陸瑤琛

【摘要】隨著預(yù)算管理制度改革的日益深化以及相關(guān)研究的不斷深入，以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式越來越受到青睞。本文基于績效預(yù)算的理論基礎(chǔ)，主要對現(xiàn)階段績效預(yù)算管理模式施行情況進(jìn)行分析，重點(diǎn)探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政績效預(yù)算管理存在的問題，并提出具體的改進(jìn)建議，以期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算工作提供一定的指導(dǎo)。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算管理 ?績效改革 ?鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政 ?問題 ?建議

預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容，而以往預(yù)算管理只注重投入而忽視產(chǎn)出，這對資源造成很大浪費(fèi)，降低資金使用效率，也極大地影響了職能部門的管理效能，從可持續(xù)發(fā)展角度來看，有必要對現(xiàn)行預(yù)算模式進(jìn)行調(diào)整。績效預(yù)算則注重產(chǎn)出，是當(dāng)前預(yù)算績效改革的一大方向，明確績效預(yù)算管理存在的問題并加以解決，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、績效預(yù)算理論基礎(chǔ)與施行現(xiàn)狀分析

（一）理論基礎(chǔ)

績效預(yù)算最早應(yīng)用于美國聯(lián)邦政府支出管理，是一種較為科學(xué)的預(yù)算編制方法，包括了績、效和預(yù)算三個(gè)因素，即要考慮到預(yù)算撥款的目標(biāo)、實(shí)施計(jì)劃、衡量施行效果的量化指標(biāo)，這種預(yù)算形式將資源與績效聯(lián)系在一起，同時(shí)又有明確的計(jì)劃性，將預(yù)算管理各環(huán)節(jié)緊密連接在一起，構(gòu)成了兼具計(jì)劃、預(yù)算和評價(jià)功能的預(yù)算系統(tǒng)。從績效預(yù)算演進(jìn)過程來看，X效率、委托代理和新公共管理構(gòu)成了其理論基礎(chǔ)，認(rèn)為只有將競爭機(jī)制引入到預(yù)算管理中，才能提高公共部門的效率，且可加強(qiáng)對代理人的控制，提高自身服務(wù)水平[1]?？冃ьA(yù)算是財(cái)務(wù)管理理念的一次革新，與以往預(yù)算管理相比，體現(xiàn)為以結(jié)果為導(dǎo)向、可量化衡量、管理者享有自主權(quán)和對結(jié)果全面報(bào)告四大特征，應(yīng)用優(yōu)勢明顯，已在公共管理領(lǐng)域得到廣泛推廣。

（二）現(xiàn)狀分析

從上個(gè)世紀(jì)開始，西方主要發(fā)達(dá)國家的預(yù)算改革所遵循的主線即提升預(yù)算績效，逐步從項(xiàng)目計(jì)劃預(yù)算、零基預(yù)算過渡到現(xiàn)階段的績效預(yù)算，經(jīng)歷了漫長的過程，正在日趨完善，如在90年代初期，美國國會通過的《政府績效和結(jié)果法案》即推動了績效預(yù)算的改革[2]。在國內(nèi)，對在預(yù)算管理中實(shí)施績效的實(shí)踐研究相對較少，績效預(yù)算正處于探索階段，突破原有預(yù)算管理模式仍面臨很大困難，從績效預(yù)算管理的實(shí)施路徑來看，其核心為預(yù)算持續(xù)績效評價(jià)，重點(diǎn)對預(yù)算各環(huán)節(jié)績效進(jìn)行改革，即以績效評級為基礎(chǔ)，充分運(yùn)用績效信息，通過對預(yù)算編制、執(zhí)行、控制和監(jiān)督考核進(jìn)行改革，達(dá)到全面實(shí)施績效預(yù)算的目標(biāo)。

