賈 康，蘇京春

(1.華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院，北京 100142；2.中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142)

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·財(cái)政與稅收·

現(xiàn)階段我國(guó)中央與地方事權(quán)劃分改革研究

賈 康1，2，蘇京春2

(1.華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院，北京 100142；2.中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142)

本文首先從對(duì)事權(quán)的基本認(rèn)識(shí)出發(fā)，考察事權(quán)的要素和范疇，認(rèn)為對(duì)事權(quán)構(gòu)成要素的解析有助于認(rèn)識(shí)其聯(lián)通至國(guó)家治理的邏輯，對(duì)事權(quán)范疇的正確界定則是改革的必要前提；其次從我國(guó)當(dāng)前法律規(guī)定、事權(quán)劃分存在的問(wèn)題和事權(quán)劃分原則的演變?nèi)矫?，剖析我?guó)事權(quán)劃分的現(xiàn)狀；再次論述財(cái)政聯(lián)邦制事權(quán)劃分的內(nèi)在邏輯，總結(jié)其共性特點(diǎn)，特別強(qiáng)調(diào)了與事權(quán)相關(guān)的法定主體與履職主體等可借鑒之處；最后提出相關(guān)對(duì)策建議。

事權(quán)劃分；財(cái)權(quán)劃分；支出責(zé)任

我國(guó)于1994年確立分級(jí)分稅財(cái)政體制，初步理順了政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的關(guān)系，建立了中央政府與省級(jí)政府之間相對(duì)規(guī)范的分稅機(jī)制并跟進(jìn)了自上而下的政府間轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，可以說(shuō)啟動(dòng)了財(cái)權(quán)劃分改革，其后陸續(xù)的改革實(shí)際上也更多沿著財(cái)權(quán)劃分的線索推進(jìn)，而在事權(quán)明晰化方面卻一直缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，我國(guó)學(xué)界自20世紀(jì)80年代起，已經(jīng)開(kāi)始有較為系統(tǒng)的對(duì)事權(quán)的探討，至90年代尤其是分稅制確立后，對(duì)事權(quán)的關(guān)注視角更為廣泛，且這種探討一直持續(xù)至今。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的要求，強(qiáng)調(diào)“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，這可以說(shuō)是繼1994年確立分級(jí)分稅財(cái)政體制、相繼落實(shí)財(cái)權(quán)改革后首次正式將事權(quán)改革提上日程。在對(duì)中央事權(quán)(中央委托地方事權(quán))、中央和地方共同事權(quán)以及地方事權(quán)等做出具體規(guī)定的基礎(chǔ)上，十八屆三中全會(huì)文件還特別強(qiáng)調(diào)“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定”，這也就意味著在本輪理清中央和地方事權(quán)劃分的同時(shí)，對(duì)央地財(cái)力分配現(xiàn)狀不予過(guò)多變動(dòng)。黨的十八屆四中全會(huì)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”的要求，為事權(quán)改革明確了規(guī)范化、法律化的方向。黨的十八屆五中全會(huì)則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了中央事權(quán)，明確“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”?；诖?，顯然有必要在現(xiàn)階段攻堅(jiān)克難、配套改革的開(kāi)展中，對(duì)我國(guó)中央與地方事權(quán)劃分改革進(jìn)行再探討。

一、對(duì)事權(quán)的再認(rèn)識(shí)：要素和范疇

廣義的事權(quán)即對(duì)應(yīng)“全面國(guó)家治理”的政府職能范圍，實(shí)際上并不僅僅包括中央與地方事權(quán)劃分這樣一個(gè)層面，若從事權(quán)要素進(jìn)行觀察，基于事權(quán)主體的劃分，除了央地劃分之外，還應(yīng)包括涉及大部制改革的橫向劃分，而這些實(shí)際上都聯(lián)通至國(guó)家治理層面，其內(nèi)在邏輯是全視角、精細(xì)化水平上科學(xué)合理的事權(quán)劃分，必然指向頂層設(shè)計(jì)而并無(wú)局部化處理的捷徑可循。在此基礎(chǔ)上，對(duì)事權(quán)范疇的認(rèn)識(shí)，一方面包括明確事權(quán)的起點(diǎn)；另一方面明確事權(quán)的終點(diǎn)。對(duì)事權(quán)范疇的理解可進(jìn)一步與十八屆三中全會(huì)已明確的中央和地方事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)接認(rèn)識(shí)。

