天津市河西區(qū)人民檢察院課題組

內(nèi)容摘要：公安機(jī)關(guān)是我國(guó)司法機(jī)關(guān)的組成部分，刑事拘留和刑事偵查是公安派出所行使司法職能的重要形式。刑事拘留是一種限制人身自由的刑事強(qiáng)制措施，其運(yùn)用是否正確直接關(guān)系到公民人身權(quán)利在刑事訴訟中能否得到切實(shí)的保護(hù)和尊重。刑事偵查具有主動(dòng)性和隱蔽性的特點(diǎn)，如果不能有效監(jiān)督則易造成偵查機(jī)關(guān)濫用職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)刑事拘留和刑事偵查活動(dòng)的檢察監(jiān)督，以更好保障人權(quán)和維護(hù)法律的尊嚴(yán)。

關(guān)鍵詞：公安派出所 刑事拘留 刑事偵查 檢察監(jiān)督

隨著公民法治意識(shí)的不斷增強(qiáng)，刑事訴訟領(lǐng)域人權(quán)保障問(wèn)題備受關(guān)注。我國(guó)現(xiàn)行《刑事訴訟法》規(guī)定刑事案件的偵查、拘留由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。其中，大部分刑事拘留和刑事偵查活動(dòng)主要由公安派出所自由決定實(shí)施，缺乏有效的監(jiān)督制約。任何一種權(quán)力都可能被濫用，并且權(quán)力越大，它被濫用的可能性也就越大。[1]在司法實(shí)踐中，公安派出所不嚴(yán)格遵守刑事拘留和刑事偵查的法定條件、任意擴(kuò)大拘留對(duì)象、在治安案件和自訴案件中違法適用刑事拘留、在偵查活動(dòng)中濫用查封扣押措施等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。為規(guī)范和監(jiān)督公安派出所的刑事拘留和刑事偵查活動(dòng)，本文以強(qiáng)化檢察監(jiān)督為目標(biāo)來(lái)探究完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所刑事拘留和刑事偵查的監(jiān)督機(jī)制。

一、檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事拘留和公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督的現(xiàn)狀

（一）檢察機(jī)關(guān)自身對(duì)檢察監(jiān)督認(rèn)識(shí)不足

“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)訴訟觀念在我國(guó)根深蒂固，受長(zhǎng)期工作影響，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在相互配合方面表現(xiàn)的比較突出，但是檢察監(jiān)督的意識(shí)相對(duì)薄弱。在司法實(shí)踐中，由于個(gè)別案件難度大、阻力多、顧忌多等原因，檢察機(jī)關(guān)不敢監(jiān)督。這些反映了檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察監(jiān)督認(rèn)識(shí)不足的現(xiàn)象，也在一定程度上妨礙了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所的刑事拘留和刑事偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

（二）檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督力量不足

從機(jī)構(gòu)設(shè)置上講，一個(gè)轄區(qū)內(nèi)只有一個(gè)檢察院，但是公安機(jī)關(guān)卻往往有幾個(gè)或是十幾個(gè)派出所，一個(gè)檢察院對(duì)數(shù)量眾多派出所進(jìn)行監(jiān)督則顯得力量不足。從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部來(lái)看，對(duì)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督主要由偵查監(jiān)督部門(mén)和公訴部門(mén)來(lái)進(jìn)行。以偵查監(jiān)督部門(mén)為例，偵查監(jiān)督部門(mén)只是檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)下屬部門(mén)，人員極其有限，面對(duì)龐大的監(jiān)督對(duì)象，偵監(jiān)部門(mén)很難對(duì)刑事拘留和各個(gè)派出所的的刑事偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。與此同時(shí)，偵監(jiān)部門(mén)還承擔(dān)大量的審查逮捕案件。檢察機(jī)關(guān)人員與公安機(jī)關(guān)辦案人員數(shù)量上嚴(yán)重不對(duì)等，檢察機(jī)關(guān)疲于應(yīng)對(duì)，很難發(fā)揮監(jiān)督的作用。以天津市河西區(qū)為例，公安河西分局下設(shè)13個(gè)派出所，另外還有經(jīng)偵、刑偵、禁毒支隊(duì)以及公交分局，這些職能部門(mén)均有權(quán)進(jìn)行刑事拘留和獨(dú)立開(kāi)展刑事偵查活動(dòng)，這些職能部門(mén)人員配備民警兩千人左右，但是河西區(qū)檢察院偵查監(jiān)督部門(mén)人員僅有11名干警，人員差距極大，檢察干警在辦理審查逮捕案件之外再承擔(dān)對(duì)刑事拘留及刑事偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督可謂難度極大。

