張文翠

加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力行使的監(jiān)督，既是有效防止腐敗的關(guān)鍵，也是當(dāng)代民主政治建設(shè)的重要任務(wù)。我們黨歷來重視監(jiān)督工作，黨的十八大以來，黨中央更加重視權(quán)力制約和監(jiān)督體系建設(shè)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，用制度監(jiān)督、規(guī)范、約束、制約權(quán)力。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效?！比绾伪ＷC參政黨對執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨有效的民主監(jiān)督？對此，本文略作闡述。

一、構(gòu)建參政黨民主監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制的必要性

在我國監(jiān)督體系中，民主監(jiān)督具有重要地位和作用。但對什么是民主監(jiān)督，學(xué)界并未達(dá)成共識。有觀點(diǎn)認(rèn)為，民主監(jiān)督就是群眾監(jiān)督，是指人民群眾運(yùn)用批評、建議、檢舉、控告、申訴等方式對國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行的監(jiān)控、督查活動(dòng)。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，民主監(jiān)督主要包括執(zhí)政黨與參政黨之間的監(jiān)督和人民政協(xié)的民主監(jiān)督，是指非國家機(jī)關(guān)的組織和個(gè)人，運(yùn)用憲法和法律賦予的權(quán)利，通過對執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)及其工作人員的公務(wù)行為提出批評、建議、申訴、控告、檢舉等形式，對公共權(quán)力及其主體的行為進(jìn)行的監(jiān)視和督促。還有一種主流觀點(diǎn)認(rèn)為，民主監(jiān)督是指人民政協(xié)的監(jiān)督，它是人民政協(xié)三大主要職能（即政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政）之一，也就是鄧小平所說的與黨的監(jiān)督、群眾監(jiān)督不同的第三種監(jiān)督，即“民主黨派和無黨派民主人士的監(jiān)督”。對第三種監(jiān)督，鄧小平強(qiáng)調(diào)：“要擴(kuò)大他們對共產(chǎn)黨的監(jiān)督，對共產(chǎn)黨員的監(jiān)督?！?/p>

民主黨派是中國特色社會(huì)主義參政黨，人民政協(xié)的民主監(jiān)督寓于協(xié)商合作之中，是一種非權(quán)力性監(jiān)督，但與西方民主不同，它直接體現(xiàn)了人民民主的原則。西方國家無論是選舉民主還是協(xié)商民主，都建立在多黨競爭、三權(quán)分立的基礎(chǔ)上，不可能存在黨派之間的善意的批評和監(jiān)督，多是相互攻訐、詆毀，民主的有效性大打折扣。我國的民主監(jiān)督盡管來自于權(quán)力系統(tǒng)之外，具有監(jiān)督的非強(qiáng)制性，但監(jiān)督主體的廣泛性、監(jiān)督方式的多樣性，是黨和國家預(yù)防和懲治腐敗的重要手段。與執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督相比，民主黨派的監(jiān)督更超然，更容易發(fā)現(xiàn)問題，更能針砭時(shí)弊，促進(jìn)問題解決。同時(shí)，“社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐”。人民政協(xié)通過多種形式的協(xié)商，廣泛聽取意見和建議，廣泛接受批評和監(jiān)督，可以廣泛達(dá)成決策和工作的最大共識，有效克服黨派和利益集團(tuán)為自己的利益相互競爭甚至相互傾軋的弊端；可以廣泛暢通各種利益要求和訴求進(jìn)入決策程序的渠道，有效克服不同政治力量為了維護(hù)和爭取自己的利益固執(zhí)己見、排斥異己的弊端；可以廣泛形成發(fā)現(xiàn)和改正失誤和錯(cuò)誤的機(jī)制，有效克服決策中情況不明、自以為是的弊端；可以廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機(jī)制，有效克服人民群眾在國家政治生活和社會(huì)治理中無法表達(dá)、難以參與的弊端；可以廣泛凝聚全社會(huì)推進(jìn)改革發(fā)展的智慧和力量，有效克服各項(xiàng)政策和工作共識不高、無以落實(shí)的弊端；等等。這是中國社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢所在，它使黨和國家的政策規(guī)劃、制定、實(shí)施都得到社會(huì)組織和公眾廣泛參與和監(jiān)督，有利于革除國家權(quán)力過分集中的弊端，促進(jìn)權(quán)力向社會(huì)回歸，從而提升黨治國理政的能力和水平。