1.事權(quán)要素及聯(lián)通至國(guó)家治理體系

我們通常所說(shuō)的事權(quán)，所指就是國(guó)家公共權(quán)力，是一個(gè)廣義的概念。賈康[1]認(rèn)為，即使將對(duì)事權(quán)的探討落到財(cái)政領(lǐng)域內(nèi)，也并不縮小事權(quán)作為國(guó)家公共權(quán)力的范疇，若依“以政控財(cái)，以財(cái)行政”分配體系這一財(cái)政本質(zhì)的認(rèn)定，事權(quán)實(shí)應(yīng)屬于“政”的層面。“政”即“政治”和“政府”，至此，錢穆[2]將政治以“人事”和“制度”二分的智慧解析，為我們認(rèn)識(shí)事權(quán)要素提供了十分有意義的啟發(fā)：以制度與人事作為政治的兩個(gè)要素，便可進(jìn)一步形成兩者不可分視、制度間相互配套而非孤立、制度必有淵源也必有流變等更深層的認(rèn)識(shí)，也可以從歷史視角窺得中國(guó)歷來(lái)的“人治”色彩。由此來(lái)看，事權(quán)作為一種“權(quán)力”，也必是由要素構(gòu)成的，從權(quán)力的對(duì)象、權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)所依托的制度與權(quán)力行使相關(guān)的人員三個(gè)方面來(lái)考慮，那么至少應(yīng)包括三個(gè)要素，即客體、主體和制度。事權(quán)的履行離不開(kāi)財(cái)政，事權(quán)的對(duì)象、事權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)所依托的制度與事權(quán)行使相關(guān)的人員都是需要財(cái)力保障的范疇。例如：義務(wù)教育(不含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))作為一項(xiàng)事權(quán)，它是一種國(guó)家公共權(quán)力，這種權(quán)力針對(duì)的對(duì)象是符合義務(wù)教育規(guī)定范圍的青少年，這一權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)所依托的制度包括管理教師的制度、管理學(xué)生的制度以及相關(guān)的行政制度，與這一權(quán)力執(zhí)行相關(guān)的人員則包括政府工作人員、學(xué)校工作人員等，而以上三個(gè)方面都是需要財(cái)力保障的范疇。

基于事權(quán)的構(gòu)成要素，不難發(fā)現(xiàn)，事權(quán)必然、必須聯(lián)通至國(guó)家治理體系，如圖1所示。從主體來(lái)看，事權(quán)劃分不僅存在縱向劃分問(wèn)題即中央與地方事權(quán)劃分，而且存在橫向劃分問(wèn)題即與大部制分工相關(guān)的事權(quán)劃分；從客體來(lái)看，事權(quán)的范疇?wèi)?yīng)建立在理順政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)等多方關(guān)系，事權(quán)的水平則隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷提升，必然聯(lián)通基本公共服務(wù)均等化等公共職能的行使；從制度來(lái)看，事權(quán)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋以及動(dòng)態(tài)優(yōu)化等一系列過(guò)程，聯(lián)通至整個(gè)公共管理體系；從主體、客體到制度，三個(gè)要素及各自的聯(lián)通又必須在法治化的大框架下有機(jī)運(yùn)行，整合形成事權(quán)與國(guó)家治理的聯(lián)通體系。這一體系必然指向頂層設(shè)計(jì)而并無(wú)做局部化處理的捷徑可循，其是否能夠達(dá)成體系性的科學(xué)、合理狀態(tài)，會(huì)直接表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面。“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一判斷的正確性，從以上分析中也可得到印證。

圖1 事權(quán)必然、必須聯(lián)通國(guó)家治理體系

2.事權(quán)范疇?wèi)?yīng)明確起點(diǎn)和終點(diǎn)

我國(guó)現(xiàn)階段事權(quán)改革的核心要求是合理劃分事權(quán)，而這一工作首先需要建立在對(duì)事權(quán)范疇正確界定的基礎(chǔ)上。樓繼偉所強(qiáng)調(diào)的“現(xiàn)代國(guó)家治理要求科學(xué)界定國(guó)家公共權(quán)力邊界”正是“實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共權(quán)力的合理配置和規(guī)范運(yùn)行”的前提和基礎(chǔ)。事權(quán)范疇界定在實(shí)踐層面的落實(shí)，往往是十分棘手的，劃分中常常出現(xiàn)的“上下一邊粗”、“你中有我，我中有你”、無(wú)限延伸等問(wèn)題，實(shí)際上源自事權(quán)范疇不明。我們認(rèn)為，對(duì)事權(quán)范疇的認(rèn)識(shí)，一方面包括基于政府職能而界定的邊界，即明確事權(quán)的起點(diǎn)；另一方面還包括基于要素進(jìn)行合理細(xì)化后的款、項(xiàng)、目，即明確事權(quán)的終點(diǎn)，從起點(diǎn)到終點(diǎn)，從根(淵源)、干(主脈)，到枝(分枝)、葉(末端)，才可稱是一個(gè)完整可考的事權(quán)范疇或體系。我國(guó)事權(quán)范疇的界定至少需要設(shè)計(jì)兩張表：第一張是分門別類的事權(quán)表，第二張是每一項(xiàng)事權(quán)的細(xì)化表。表內(nèi)分項(xiàng)、分類應(yīng)盡量做到范疇互質(zhì)，內(nèi)洽周延，如此，我們才能說(shuō)有把握看到我國(guó)事權(quán)邊界的全貌。當(dāng)然，這一實(shí)現(xiàn)過(guò)程是非常艱難的，但這是事權(quán)改革最基本的起步。