（三）檢察機(jī)關(guān)獲取監(jiān)督信息渠道狹窄

知悉公安派出所的刑事活動(dòng)才能有效開(kāi)展監(jiān)督，司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)主要是從審查逮捕和審查起訴的案卷材料中獲取信息，方式相對(duì)單一，甚至有時(shí)公安機(jī)關(guān)會(huì)有意識(shí)的隱瞞一些問(wèn)題，導(dǎo)致違法行為不能在第一時(shí)間被發(fā)現(xiàn)，有的違法行為也因?yàn)殡y以收集到充分的證據(jù)而無(wú)法查實(shí)。在實(shí)踐中，對(duì)于公安機(jī)關(guān)很多違法方面的信息是通過(guò)訊問(wèn)犯罪嫌疑人才能得知，有時(shí)是在復(fù)核被害人時(shí)才知道公安機(jī)關(guān)實(shí)施了何種行為，但是在辦案過(guò)程中，檢察干警并沒(méi)有充足的精力去核實(shí)被害人的言詞證據(jù)，這也導(dǎo)致了對(duì)于公安機(jī)關(guān)的很多違法行為不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。除此之外，對(duì)于公安機(jī)關(guān)的搜查、查封、扣押、凍結(jié)等侵犯當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的偵查措施，檢察機(jī)關(guān)更加無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)督。

（四）檢察機(jī)關(guān)事后監(jiān)督具有滯后性

根據(jù)我國(guó)的法律規(guī)定和司法實(shí)踐，除逮捕外，公安派出所在刑事偵查活動(dòng)中采取的措施事先不必報(bào)請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，這使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安派出所濫用職權(quán)行為很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督，只有在審查逮捕和審查起訴階段才能夠依據(jù)案卷材料進(jìn)行審查，個(gè)別案件甚至在犯罪嫌疑人因權(quán)利遭受侵害向檢察機(jī)關(guān)提出控告時(shí)才介入，但此時(shí)偵查違法行為和對(duì)犯罪嫌疑人的權(quán)利侵害已經(jīng)發(fā)生，偵查監(jiān)督只能起到彌補(bǔ)的作用。因此，時(shí)間的滯后和范圍的狹窄導(dǎo)致不能對(duì)公安派出所的行為形成行之有效的監(jiān)督。

（五）檢察監(jiān)督的執(zhí)行力不足

檢察機(jī)關(guān)事后監(jiān)督主要為口頭糾正、書(shū)面的《糾正違法通知書(shū)》和《檢察建議書(shū)》3種方式，但口頭糾正常常軟弱無(wú)力，書(shū)面文書(shū)雖然能引起公安機(jī)關(guān)重視，但缺乏法律強(qiáng)制性和執(zhí)行力。公安機(jī)關(guān)可以對(duì)檢察監(jiān)督置之不理或“淡然處之”，造成檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事拘留的監(jiān)督手段乏力、嚴(yán)重缺乏剛性。[2]以本院為例，今年我院在辦理一起強(qiáng)奸案的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)外區(qū)一派出所存在違法行為，因此對(duì)外區(qū)一派出所發(fā)出書(shū)面糾正違法通知書(shū)，但是該派出所將該糾正違法通知書(shū)退回本院，致使該糾正違法不能發(fā)揮其作用。在實(shí)踐中，本轄區(qū)內(nèi)的公安機(jī)關(guān)對(duì)于我院的監(jiān)督還比較重視，但是轄區(qū)之外的公安機(jī)關(guān)則表現(xiàn)得更為消極，無(wú)法使糾正違法落實(shí)。面對(duì)這種情況，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的執(zhí)行力則顯得更加無(wú)力。

二、檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事拘留和公安派出所刑事偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)