近年來，國內(nèi)公共部門開展績效預(yù)算管理取得了很大的成效，但是由于起步較晚、缺少相關(guān)配套制度、試點(diǎn)覆蓋面窄等，仍存在很多問題需進(jìn)一步解決，具體可概括為以下四點(diǎn)：其一，績效管理意識薄弱，績效管理管理者績效管理意識不強(qiáng)，對崗位工作認(rèn)識不深，績效管理尚未完全植入到各環(huán)節(jié)工作中;其二，對績效評價(jià)缺乏重視，在公共領(lǐng)域開展績效評價(jià)的項(xiàng)目較多，但是對各單位進(jìn)行績效評價(jià)卻很少見，績效評價(jià)范圍仍需進(jìn)一步擴(kuò)大;其三，預(yù)算目標(biāo)不明確，對于中長期發(fā)展規(guī)劃，公共部門在制定預(yù)算時(shí)目標(biāo)并不明確，對支出資金的分類缺乏量化的分析和科學(xué)的論證，且存在隨意調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目的情況，資金利用率較低;其四，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督失效，公共部門在預(yù)算執(zhí)行過程中，因跟蹤監(jiān)督機(jī)制不健全，不能及時(shí)掌握資金的使用情況，且缺少統(tǒng)一的考核指標(biāo)，預(yù)算資金的使用可能與預(yù)算計(jì)劃相偏離，進(jìn)而影響到項(xiàng)目的落實(shí)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政績效預(yù)算管理存在的問題

（一）績效預(yù)算管理存在的不足

由于績效理念引入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門預(yù)算管理中的時(shí)間較短，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門績效預(yù)算管理正處于探索階段，在實(shí)踐中不可避免地會出現(xiàn)一些問題，以江蘇省蘇州市昆山市錦溪鎮(zhèn)為例，其在績效預(yù)算管理工作中存在的不足主要體現(xiàn)在以下方面：其一是在預(yù)算編制方面，預(yù)算編制與監(jiān)督是預(yù)算的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，錦溪鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門在預(yù)算管理中，兩個(gè)環(huán)節(jié)存在合作不協(xié)調(diào)的問題，結(jié)合錦溪鎮(zhèn)的實(shí)際情況發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致上述情況出現(xiàn)的原因主要在于缺乏健全的績效考核機(jī)制，財(cái)政部門預(yù)算編制草率，未能建立起完善的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，導(dǎo)致在實(shí)際工作中預(yù)算撥款常出現(xiàn)不正?，F(xiàn)象，一些部門多度強(qiáng)調(diào)自身利益、夸大本部門的困難，強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金使用量而不去考慮使用效率問題;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算涉及到很多具體的、基礎(chǔ)性工作，而預(yù)算部門提供的數(shù)據(jù)資料，在真實(shí)性方面卻難以保證，容易造成績效評價(jià)失效，針對這一問題，錦溪鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門的預(yù)算編制開始實(shí)行零基預(yù)算，盡管如此，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息系統(tǒng)建設(shè)較為滯后，績效預(yù)算管理的實(shí)際效果仍大打折扣。其二是在配套制度建設(shè)方面，目前在全國范圍內(nèi)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政預(yù)算管理主要采用的是收付實(shí)現(xiàn)制，錦溪鎮(zhèn)同樣存在這一現(xiàn)象，資金支出容易混入過多人為性因素，因此也就難以準(zhǔn)確反映出財(cái)政的真實(shí)狀況，不盡容易影響到政府信息的透明度，同時(shí)也容易造成政府決策失誤和引發(fā)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其三是在績效評價(jià)體系方面，錦溪鎮(zhèn)財(cái)政改革相對滯后，尚未建立起完善的決策評估評價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)預(yù)算目標(biāo)完成決策評估，由于支出內(nèi)容繁瑣、形式復(fù)雜，并不能對財(cái)政支持成果進(jìn)行準(zhǔn)確的評價(jià)，尤其是對無形產(chǎn)出的評估，目前尚未找出合適的方式;與此同時(shí)，追蹤問效機(jī)制也有待進(jìn)一步完善，預(yù)算執(zhí)行首先要明確業(yè)務(wù)項(xiàng)目，對業(yè)務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化，然后在根據(jù)實(shí)際情況分配資金，在執(zhí)行過程中還要對資金的使用情況進(jìn)行追蹤監(jiān)督，而由于追蹤問效機(jī)制不完善，對執(zhí)行結(jié)果的評估缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，評估結(jié)果與實(shí)際結(jié)果不相符，一些行為甚至?xí)x某種動態(tài)監(jiān)督之外，很多問題無法得到及時(shí)糾正，難以保證財(cái)政工作質(zhì)量。