相對于近年來較有成效的參政議政而言，民主監(jiān)督在實(shí)踐中一直是參政黨履職的“短板”。部分民主黨派成員或領(lǐng)導(dǎo)人對民主監(jiān)督重要性的認(rèn)識不到位，民主監(jiān)督的機(jī)制不健全，對民主監(jiān)督存在不想、不愿、不敢、不能監(jiān)督的實(shí)際情況。一方面，一些黨政領(lǐng)導(dǎo)同志尤其是一些基層的黨政干部，對民主黨派民主監(jiān)督認(rèn)識不足。有的認(rèn)為工作都是黨委、政府做的，決策思想、工作信息遠(yuǎn)比民主黨派掌握的多；此外，某些領(lǐng)導(dǎo)部門本身不愿接受監(jiān)督，有的部門幾年也沒有召開過民主黨派民主監(jiān)督會(huì)議。雖然有的地方提出了當(dāng)?shù)刂泄差I(lǐng)導(dǎo)與民主黨派負(fù)責(zé)人交朋友的聯(lián)系方式，但流于形式，幾乎沒有互動(dòng)。另一方面，作為民主黨派，有些負(fù)責(zé)同志自身思想認(rèn)識不到位。一是顧慮到自己的政治安排與職務(wù)升遷，不敢對同級黨委、政府提出監(jiān)督意見，即使提了，也是雞毛蒜皮，不敢講逆耳之言，不能真正反映民意。二是民主黨派機(jī)關(guān)有的有參政議政部，有社會(huì)服務(wù)部，卻都沒有民主監(jiān)督部，沒有專人負(fù)責(zé)民主監(jiān)督工作，沒有系統(tǒng)的民主監(jiān)督工作計(jì)劃，難以提出有分量的監(jiān)督意見。三是民主黨派知情途徑不暢，知情保障不夠。由于掌握的信息資源相當(dāng)有限，監(jiān)督作用未能完全發(fā)揮，國內(nèi)外總有些人把我國的參政黨曲解為“花瓶”。因此，完善民主黨派民主監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，提升民主監(jiān)督的實(shí)效性，已經(jīng)成為亟須解決的問題。

二、構(gòu)建參政黨民主監(jiān)督的四種機(jī)制

破解參政黨民主監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)難題，應(yīng)構(gòu)建參政黨民主監(jiān)督的四種機(jī)制。