不論起點(diǎn)還是終點(diǎn)，在實(shí)踐中都是難點(diǎn)：

第一，國(guó)家公共權(quán)力具體究竟包括哪些事權(quán)？對(duì)政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)等多方關(guān)系的科學(xué)處理是回應(yīng)這一問(wèn)題的必要條件，卻不是充分條件。這幾對(duì)關(guān)系處理好了，國(guó)家公共權(quán)力所囊括的事權(quán)范疇界定不至于“缺位”或“越位”，但里面一項(xiàng)一項(xiàng)的事權(quán)，還需要條分縷析地分門別類，這些都是事權(quán)管理的基礎(chǔ)。然而，我國(guó)是全球范圍內(nèi)極少見(jiàn)的大國(guó)，幅員遼闊、人口眾多，決定了公共事務(wù)中待管事項(xiàng)的紛繁復(fù)雜，對(duì)事權(quán)分門別類的梳理，絕非一般中小經(jīng)濟(jì)體可以同日而語(yǔ)。加之我國(guó)又是全球范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別迅速的大體量經(jīng)濟(jì)體，伴隨著不斷提升的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化進(jìn)程，置身于技術(shù)變革突飛猛進(jìn)的時(shí)代，事權(quán)范疇的邊界隨時(shí)代變遷和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌一直在發(fā)生變化，帶有政府經(jīng)費(fèi)相對(duì)規(guī)模擴(kuò)展的趨勢(shì)，這種擴(kuò)展既包括瓦格納定律所說(shuō)的比重增長(zhǎng)，卻又不限于此，因?yàn)槌私?jīng)費(fèi)規(guī)模方面的增長(zhǎng)，事權(quán)的種類也在發(fā)生變化。例如：在發(fā)展初期，生態(tài)環(huán)境治理尚不是一項(xiàng)重要事權(quán)，但隨著粗放發(fā)展帶來(lái)的污染在生態(tài)環(huán)境中的積累，生態(tài)環(huán)境治理便轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)重要的事權(quán)，且其囊括的內(nèi)容還在不斷擴(kuò)充，由大氣、水流到土壤、氣候與生物多樣性等。

第二，每一類事權(quán)究竟包括哪些細(xì)分？對(duì)于某一類具體事權(quán)，還需要弄清楚到底可以進(jìn)一步分解為哪幾種權(quán)力，接著才有研究每一種權(quán)力由哪一個(gè)主體來(lái)落實(shí)更為合適的條件。例如：對(duì)國(guó)土資源管理這一事權(quán)而言，至少包括所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)等不同權(quán)力形式構(gòu)成的“權(quán)力束”，每種權(quán)力行使的主體可能又有不同。對(duì)某一項(xiàng)事權(quán)所包含的權(quán)力種類的認(rèn)識(shí)，也是財(cái)政職能有效發(fā)揮的基礎(chǔ)。以資源稅為例，其征收是針對(duì)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)還是使用權(quán)產(chǎn)生的收益？其征收由哪一個(gè)主體(國(guó)稅或地稅)完成更為合理？其收入由哪一個(gè)主體(中央或地方)來(lái)使用更為科學(xué)？這些相關(guān)問(wèn)題，實(shí)際上都建立在對(duì)某一項(xiàng)具體事權(quán)及其與其他事務(wù)聯(lián)帶關(guān)系進(jìn)行細(xì)化認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上。這其中，對(duì)某一類具體事權(quán)所囊括權(quán)力種類的認(rèn)定是第一個(gè)難點(diǎn)，不易區(qū)分，而認(rèn)定后確定權(quán)力行使主體是第二個(gè)難點(diǎn)，必定會(huì)受到利益集團(tuán)和現(xiàn)有利益分配格局的影響。

二、我國(guó)事權(quán)劃分的現(xiàn)狀

1992年鄧小平南巡講話以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)如火如荼地進(jìn)行，我國(guó)事權(quán)劃分格局也逐步演變，但至今仍存在諸多問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)事權(quán)的規(guī)定大都呈現(xiàn)“粗線條”的特點(diǎn)，且存在特別值得注意的“沖突點(diǎn)”；在中央與地方事權(quán)劃分方面，存在不清晰、不合理、不完善三類“亂象”；在劃分原則方面，我國(guó)已經(jīng)歷三階段演變，每一階段都頗具針對(duì)性地指向當(dāng)期最為突出的問(wèn)題，但因在很大程度上受到事權(quán)改革滯后的制約，所以幾個(gè)關(guān)鍵關(guān)系尚未形成一種較合意的機(jī)制。

1.相關(guān)法規(guī)的“粗線條”特征

十八屆四中全會(huì)關(guān)于“完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”的進(jìn)一步要求，具有深刻的內(nèi)涵?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第二條首先明確規(guī)定了我國(guó)權(quán)力歸屬的主體，即“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，基于這一歸屬的行使權(quán)力的制度是人民代表大會(huì)制度，在實(shí)踐中的表現(xiàn)形式就是“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”，第三條中提及的國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)作為由人民代表大會(huì)產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)，實(shí)際上可視為權(quán)力實(shí)際執(zhí)行的主體。從《憲法》規(guī)定的權(quán)力歸屬邏輯來(lái)看，依托歸屬主體分為全國(guó)和地方兩大層次，可再次體會(huì)中央與地方事權(quán)劃分的必要性和重要性。

然而，若對(duì)現(xiàn)行法律中已有的與事權(quán)相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行梳理，則不難發(fā)現(xiàn)這些規(guī)定多是“粗線條”的。在方向上，依托事權(quán)的執(zhí)行主體，《憲法》規(guī)定：“中央和地方機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”，其中首先強(qiáng)調(diào)了中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其次再?gòu)?qiáng)調(diào)發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性，內(nèi)含我國(guó)中央與地方事權(quán)劃分應(yīng)以中央為主導(dǎo)之意，但卻并未對(duì)如何體現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方主動(dòng)性和積極性如何發(fā)揮做出具體規(guī)定。