（一）我國(guó)憲法性法律賦予了檢察機(jī)關(guān)實(shí)施檢察監(jiān)督的職能

《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！钡?35條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！薄度嗣駲z察院組織法》第1條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！钡?條也規(guī)定了：“人民檢察院對(duì)于公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。”這些憲法性法律對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能作出了原則性的表述和規(guī)定，可以看出公安機(jī)關(guān)的刑事拘留和刑事偵查活動(dòng)是檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容。

（二）《刑事訴訟法》明確了檢察機(jī)關(guān)實(shí)施檢察監(jiān)督的范圍

《刑事訴訟法》第8條規(guī)定：“人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！边@條規(guī)定是人民檢察院對(duì)行使訴訟活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督的原則。檢察機(jī)關(guān)行使檢察監(jiān)督職能覆蓋刑事訴訟的全過(guò)程，有權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事司法活動(dòng)的全過(guò)程行使法律監(jiān)督權(quán)。同時(shí)《刑事訴訟法》第98條規(guī)定：“人民檢察院在審查批準(zhǔn)逮捕工作中，如果發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)有違法情況，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)予以糾正，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將糾正情況通知人民檢察院。”該條款是檢察機(jī)關(guān)行使檢察監(jiān)督權(quán)的直接依據(jù)。

（三）《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》細(xì)化了檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督職能

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第14章具體規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟法律監(jiān)督的內(nèi)容、程序以及發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)違法情形后如何處理的相關(guān)內(nèi)容。其中第564條規(guī)定：“人民檢察院依法對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。”第565條也詳細(xì)列舉了偵查活動(dòng)監(jiān)督的具體內(nèi)容。

（四）《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督

《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第143條規(guī)定：“人民檢察院在審查批準(zhǔn)逮捕工作中發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)存在違法情況，通知公安機(jī)關(guān)予以糾正的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實(shí)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的違法情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正，并將糾正情況書(shū)面通知人民檢察院?！痹摋l不僅規(guī)定了公安機(jī)關(guān)要接受人民檢察院監(jiān)督，也規(guī)定了在面對(duì)監(jiān)督時(shí)公安機(jī)關(guān)如何去做的問(wèn)題。

三、檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)刑事拘留和公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督的具體措施

（一）充分發(fā)揮提前介入機(jī)制的作用

確立檢察提前介入制度可促使偵查機(jī)關(guān)收集、保管、移送證據(jù)材料時(shí)，做到全面、客觀，保證偵查取證依法進(jìn)行。2012年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第567條確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)“提前介入”公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的做法，人民檢察院根據(jù)需要可以派員參加公安機(jī)關(guān)對(duì)于重大案件的討論和其他偵查活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)違法行為，情節(jié)較輕的可以口頭糾正，情節(jié)較重的應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后，向公安機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書(shū)。充分發(fā)揮提前介入機(jī)制的作用，明確檢察機(jī)關(guān)介入偵查活動(dòng)是為了了解偵查活動(dòng)情況，履行監(jiān)督職責(zé)，著眼于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法，不但可以指導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)依法取證，還可以實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查行為的同步監(jiān)督。與事后監(jiān)督相比，同步監(jiān)督有利于增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效性，一定程度可以避免事后監(jiān)督帶來(lái)的違法行為已經(jīng)發(fā)生而無(wú)法糾正的滯后性弊端。

（二）設(shè)立偵查監(jiān)督駐公安派出所檢察室

看守所駐所檢察室應(yīng)當(dāng)對(duì)被拘留人進(jìn)所、拘留期限變更、出所等情況進(jìn)行審查，并對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行同步監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違法行為立即開(kāi)展調(diào)查。單獨(dú)設(shè)立或者分片設(shè)立駐公安派出所檢察室，可以延伸和下沉監(jiān)督觸角，對(duì)公安派出所刑事拘留和刑事偵查活動(dòng)中的不規(guī)范行為和違法行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，依法進(jìn)行監(jiān)督?？筛鶕?jù)實(shí)際情況，選取規(guī)模較大、發(fā)案較多、轄區(qū)人口較多的典型公安派出所作為設(shè)立偵查監(jiān)督駐公安派出所檢察室的試點(diǎn)。同時(shí)，指派專(zhuān)人通過(guò)審查派出所接警臺(tái)帳和受理立案的登記臺(tái)帳、監(jiān)控錄像等相關(guān)案件資料，旁聽(tīng)審訊和詢(xún)問(wèn)，參與討論分析案件，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議以及定期、不定期巡訪檢查等方式，建立對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)的常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所刑事偵查信息的實(shí)時(shí)、全面掌握，暢通信息來(lái)源渠道。

