)議，就美國擔(dān)任輪值主席國期間的優(yōu)先事項(xiàng)以及芬蘭擔(dān)任輪值主席國期間的北極議程進(jìn)行了研討和協(xié)調(diào)。

此外，北極科學(xué)合作也是美國重點(diǎn)關(guān)注的議題。在美國的組織下，目前北極理事會(huì)圍繞科學(xué)合作的協(xié)定談判已經(jīng)基本完成，并有望在近期簽署有約束力的《北極科學(xué)合作協(xié)定》，這將是“美國治下”北極理事會(huì)的標(biāo)志性成果之一，也將成為奧巴馬政府政治遺產(chǎn)的一部分。

不過值得注意的是，雖然“美國治下”的北極理事會(huì)在推動(dòng)北極科學(xué)合作、北極新興事務(wù)的治理方面發(fā)揮了重要作用，但是美國召集的GLACIER大會(huì)并不是北極理事會(huì)框架下的會(huì)議，美國主導(dǎo)成立的海岸警衛(wèi)隊(duì)北極論壇也是北極理事會(huì)框架之外的一個(gè)機(jī)構(gòu)，北極理事會(huì)甚至有“被邊緣化”的趨勢。

走向和影響

“美國治下”的北極理事會(huì)秉持的是“有限度的開放”，總體來說對非北極國家和地區(qū)持歡迎態(tài)度。例如，就近年來新興的北極地區(qū)漁業(yè)管理問題，在北極理事會(huì)框架下以及在美國的協(xié)調(diào)下多次召開會(huì)議，除了北極國家外，中國、日本、韓國等利益相關(guān)國家也多次受邀參與討論。

自2013年成為北極理事會(huì)的正式觀察員國以來，中國在北極科學(xué)考察和治理體系中發(fā)揮著越來越大的影響和作用。目前，中美兩國在北極科學(xué)考察、北極氣候治理、北極漁業(yè)管制、北極航運(yùn)等領(lǐng)域展開了合作。去年5月，首屆中美北極社會(huì)科學(xué)論壇在上海舉辦，第二屆論壇也于今年5月在華盛頓召開?？梢哉f，制度化的論壇在促進(jìn)理解、凝聚共識、推動(dòng)中國北極事務(wù)話語權(quán)建設(shè)等方面發(fā)揮了頗為重要的作用。極地事務(wù)的合作一直是中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話的議題之一，中國應(yīng)積極推動(dòng)戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話后續(xù)成果的落實(shí)，使北極事務(wù)合作成為中美新型大國關(guān)系建設(shè)中新的增長點(diǎn)。

（作者為中國海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授，上海高校智庫、上海市社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新研究基地“國家海洋戰(zhàn)略與權(quán)益研究基地”兼職研究員）