1.健全知情明政機(jī)制

社會(huì)主義協(xié)商民主具有層次性，不同層級協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商重點(diǎn)、協(xié)商方式是不同的，協(xié)商民主的多層發(fā)展就意味著差異發(fā)展民主監(jiān)督不同層級的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)不同，民主監(jiān)督縱向?qū)用姘ㄖ醒?、地方和基層，橫向?qū)用姘ú煌瑓⑴c主體之間的監(jiān)督，特別是在基層，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平的差異和人口構(gòu)成的復(fù)雜性，公民利益訴求的多元化和參政議政能力的差異性，民主監(jiān)督內(nèi)容和方式應(yīng)該有不同特點(diǎn)。民主監(jiān)督應(yīng)與黨內(nèi)監(jiān)督有不同側(cè)重點(diǎn)，中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的雙重地位，決定了黨內(nèi)監(jiān)督是社會(huì)主義監(jiān)督體系的核心，民主監(jiān)督屬于政治監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的民主性和非權(quán)力性。這種監(jiān)督方式主要有三種：一是政策監(jiān)督，主要對執(zhí)政黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，以批評和建設(shè)性意見形式提出。二是政黨監(jiān)督，主要是對國家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況、執(zhí)政黨黨委依法執(zhí)政情況進(jìn)行監(jiān)督。西方國家政黨監(jiān)督主要是在野黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督，競選使每一個(gè)政黨處于強(qiáng)有力的外部監(jiān)督之下，在野黨以揭露執(zhí)政黨的腐敗或丑聞為能事，以達(dá)到輪流執(zhí)政之目的。與西方競爭性政黨體制不同，民主黨派是中國特色社會(huì)主義參政黨。毛澤東同志曾指出，“他們（民主黨派）是反對派，又不是反對派，常常由反對走到不反對”，民主監(jiān)督“要唱對臺(tái)戲，唱對臺(tái)戲比單干好”。1956年周恩同志來說：“政府應(yīng)該讓人民代表批評自己的錯(cuò)誤，承認(rèn)應(yīng)該承認(rèn)的錯(cuò)誤”，“西方議會(huì)的某些形式和方法還是可以學(xué)的，這能夠使我們從不同方面發(fā)現(xiàn)問題。換句話說，就是允許唱‘對臺(tái)戲，當(dāng)然，這是社會(huì)主義的‘戲?！编囆∑酵疽仓赋觯骸坝斜O(jiān)督比沒有監(jiān)督好，一部分人出主意不如大家出主意。共產(chǎn)黨總是從一個(gè)角度看問題，民主黨派就可以從另一個(gè)角度看問題，出主意?！庇终f，“我們有些同志對民主黨派、民主人士的作用認(rèn)識不夠，不懂得各民主黨派都是有代表性的，他們所代表的階層就喜歡聽他們的話，相信他們，看他們的宣言比看我們的夠味?！编囆∑秸J(rèn)為，共產(chǎn)黨員謹(jǐn)小慎微不好，膽子太大也不好，“一怕黨，二怕群眾，三怕民主黨派，總是好一些”。我們國情和社會(huì)主義體制決定了中國不能有西方式的政黨監(jiān)督，民主黨派不會(huì)與中國共產(chǎn)黨鬧政治分裂而走上反對黨的道路，但在某些重大政策甚至某些路線方針政策上會(huì)產(chǎn)生分歧，如1953年梁漱溟與毛澤東的爭論，對中國共產(chǎn)黨進(jìn)行政治監(jiān)督。隨著時(shí)間推移，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政、民主黨派的參政以擔(dān)任體制內(nèi)職務(wù)的形式出現(xiàn)，民主黨派干部的公務(wù)員意識在強(qiáng)化，參政黨黨員的意識在弱化，原本松散的干部型黨派組織日漸“行政化”，淡化了民主監(jiān)督的主體意識，因而民主監(jiān)督批評少，贊揚(yáng)和希望多，從而弱化了監(jiān)督效果。三是行為監(jiān)督，主要是對國家機(jī)關(guān)工作人員的政治行為進(jìn)行監(jiān)督，即對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)和為政清廉等方面的情況進(jìn)行監(jiān)督。

民主監(jiān)督的重點(diǎn)在中央層級應(yīng)是黨務(wù)、政務(wù)，在地方層級應(yīng)更多指向經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)，在基層應(yīng)更加關(guān)注民生，解決涉及群眾切身利益問題。民主黨派應(yīng)發(fā)揮地位超脫、利益超脫的優(yōu)勢，圍繞地方中心工作開展監(jiān)督。而對經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)監(jiān)督遇到的現(xiàn)實(shí)困難是了解情況不全面、不具體、不及時(shí)，知情渠道過窄、范圍有限、時(shí)間滯后。為此健全知情明政機(jī)制，要盡可能解決信息不對稱問題。

（1）黨委、政府在不違背保密規(guī)定的前提下，做好黨務(wù)信息公開和政務(wù)信息公開工作。擴(kuò)大民主黨派組織與同級黨委政府相關(guān)部門對口聯(lián)系制度的覆蓋面，文件資料送閱共享，互訪座談，交換意見等。同時(shí)以新媒體為平臺(tái)構(gòu)建參政黨民主監(jiān)督的信息溝通機(jī)制，拓寬實(shí)時(shí)信息獲取渠道。

（2）完善重大情況通報(bào)制度。黨委政府通過協(xié)商會(huì)、通報(bào)會(huì)，或列席常委會(huì)等活動(dòng)，及時(shí)向民主黨派通報(bào)重要情況、重要決策、重大問題。