繼續(xù)細(xì)化梳理則可進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，在特定場(chǎng)景下，若推行中央與地方事權(quán)劃分的改革，則現(xiàn)行法規(guī)之間會(huì)表現(xiàn)出種種不內(nèi)洽之處，政府事權(quán)的法律化也難免陷入尷尬。《憲法》第八十九條對(duì)國(guó)務(wù)院行使的職權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院可根據(jù)《憲法》和法律制定行政法規(guī)，并可規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。而按照《中華人民共和國(guó)立法法》第七十三條的規(guī)定：“其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止”。按照《憲法》第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)可制定地方性法規(guī)，但這一地方性法規(guī)是作為行政法規(guī)的下位法而存在的”。因此，事權(quán)劃分以法律化來(lái)保障穩(wěn)定性和連續(xù)性這一點(diǎn)，可能由于行政法規(guī)和地方性法規(guī)在特定場(chǎng)景的不對(duì)接、不內(nèi)洽而難以達(dá)成。

2.事權(quán)劃分三類“亂象”

從我國(guó)中央與地方事權(quán)劃分的現(xiàn)狀來(lái)看，主要存在以下三個(gè)方面的問(wèn)題。首先，法定主體不清晰，履職主體不明確。從我國(guó)中央政府和地方政府職能關(guān)系來(lái)看，地方政府在很大程度上是中央政府的延伸，“上下一般粗”特征非常明顯，地方政府職能部門的設(shè)置基本與中央政府一一對(duì)應(yīng)。除了外交事務(wù)及大部分國(guó)防事務(wù)等突出的中央事權(quán)外，其他事務(wù)基本都是從上級(jí)到下級(jí)“多頭管理”，“九龍治水”，易扯皮推諉權(quán)責(zé)不分明，導(dǎo)致效率低下[3]。其次，法定主體不合理，中央事權(quán)明顯不足。從2015年數(shù)據(jù)來(lái)看，全國(guó)一般公共預(yù)算支出為175 768億元，而中央本級(jí)一般公共預(yù)算支出僅為25 549億元，只占全國(guó)數(shù)額的14.5%，與世界范圍內(nèi)大多數(shù)國(guó)家相比處于一個(gè)非常低的水平。在中央和地方事權(quán)劃分的視角下，國(guó)家安全、邊防邊境(包括公路、界河、海洋等)、跨地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理、跨區(qū)域司法管理、食品藥品安全等本應(yīng)當(dāng)作為中央事權(quán)的事務(wù)，在現(xiàn)行框架下的表現(xiàn)是中央“缺位”或“不到位”，地方在沒(méi)有足夠動(dòng)力或具有扭曲式過(guò)高積極性的情況下一邊承擔(dān)事務(wù)工作、一邊承擔(dān)部分經(jīng)費(fèi)，很容易造成這些事務(wù)管理秩序紊亂，許多相關(guān)政策效力低下。最后，制度供給不完善，潛規(guī)則往往起到極大作用。在尚未建立健全法律體制機(jī)制的情況下，現(xiàn)行中央與地方事權(quán)格局中“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象比比皆是，潛規(guī)則往往大行其道，極端說(shuō)法是“政令不出中南?！保瑱?quán)力履行很不規(guī)范。究其原因：一方面是主動(dòng)因素，由于制度供給缺失而導(dǎo)致地方政府可鉆“變通”的空子，甚至不惜越權(quán)來(lái)制定一些有利于本地的“土政策”；另一方面則是被動(dòng)因素，由于地方過(guò)多承擔(dān)了中央的事權(quán)，地方在財(cái)力制約下勢(shì)必選擇降低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，甚至對(duì)于某些只有指令而無(wú)配套資金的事權(quán)，地方政府選擇不履行或敷衍了事，問(wèn)責(zé)機(jī)制出于認(rèn)定責(zé)任困難等因素，也很難切實(shí)發(fā)揮作用。

