孫琳

【摘要】目前，在跨境人民幣結(jié)算規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)背景下，本外幣監(jiān)管政策差異存在的政策套利空間，不僅帶來(lái)了跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，也在一定程度上弱化了監(jiān)管部門的監(jiān)管效率。因此，為更好地實(shí)現(xiàn)主體監(jiān)管的政策目標(biāo)，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)本外幣監(jiān)管一體化，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨境資金的全面、有效監(jiān)管。

【關(guān)鍵詞】本外幣監(jiān)管 ?一體化 ?跨境資金 ?政策建議

近年來(lái)，隨著人民幣國(guó)際化不斷深入，跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)的快速推進(jìn)，跨境人民幣業(yè)務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，目前這種本幣由人民銀行跨境管理部門（以下簡(jiǎn)稱“跨境辦”），而外匯由外匯管理局（以下簡(jiǎn)稱“外匯局”）分開(kāi)監(jiān)管、各自為政的格局，不適應(yīng)不合理之處表現(xiàn)的越來(lái)越明顯。如何在推進(jìn)跨境人民幣結(jié)算的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)本外幣監(jiān)管政策協(xié)同作用，防范異?？缇迟Y本流動(dòng)的沖擊，值得我們思考。

一、本外幣監(jiān)管分離對(duì)日常業(yè)務(wù)影響不斷增大

（一）外匯政策簡(jiǎn)政放權(quán)成果已使大部分外匯業(yè)務(wù)比跨境人民幣業(yè)務(wù)更加便利

近年來(lái)，外匯局緊緊圍繞著“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的要求，在經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目外匯管理方式進(jìn)行了深層次的簡(jiǎn)政放權(quán)改革，從2012年的貨物貿(mào)易政策改革至2015年的直接投資改革、外匯資本金意愿結(jié)匯改革，外匯管理的各項(xiàng)政策均實(shí)現(xiàn)了大幅度的便利化改革，企業(yè)可以通過(guò)銀行直接辦理，無(wú)須再向外匯局辦理外匯登記或?qū)徍伺鷾?zhǔn)手續(xù)，便利化程度大大提升。而現(xiàn)行的跨境人民幣業(yè)務(wù)，部分仍需在人民銀行跨境辦進(jìn)行備案。以外商投資為例，《外商直接投資人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)管理辦法》（中國(guó)人民銀行公告[2011]23號(hào)）規(guī)定“外商投資企業(yè)（含新設(shè)和并購(gòu)）需在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后10各工作內(nèi)向注冊(cè)地中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理企業(yè)信息登記;已登記外商投資企業(yè)在發(fā)生重大變更后應(yīng)在經(jīng)工商行政管理部門變更登記或備案后15個(gè)工作日內(nèi)向注冊(cè)地中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行報(bào)送”?？缇橙嗣駧诺膫浒钢婆c外匯政策的充分簡(jiǎn)政放權(quán)之間出現(xiàn)了便利性倒掛的現(xiàn)象。

（二）本外幣監(jiān)管政策口徑懸殊，不利于外債宏觀審慎監(jiān)管

部分業(yè)務(wù)本外幣管理兩個(gè)監(jiān)管部門標(biāo)準(zhǔn)不同，各自為政，不利于跨境資金流動(dòng)的有效調(diào)控。以資本項(xiàng)下外債管理為例，目前，跨境辦負(fù)責(zé)人民幣外債管理，外匯局負(fù)責(zé)外幣外債管理及全口徑數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì);這種本外幣差異化管理的現(xiàn)狀，難以適應(yīng)外債宏觀審慎監(jiān)管。一是登記管理政策銜接不暢?？缇侈k口徑為“人民幣負(fù)債，由境內(nèi)結(jié)算銀行在人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)（RCPMIS系統(tǒng)）中辦理登記，不納入現(xiàn)行外債管理”，這可能造成企業(yè)超規(guī)模借用外債以及外匯局外債數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的缺失。二是規(guī)模管理存在問(wèn)題。外匯局短期外債按余額管理，跨境辦人民幣則按發(fā)生額計(jì)入投注差總規(guī)模管理，易出現(xiàn)辦理人民幣外債業(yè)務(wù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)象。三是人民幣外債監(jiān)測(cè)難以實(shí)現(xiàn)。資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)監(jiān)測(cè)功能已逐步完善，RCPMIS系統(tǒng)后臺(tái)監(jiān)測(cè)功能尚未開(kāi)發(fā)完全;且人民幣外債不需結(jié)匯，其特殊性易被企業(yè)違規(guī)挪為他用;此外，外幣外債管理法規(guī)相對(duì)完善，外匯局可依據(jù)《外匯管理?xiàng)l例》進(jìn)行處罰，而跨境辦人民幣外債違規(guī)行為處罰條款不明確，管理缺少抓手。

（三）企業(yè)利用差異化政策實(shí)現(xiàn)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)套利，離岸轉(zhuǎn)手買賣成主要渠道

2015年以來(lái)，隨著美元強(qiáng)勢(shì)升值和中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，人民幣貶值趨勢(shì)下的套利交易愈加盛行。在人民幣離岸價(jià)格低于在岸價(jià)格的情況下，不乏銀行協(xié)助企業(yè)將境外美元融資結(jié)匯后，假借“跨境人民幣融資”之名流入境內(nèi)。以2016年1月下旬境內(nèi)外匯差維持在300個(gè)基點(diǎn)左右為例，在境內(nèi)用在岸價(jià)購(gòu)得1億美元，再迅速將1億美元轉(zhuǎn)至香港，在香港以離岸價(jià)拋售美元，短期內(nèi)便獲利300萬(wàn)元人民幣。而通過(guò)本幣結(jié)算或本外幣交叉結(jié)算的離岸轉(zhuǎn)手買賣，已成為跨境資金異常流動(dòng)的主要渠道。離岸轉(zhuǎn)手買賣外匯收入需納入待核查賬戶管理，應(yīng)在企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)手買賣對(duì)外支付后方可結(jié)匯或劃轉(zhuǎn)。但對(duì)于跨境人民幣結(jié)算管理而言，基本沒(méi)有限制，這在一定程度上激發(fā)了離岸轉(zhuǎn)手買賣項(xiàng)下人民幣結(jié)算量的猛增。