（3）民主黨派應(yīng)通過各種渠道，主動(dòng)收集和獲取信息。尤其是深入調(diào)研，獲取社情民意信息資源，過濾“報(bào)喜不報(bào)憂”虛假信息，去偽存真，以保證信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、可靠性，提升政府公信力。

2.建立民主監(jiān)督效能機(jī)制

要加強(qiáng)參政黨在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)、獎(jiǎng)懲環(huán)節(jié)的制度化和規(guī)范化建設(shè)，以使民主的監(jiān)督制度性安排具體化。至少應(yīng)考慮建立三方面的制度：規(guī)范政協(xié)參加單位和委員履行民主監(jiān)督職能的制度；支持和保障政協(xié)參加單位和委員履行民主監(jiān)督職能的制度；執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)吸納、落實(shí)、反饋來自政協(xié)意見、批評和建議的制度。

民主監(jiān)督的實(shí)效性要在反饋中得到檢驗(yàn)。雖然參政黨民主監(jiān)督的內(nèi)容是柔性的，不以權(quán)力為保證，但是其程序是剛性的。在這個(gè)意義上，個(gè)別地方和部門對民主監(jiān)督提案“人為擱置”、“置之不理”或“答非所問”，從根本上違背了我國政黨制度的人民性。從權(quán)利維護(hù)的角度看，民主監(jiān)督應(yīng)建立問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化民主監(jiān)督組織協(xié)調(diào)、知情反饋、溝通聯(lián)系等環(huán)節(jié)制度建設(shè)，明確反饋的部門、渠道和時(shí)限，公開表彰對民主監(jiān)督落實(shí)較好的單位，通報(bào)推諉、拒不落實(shí)的單位和主管領(lǐng)導(dǎo)，以解決監(jiān)督結(jié)果反饋難的問題，提高監(jiān)督實(shí)效。

3.構(gòu)建參政黨民主監(jiān)督的權(quán)利保障機(jī)制

參政黨不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不能監(jiān)督的一個(gè)重要原因是民主監(jiān)督權(quán)利得不到充分保障。破解監(jiān)督難題，應(yīng)構(gòu)建參政黨民主監(jiān)督的權(quán)利保障機(jī)制。一方面，借鑒人大代表“言論免責(zé)權(quán)”和“人身特別權(quán)”的法治經(jīng)驗(yàn)，在相關(guān)法律中增加參政黨履行民主監(jiān)督職能時(shí)的“言論免責(zé)”和“人身特別保護(hù)”內(nèi)容。另一方面，可以借鑒國外議員執(zhí)行職務(wù)時(shí)的權(quán)利保障做法，為參政黨民主監(jiān)督提供工作條件和生活條件保障，使民主監(jiān)督無后顧之憂。

4.建立特約人員監(jiān)督工作的激勵(lì)機(jī)制

在明確開展特約人員的一些行政機(jī)關(guān)和司法部門的基礎(chǔ)上，努力拓展聘任特約人員的領(lǐng)域（黨委、巡視單位），理清特約人員工作流程，明確監(jiān)督的形式、手段與程序，建立特約人員專報(bào)制度，把特約人員的意見和建議及時(shí)送達(dá)聘用部門和統(tǒng)戰(zhàn)部門，督促聘用單位做出明確的答復(fù)和辦理。

此外，還要建立特約人員工作考核激勵(lì)機(jī)制，重點(diǎn)解決一些地方、部門“一聘了事”問題，定期對特約人員的履職情況進(jìn)行考核、評比，對堅(jiān)持真理、勇于監(jiān)督、善于監(jiān)督和在民主監(jiān)督工作中做出優(yōu)異成績的民主黨派成員，自覺接受民主監(jiān)督、虛心采納民主黨派意見、積極改進(jìn)工作的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

〔本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主制度研究”（13AKS004）、江蘇省社科基金項(xiàng)目“社會(huì)主義協(xié)商民主制度研究”（13WTB013）的階段性成果〕

（作者單位：河海大學(xué)環(huán)境學(xué)院）

責(zé)任編輯：彭安玉