（三）建立健全刑事案件信息共享機(jī)制

實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)往往不能及時(shí)有效的知悉刑事拘留和公安派出所刑事偵查活動(dòng)的情況，不能獲取案件的充分信息。建立健全刑事案件信息共享機(jī)制，有助于打破信息不對(duì)等的知情難困局。2010年10月，最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定（試行）》，明確要求公安機(jī)關(guān)與人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息通報(bào)制度，但在實(shí)踐中，刑事案件信息共享機(jī)制仍處于探索階段，并未真正取得實(shí)效。具體來(lái)說(shuō)：一是實(shí)現(xiàn)公、檢業(yè)務(wù)系統(tǒng)的對(duì)接。通過(guò)刑事案件業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接，建立刑事案件信息共享平臺(tái)，賦予檢察機(jī)關(guān)查看公安機(jī)關(guān)辦案系統(tǒng)中治安、刑事立案及處理方面的權(quán)限，及時(shí)知悉刑事案件的受案、立案、破案、結(jié)案等情況。二是建立辦案信息定期通報(bào)機(jī)制。由公安機(jī)關(guān)每月定期向檢察室通報(bào)刑事立案、撤案、涉案人員處置、適用（變更）強(qiáng)制措施、提請(qǐng)逮捕等情況。由檢察機(jī)關(guān)每月定期向公安機(jī)關(guān)通報(bào)刑事立案監(jiān)督、糾正違法、追捕追訴、批捕、不捕、起訴、退回補(bǔ)充偵查、不訴等情況。三是建立案件定期巡查、抽查機(jī)制。由檢察機(jī)關(guān)對(duì)派出所的治安案卷及沒(méi)有報(bào)捕的刑事案卷進(jìn)行定期巡查、抽查，對(duì)應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案、濫用刑事拘留措施等問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)檢查。

（四）建立健全審查機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批捕的案件進(jìn)行審查，既是了解案情，確定逮捕的必要性的途徑，也是發(fā)現(xiàn)違法行為的重要途徑。實(shí)踐中，審查案件的主要方式是查閱案卷，這種書(shū)面審查方式雖能夠發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題，但也存在一定的局限性。很多問(wèn)題并不必然一定能夠體現(xiàn)在案卷之中，對(duì)于相關(guān)文書(shū)沒(méi)有隨案移送的，很難發(fā)現(xiàn)偵查措施中的違法行為，難以實(shí)施監(jiān)督。故應(yīng)在嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的閱卷基礎(chǔ)上，完善審查逮捕階段訊問(wèn)犯罪嫌疑人制度，聽(tīng)取犯罪嫌疑人的供述和辯解。建立當(dāng)事人及其利害關(guān)系人對(duì)偵查機(jī)關(guān)采取的偵查措施不服時(shí)提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的機(jī)制，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查措施的監(jiān)督。此外，2012年修訂的《刑事訴訟法》明確了律師在偵查階段的辯護(hù)人地位，進(jìn)一步在制度上保障了律師的會(huì)見(jiàn)權(quán)，并增加了在偵查終結(jié)聽(tīng)取律師意見(jiàn)的相關(guān)條款。聽(tīng)取辯護(hù)律師的意見(jiàn)建議，有助于檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確認(rèn)定案情，把握逮捕的必要性，同時(shí)也為檢察人員了解偵查情況提供了信息渠道。

注釋?zhuān)?/p>

[1]魏臘云：《最高檢察機(jī)關(guān)及其法律監(jiān)督權(quán)力的憲法分析》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版》2008年第2期。

[2]曹卿龍：《困境與機(jī)遇：刑事拘留檢察監(jiān)督機(jī)制的完善》，載《浙江檢察》2012年第2期。