3.事權(quán)劃分的原則演變

在我國(guó)，事權(quán)劃分原則已經(jīng)歷三個(gè)階段的演變：第一階段是強(qiáng)調(diào)“事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)”；第二階段是強(qiáng)調(diào)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”；第三階段是強(qiáng)調(diào)“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”[4]-[6]。這一演變過(guò)程與我國(guó)1994年分稅制改革確立以來(lái)面臨的階段性問(wèn)題有關(guān)，正如樓繼偉所言，1994年分稅制改革時(shí)的事權(quán)界定基本上是對(duì)現(xiàn)狀的白描，事權(quán)改革可以說(shuō)一直沒(méi)有真正得到啟動(dòng)，財(cái)權(quán)雖然在分稅制改革之初得以劃分，但是在分稅制財(cái)稅體制運(yùn)行一段時(shí)期之后，財(cái)力的縱向分配已呈現(xiàn)明顯缺口，針對(duì)基層財(cái)政困難的突出問(wèn)題，事權(quán)劃分的原則由第一階段過(guò)渡至第二階段。隨著我國(guó)均衡性轉(zhuǎn)移支付工作的持續(xù)推進(jìn)，久懸未決的基層財(cái)政困難等問(wèn)題使事權(quán)與支出責(zé)任之間的矛盾凸顯，事權(quán)劃分的原則從第二階段步入第三階段。從事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)到財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，我國(guó)實(shí)際上在中央稅、地方稅和中央與地方共享稅劃分的基礎(chǔ)上又加上轉(zhuǎn)移支付，在試圖逐步理順中央和地方的財(cái)權(quán)劃分，而從財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配到事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，我國(guó)實(shí)際上在逐步推進(jìn)財(cái)權(quán)和轉(zhuǎn)移支付在整體制度安排視角的合理化，所以當(dāng)前走到已無(wú)法回避的事權(quán)劃分的攻堅(jiān)階段。實(shí)際上，中央與地方事權(quán)的劃分僅停留于理順兩兩關(guān)系的思路，顯然很難達(dá)成最終合意結(jié)果，就事權(quán)劃分原則已經(jīng)歷的三階段演變來(lái)看，每一個(gè)階段都頗具針對(duì)性地指向當(dāng)期最為突出的問(wèn)題，但因在很大程度上受到事權(quán)改革滯后的制約，所以幾個(gè)關(guān)鍵關(guān)系尚未形成一種較合意的機(jī)制。

三、財(cái)政聯(lián)邦制事權(quán)劃分的內(nèi)在邏輯

在財(cái)政聯(lián)邦制框架中，事權(quán)劃分是一項(xiàng)極為重要的內(nèi)容，世界范圍內(nèi)較為典型的財(cái)政聯(lián)邦制國(guó)家，其中央與地方事權(quán)劃分的實(shí)踐為我們提供了許多可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，但這些經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)的實(shí)踐在對(duì)接過(guò)程中是非常困難的：一是我國(guó)并不是聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦制事權(quán)劃分的許多根本原則與我國(guó)現(xiàn)行制度是完全無(wú)法對(duì)接的；二是不同類型的聯(lián)邦制國(guó)家，其所采用的劃分事權(quán)的具體標(biāo)準(zhǔn)也不同，可稱得上是因國(guó)而異。鑒于此，本文試圖在典型的財(cái)政聯(lián)邦制國(guó)家的實(shí)踐基礎(chǔ)上，總結(jié)幾條在一定程度上帶有共性特征的經(jīng)驗(yàn)性規(guī)律，以期為我國(guó)進(jìn)一步理順中央與地方事權(quán)劃分提供一些可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1.事權(quán)劃分中通常有法定主體和履職主體兩種認(rèn)定

在典型的財(cái)政聯(lián)邦制國(guó)家，事權(quán)在聯(lián)邦政府、州(省)政府和地方政府之間的劃分通常是非常明確的。當(dāng)然，無(wú)論事權(quán)和財(cái)權(quán)，在實(shí)踐中大都表現(xiàn)出至多在三級(jí)政府之間的劃分，這一點(diǎn)也是一項(xiàng)顯然重要的值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。學(xué)界早已對(duì)此有過(guò)許多探討，并在很大程度上達(dá)成了共識(shí)，且在我國(guó)財(cái)權(quán)劃分實(shí)踐中推動(dòng)了省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管的改革舉措，因而事權(quán)的大框架實(shí)際上也應(yīng)與財(cái)權(quán)相似，即應(yīng)當(dāng)考慮在三級(jí)政府之間進(jìn)行劃分。從經(jīng)驗(yàn)上來(lái)講，這更加有助于推動(dòng)有效設(shè)計(jì)路徑與方案的形成。然而，三級(jí)政府之間劃分事權(quán)這一經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中央和地方事權(quán)劃分來(lái)說(shuō)僅構(gòu)成必要條件，而非充分條件。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，典型的財(cái)政聯(lián)邦制國(guó)家在聯(lián)邦、州(省)和地方的事權(quán)劃分中通常還需將主體層面區(qū)分為法定主體和履職主體，每一項(xiàng)事權(quán)都有明確的法定主體和履職主體，權(quán)責(zé)十分明確[7]。結(jié)合典型國(guó)家的實(shí)踐，通過(guò)法定主體和履職主體兩種認(rèn)定，至少可以在縱向事權(quán)劃分中產(chǎn)生以下優(yōu)化效果：

第一，有利于縮小共同事權(quán)中模棱兩可的地帶。以加拿大為例，其移民這一項(xiàng)事權(quán)是作為聯(lián)邦和省的共同事權(quán)存在的，法定主體是聯(lián)邦和省，但履職主體則明確為聯(lián)邦。加拿大地方服務(wù)這一項(xiàng)事權(quán)是作為省級(jí)事權(quán)存在的，法定主體是省，但履職主體則明確為地方。從法定主體來(lái)看，加拿大似乎僅在聯(lián)邦和省兩級(jí)政府之間劃分事權(quán)，而進(jìn)一步從履職主體來(lái)看，就不難發(fā)現(xiàn)其事權(quán)在三級(jí)政府之間的明確劃分。

第二，有利于在縱向事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確支出責(zé)任。以澳大利亞為例，其教育這一項(xiàng)事權(quán)的法定主體是州和地方政府，而履職主體則是州政府，且明確規(guī)定了州政府履職過(guò)程中，聯(lián)邦政府對(duì)全國(guó)性目標(biāo)進(jìn)行財(cái)政支持。澳大利亞在醫(yī)療這一項(xiàng)事權(quán)的處理上與教育采取了相同模式。