二、對(duì)推進(jìn)本外幣監(jiān)管一體化的建議

（一）完善監(jiān)管跨境資金流動(dòng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確外匯管理部門職責(zé)權(quán)限

明確人民銀行、外匯局、商務(wù)、海關(guān)等部門在跨境資金監(jiān)管中的職責(zé)。新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，建議打破現(xiàn)行的本外幣分幣種管理、檢查的模式。其中，人民銀行負(fù)責(zé)綜合考評(píng)銀行跨境業(yè)務(wù)、金融產(chǎn)品創(chuàng)新以及內(nèi)控管理;外匯局負(fù)責(zé)國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)的綜合管理。同時(shí)，要進(jìn)一步明確外匯局的職責(zé)權(quán)限，賦予外匯局檢查與外匯收支相關(guān)的企業(yè)和銀行人民幣資金的權(quán)利，對(duì)跨境本外幣業(yè)務(wù)實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)管、檢查和處罰。

（二）在宏觀審慎框架下，建立健全跨境資金流動(dòng)監(jiān)管的政策法規(guī)

為更好地支持本外幣一體化跨境監(jiān)管體系，需要突破按幣種分割管理的模式，從跨境資金角度出發(fā)，修訂和整合現(xiàn)有的本外幣政策法規(guī)。以外債宏觀審慎為例，將人民幣外債納入外債管理，統(tǒng)一外債管理辦法，統(tǒng)一管理部門，由外匯局負(fù)責(zé)對(duì)本外幣外債進(jìn)行統(tǒng)一管理。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)中外資企業(yè)平等借債，統(tǒng)一外債按余額管理，額度按照企業(yè)凈資產(chǎn)的一定倍數(shù)核定，引入宏觀審慎系數(shù)和風(fēng)險(xiǎn)權(quán)數(shù)，外匯局可根據(jù)國(guó)際收支形勢(shì)及國(guó)家產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向?qū)暧^審慎系數(shù)和風(fēng)險(xiǎn)權(quán)數(shù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)。

（三）加強(qiáng)本外幣一體化監(jiān)測(cè)分析，消除套利空間，防范跨境收支風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，人民幣利率和匯率市場(chǎng)改革進(jìn)程不斷深化，特別是2015年8月11日人民幣中間價(jià)報(bào)價(jià)制度出現(xiàn)了重大的改革，境內(nèi)外匯率差將逐步縮小，人民幣匯率進(jìn)一步市場(chǎng)化，匯率運(yùn)行將進(jìn)入均衡狀態(tài)。為順應(yīng)不斷加快的外匯管理政策、匯率制度改革的進(jìn)程，外匯管理部門應(yīng)加強(qiáng)全口徑項(xiàng)下本外幣一體化監(jiān)測(cè)分析。主動(dòng)將人民幣納入日常監(jiān)測(cè)分析視野，增強(qiáng)對(duì)境內(nèi)外利差、匯差變動(dòng)的敏感性，理清跨境資金異常流動(dòng)的主要渠道和操作手法，結(jié)合轄區(qū)外匯收支形勢(shì)，及時(shí)對(duì)重點(diǎn)銀行和企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示。

（四）本外幣監(jiān)管一體化未到位前應(yīng)加強(qiáng)部門間信息的溝通和共享

在本外幣監(jiān)管一體化改革還未到位的情況下，外匯局和人民銀行跨境辦兩部門間應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，通過(guò)定期溝通監(jiān)管政策、互換監(jiān)管信息、共享數(shù)據(jù)資源，探索聯(lián)合監(jiān)管方式，提升協(xié)同監(jiān)管能力。一是事前溝通，做好銀企涉外業(yè)務(wù)咨詢答復(fù)工作。外匯局和跨境辦應(yīng)了解雙方政策差異及監(jiān)管重點(diǎn)，在答復(fù)銀行和企業(yè)咨詢時(shí)盡量做到兩部門統(tǒng)一口徑，避免因本外幣政策差異影響履職效果。二是事中協(xié)調(diào)，對(duì)銀行本外幣錯(cuò)配等創(chuàng)新融資產(chǎn)品進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管。針對(duì)銀行出現(xiàn)的離岸在岸聯(lián)動(dòng)、幣種錯(cuò)配的創(chuàng)新產(chǎn)品，外匯局和跨境辦雙方應(yīng)積極配合、協(xié)調(diào)一致，在“展業(yè)三原則”的監(jiān)管框架內(nèi)，明確監(jiān)管目標(biāo)，形成監(jiān)管合力。三是事后數(shù)據(jù)共享，強(qiáng)化跨境資金流動(dòng)本外幣監(jiān)測(cè)分析。對(duì)重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)行業(yè)的跨境跨市場(chǎng)業(yè)務(wù)，共享國(guó)家外匯管理局應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)和RCPMIS系統(tǒng)數(shù)據(jù)，聯(lián)合監(jiān)測(cè)分析，全方位把握轄區(qū)涉外收支形勢(shì)，共同防范異?？缇迟Y金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。