第三，有利于州(省)以下事權(quán)的進(jìn)一步劃分。以澳大利亞為例，對(duì)于公共秩序和安全這一項(xiàng)事權(quán)，明確規(guī)定了法定主體是州和地方政府，履職主體則是州政府，而對(duì)于住房和公共設(shè)施這一項(xiàng)事權(quán)，明確規(guī)定了法定主體是州和地方政府，履職主體仍然是州和地方政府。

2.支出責(zé)任往往由事權(quán)的履職主體來(lái)承擔(dān)

從典型國(guó)家財(cái)政聯(lián)邦制的實(shí)踐中觀察，其事權(quán)與支出責(zé)任的匹配體現(xiàn)在由事權(quán)的履職主體來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，這一點(diǎn)，可以說(shuō)是將已經(jīng)明確劃分的事權(quán)進(jìn)一步在實(shí)踐層面落實(shí)的關(guān)鍵。事權(quán)法定主體的確認(rèn)往往是認(rèn)定其權(quán)力的歸屬，而權(quán)力的執(zhí)行卻沒(méi)有明確，在歸屬劃分中，共同事權(quán)的劃分邊界往往是模糊的，履職主體的認(rèn)定能夠明確至事權(quán)的執(zhí)行層面，而這一主體也是承擔(dān)支出責(zé)任的主體。以加拿大為例，其教育這一事權(quán)在法定主體層面是歸屬于省的，但從支出責(zé)任來(lái)看，省政府支出占比僅為52.6%，而地方政府支出占比則為42.1%，看似事權(quán)法定主體與支出責(zé)任并不匹配。但實(shí)際上，教育這一事權(quán)的履職主體認(rèn)定為省和地方，基于此可看出，事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系是高度匹配的。再觀察澳大利亞的教育，其法定主體為州和地方政府，但其支出責(zé)任方面的表現(xiàn)則是聯(lián)邦政府支出占比30%，而州和地方政府支出占比為70%，看似并不匹配，而從履職主體來(lái)看，澳大利亞規(guī)定教育的履職主體為州政府，但聯(lián)邦政府要對(duì)全國(guó)性目標(biāo)進(jìn)行財(cái)政支持，與其現(xiàn)行的支出責(zé)任又是高度匹配的。

當(dāng)然，由于事權(quán)與支出責(zé)任的項(xiàng)、款、目等技術(shù)性細(xì)節(jié)在形式上并非完全重合，所以并非每一項(xiàng)事權(quán)都可如上述例子那樣被特別清晰地觀察到，與支出責(zé)任相匹配的往往是事權(quán)的履職主體，但筆者認(rèn)為，從諸多可以觀察的例子追溯其邏輯意圖，應(yīng)當(dāng)做出如此的框架性認(rèn)識(shí)。

3.財(cái)權(quán)的細(xì)化：決定權(quán)、征管權(quán)和使用權(quán)

縱向事權(quán)劃分的落實(shí)，一方面要靠財(cái)力來(lái)保障；另一方面財(cái)權(quán)的劃分也在很大程度上影響著履職主體落實(shí)事權(quán)的積極性。從國(guó)外典型的財(cái)政聯(lián)邦制國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，其財(cái)權(quán)并非只是粗線條地分為稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)等，而是進(jìn)一步將財(cái)權(quán)進(jìn)行細(xì)化，如劃分為決定權(quán)、征管權(quán)和使用權(quán)等權(quán)力種類，對(duì)于同一種稅收收入的財(cái)權(quán)，其決定權(quán)、征管權(quán)和使用權(quán)有可能隸屬于各不相同的政府層級(jí)，以此來(lái)結(jié)合不同稅種的特性進(jìn)行與事權(quán)劃分相順應(yīng)的財(cái)權(quán)的精細(xì)化管理[8]。以加拿大為例，其所得稅收入的稅基決定權(quán)隸屬于聯(lián)邦政府，稅率決定權(quán)隸屬于省政府，征管權(quán)隸屬于聯(lián)邦政府，而使用權(quán)即收入的劃分則是在聯(lián)邦政府和省政府之間以接近65%和35%的比例進(jìn)行共享。再以瑞士為例，其增值稅收入的稅基決定權(quán)隸屬于聯(lián)邦政府，稅率決定權(quán)也隸屬于聯(lián)邦政府，而征管權(quán)隸屬于行政區(qū)和地方政府，其使用權(quán)全部歸聯(lián)邦政府，即聯(lián)邦政府100%專享增值稅收入。

4.轉(zhuǎn)移支付制度彌補(bǔ)縱向財(cái)政缺口和促進(jìn)、保障橫向均等

在聯(lián)邦、州(省)和地方政府事權(quán)明確劃分的基礎(chǔ)上，遵循事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則，由事權(quán)履職主體來(lái)行使支出責(zé)任，在財(cái)力細(xì)化量化的基礎(chǔ)上結(jié)合事權(quán)劃分合理劃分財(cái)權(quán)，對(duì)于仍然存在的縱向財(cái)力缺口采用轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行彌補(bǔ)?？梢哉f(shuō)，轉(zhuǎn)移支付收入與稅收收入、收費(fèi)收入等共同構(gòu)成履職主體執(zhí)行事權(quán)的財(cái)力保障。轉(zhuǎn)移支付的初衷和作用就是彌補(bǔ)縱向財(cái)力缺口，且現(xiàn)行財(cái)政聯(lián)邦制國(guó)家一般都有兩級(jí)轉(zhuǎn)移支付，即聯(lián)邦政府對(duì)省政府的轉(zhuǎn)移支付和省政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付(也不排除聯(lián)邦直接對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付)，在精準(zhǔn)計(jì)算縱向財(cái)力缺口的基礎(chǔ)上，以此制度來(lái)保障財(cái)力與事權(quán)的匹配。

總體來(lái)看，財(cái)政聯(lián)邦制國(guó)家在事權(quán)劃分方面所遵循的原則并非兩兩關(guān)系的理順，而是帶有頂層設(shè)計(jì)意味的通盤體制機(jī)制，追求在聯(lián)邦、州(省)和地方政府事權(quán)明確劃分的前提下，事權(quán)與支出責(zé)任、財(cái)權(quán)、財(cái)力的整體匹配。從實(shí)踐邏輯上來(lái)看，事權(quán)主體通常有法定主體和履職主體的劃分，履職主體承擔(dān)事權(quán)的支出責(zé)任，以此達(dá)成事權(quán)與支出責(zé)任的匹配，最終以財(cái)權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付制度共同構(gòu)成的財(cái)力水平與支出責(zé)任達(dá)成匹配，從而完成事權(quán)的履行。筆者認(rèn)為，這種體制機(jī)制的設(shè)計(jì)和其內(nèi)在邏輯的運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)我國(guó)事權(quán)劃分的實(shí)踐而言是頗具框架性、前提性借鑒意義的。

四、關(guān)于我國(guó)事權(quán)劃分的對(duì)策建議

基于以上分析，本文對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段中央與地方事權(quán)劃分提出如下初步意見(jiàn)建議。

1.事權(quán)劃分應(yīng)切實(shí)落實(shí)規(guī)范化、法律化

現(xiàn)階段推進(jìn)我國(guó)中央和地方事權(quán)劃分的改革應(yīng)當(dāng)切實(shí)落實(shí)規(guī)范化、法律化，而法律化更是事權(quán)劃分在較長(zhǎng)時(shí)期形成穩(wěn)定局面的關(guān)鍵。就我國(guó)相關(guān)法律對(duì)事權(quán)規(guī)定的現(xiàn)狀來(lái)看，事權(quán)劃分中的立法工作顯然任務(wù)重大。一方面應(yīng)當(dāng)直面我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律中存在的不內(nèi)洽問(wèn)題，在“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”的規(guī)定下，應(yīng)解決行政法規(guī)與地方性法規(guī)同時(shí)規(guī)定事權(quán)時(shí)面臨的尷尬問(wèn)題，理順其他相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容；另一方面應(yīng)考慮在《憲法》中明確中央和地方的專有事權(quán)、共同事權(quán)和委托事權(quán)等形態(tài)，對(duì)相關(guān)原則做出明確規(guī)定，并特別注重解決合理擴(kuò)大中央事權(quán)的問(wèn)題，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，將該收的事權(quán)收上來(lái)，如國(guó)防、外交、經(jīng)濟(jì)案件的司法管轄權(quán)、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理全局性公共品(如大江大河全流域管理)等權(quán)力，都應(yīng)當(dāng)明確其作為中央事權(quán)的定位，而涉及部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等的事權(quán)作為中央和地方共同事權(quán)，并特別注重逐步理順共同事權(quán)中不同層級(jí)政府之間的事權(quán)分工合作關(guān)系，帶有無(wú)外援特征的區(qū)域性(轄區(qū)、社區(qū))公共事務(wù)與服務(wù)則應(yīng)作為地方事權(quán)。

2.理順事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力、支出責(zé)任的關(guān)系

借鑒財(cái)政聯(lián)邦制國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)從兩兩關(guān)系的理順推進(jìn)到各種關(guān)系的整體理順?？傮w上應(yīng)積極考慮實(shí)現(xiàn)中央、省、市縣三級(jí)框架中，按“一級(jí)政府(政權(quán))、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基(費(fèi)基)，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)(用債權(quán))，一級(jí)預(yù)算，再加上中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付”整體制度安排，達(dá)到各級(jí)、各地政府“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財(cái)力與事權(quán)相匹配，事權(quán)落實(shí)于操作層面的支出責(zé)任之上”的境界[9]。在中央與地方事權(quán)劃分的過(guò)程中，我國(guó)也可積極考慮明確法定主體和履職主體，以履職主體的形式來(lái)確定相關(guān)事權(quán)最終執(zhí)行的環(huán)節(jié)到底落在哪一級(jí)政府，那么就由該層級(jí)政府承擔(dān)事權(quán)支出責(zé)任，以此達(dá)成事權(quán)與支出責(zé)任的匹配。在此基礎(chǔ)上，由財(cái)權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付制度共同構(gòu)成的財(cái)力水平與支出責(zé)任達(dá)成匹配，從而完成事權(quán)的履行。在我國(guó)，財(cái)權(quán)主要包括稅收、行政性收費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)收入和舉債收入等。

3.優(yōu)化和細(xì)化中央與地方的事權(quán)劃分方案

依照中央與地方關(guān)系的邏輯，在理順政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)等多方關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確事權(quán)的大分類即事權(quán)的起點(diǎn)，并繼續(xù)細(xì)分事權(quán)一直對(duì)應(yīng)到支出責(zé)任的項(xiàng)、款、目等，即事權(quán)的終點(diǎn)，總體形成事權(quán)的范疇。在事權(quán)范疇的基礎(chǔ)上，明確事權(quán)的法定主體和履職主體，再進(jìn)一步明確認(rèn)定中央、省、市縣的事權(quán)范圍和一覽表(明細(xì)表)?；谖覈?guó)現(xiàn)階段中央與地方事權(quán)劃分中存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和財(cái)權(quán)劃分的探索，結(jié)合黨的十八屆三中全會(huì)《決定》的明確要求，應(yīng)當(dāng)將事權(quán)明確地劃分為中央事權(quán)、地方事權(quán)和中央與地方共享事權(quán)。其中，還包括較為特殊的委托事權(quán)，從歸屬上來(lái)講，它應(yīng)當(dāng)是屬于高端(中央、省)事權(quán)，而高端事權(quán)如進(jìn)行具體執(zhí)行比之地方更加無(wú)效率，所以以委托形式交由地方執(zhí)行更能體現(xiàn)效率原則。從中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則出發(fā)，中央事權(quán)應(yīng)當(dāng)由中央政府履行支出責(zé)任，地方事權(quán)應(yīng)當(dāng)由地方政府履行支出責(zé)任，中央和地方共享事權(quán)則應(yīng)當(dāng)明確劃分履職主體和履職細(xì)則，由相應(yīng)層級(jí)的政府來(lái)履行支出責(zé)任，中央委托給地方的事權(quán)應(yīng)當(dāng)由中央政府來(lái)以足夠財(cái)力保障地方相應(yīng)履行支出責(zé)任。

對(duì)于具體的事權(quán)劃分，應(yīng)當(dāng)注意：將涉及主權(quán)、統(tǒng)一市場(chǎng)和跨區(qū)域協(xié)調(diào)等方面的事權(quán)收歸中央；根據(jù)所提供公共品是否具有外溢性來(lái)決定是否應(yīng)將事權(quán)上提，具有明顯外溢性的公共品提供的事權(quán)應(yīng)當(dāng)提上高端，由更高一級(jí)別的政府來(lái)提供；根據(jù)信息對(duì)稱程度的必要性來(lái)判斷事權(quán)的劃分，要求基層、低端信息對(duì)稱程度高的事權(quán)應(yīng)當(dāng)首選納入低端事權(quán)范圍。

事權(quán)最終的劃分結(jié)果一定應(yīng)當(dāng)是形成帶有頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的通盤劃分的表格，其依次包括：事權(quán)的類、項(xiàng)、款、目，及其所對(duì)應(yīng)的法定主體和履職主體，對(duì)接至現(xiàn)行財(cái)政體制中財(cái)政支出的具體項(xiàng)目以及所需財(cái)力，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上進(jìn)行最終的財(cái)力保障測(cè)算，配套安排轉(zhuǎn)移支付。

4.進(jìn)一步理順財(cái)權(quán)劃分

在推進(jìn)中央與地方事權(quán)改革的同時(shí)，亟需按配套改革邏輯繼續(xù)理順財(cái)權(quán)劃分，一方面在考慮財(cái)力約束和財(cái)力分配的前提下深化稅費(fèi)改革和地方稅體系建設(shè)，進(jìn)行財(cái)權(quán)的劃分；另一方面應(yīng)當(dāng)考慮在激勵(lì)相容的原則下健全以財(cái)權(quán)劃分制約事權(quán)履行的機(jī)制。如前所述，我國(guó)的財(cái)權(quán)主要由稅收、行政性收費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)收益和舉借公債等構(gòu)成，應(yīng)當(dāng)在全面減少、清理不合理行政性收費(fèi)的基礎(chǔ)上，依照每個(gè)稅種、費(fèi)種、債種的屬性進(jìn)一步理順財(cái)權(quán)改革。我國(guó)稅收的決定權(quán)基本在中央層面，稅收收入分享的比例在很大程度上直接影響地方的積極性，所以整體設(shè)計(jì)上一方面要防止稅收劃分抑制這種積極性的正確發(fā)揮，另一方面也要防止這種積極性非正確的扭曲式的發(fā)揮。

[1] 賈康.財(cái)政本質(zhì)與財(cái)政調(diào)控[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1998.

[2] 錢穆.中國(guó)歷代政治得失[M].北京：九州出版社，2012.

[3] 樓繼偉.推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化[N].人民日?qǐng)?bào),2014-12-01.

[4] 國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定[Z].國(guó)發(fā)[1993]85號(hào)，1993.

[5] 中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定[Z].2006.

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(責(zé)任編輯：巴紅靜)

2016-07-06

賈 康(1954-)，男，湖北武漢人，研究員，博士生導(dǎo)師，主要從事財(cái)政科學(xué)研究。

蘇京春(1985-) ，女，河北邯鄲人，助理研究員，主要從事財(cái)政政策和發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。E-mail: jingchun0311@ gmail.com

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