（二）績效預(yù)算管理的必要性

在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理普遍存在財(cái)源基礎(chǔ)薄弱、資金使用效率不高等問題，財(cái)政部門非常重視財(cái)政資金的安排，但是資金使用監(jiān)管工作卻被忽視，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門績效預(yù)算管理尤為必要，以江蘇省蘇州市昆山市錦溪鎮(zhèn)為例，其在績效預(yù)算管理方面存在的問題具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的迫切需要，近年來，隨著錦溪鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力正在不斷壯大，如何通過科學(xué)的理財(cái)方式更為合理的安排和利用財(cái)政資金，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門關(guān)注的重點(diǎn)問題之一，實(shí)施績效預(yù)算管理，利于公共資源的優(yōu)化配置，完善財(cái)政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)階段強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作最為迫切的需求;其二是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變的迫切需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門通過對預(yù)算績效的改革，將會進(jìn)一步提高自身服務(wù)效能，為廣大人群群眾提供多元化的公共產(chǎn)品和服務(wù)，利于服務(wù)型政府的建設(shè)，增強(qiáng)財(cái)政部門的責(zé)任意識，績效預(yù)算已結(jié)果為導(dǎo)向，遵循誰用誰負(fù)責(zé)的原則，明確績效目標(biāo)，對財(cái)政資金進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)算，可減少浪費(fèi)情況發(fā)生;其三是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政體制的迫切需要，錦溪鎮(zhèn)財(cái)政改革覆蓋面較廣，在體制改革中處于基礎(chǔ)性地位，經(jīng)過多次體制改革，錦溪鎮(zhèn)財(cái)政管理水平得到大幅度提升，但是在改革過程中，財(cái)政預(yù)算也暴露出很多問題，如預(yù)算編制的績效目標(biāo)不明確、支持效率不高等，隨著體制改革的進(jìn)一步深化，財(cái)政管理也在向縱深方向發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理科學(xué)化和規(guī)范化的目標(biāo)，有必要引入績效理念，與預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督有機(jī)結(jié)合在一起，更好地完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政體制。

三、完善職能部門績效預(yù)算管理的建議

（一）加強(qiáng)預(yù)算績效管理制度化

績效預(yù)算管理是深化財(cái)政改革和完善公共管理框架的切入點(diǎn)，公共部門應(yīng)著眼于全局，積極推動績效目標(biāo)體系建設(shè)，結(jié)合職能部門實(shí)際情況，制定一系列相應(yīng)管理辦法、完善相關(guān)配套制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理內(nèi)容和要求的制度化，從制度上對績效預(yù)算全過程加以保障，推進(jìn)相關(guān)工作順利開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理改革已在全國范圍內(nèi)得到全面推進(jìn)，以云南省出臺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理制度為參照，根據(jù)《江蘇省政府關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革的通知》，原有的省直接對市的財(cái)政管理體制保持不變，適當(dāng)保留省市對縣級以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門的監(jiān)督職能，在管理方式方面需要有所改革，應(yīng)堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)、使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)、債權(quán)債務(wù)主體和獨(dú)立核算責(zé)任主體不變的原則，統(tǒng)一協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)收支計(jì)劃、決算編制和預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算內(nèi)外資金收支等工作，目的在于使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門預(yù)算管理效率能夠得到進(jìn)一步的提高。

（二）加強(qiáng)績效目標(biāo)管理

預(yù)算目標(biāo)的確立可為后續(xù)績效考核提供必要的參考依據(jù)，公共部門預(yù)算編制以目標(biāo)為源頭，形成事前目標(biāo)申報(bào)考核和立項(xiàng)評審機(jī)制，確保預(yù)算目標(biāo)與部門規(guī)劃相一致，使預(yù)算支出合理化;從全局角度來看，應(yīng)在公共領(lǐng)域建立一套統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理體制，將預(yù)算管理列為綜合績效考核的基礎(chǔ)內(nèi)容，對各項(xiàng)影響因素進(jìn)行分析，真實(shí)反映事業(yè)需求，確保預(yù)算編制的前瞻性。以宜章縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作績效改革為例，主要明確績效考核目標(biāo)責(zé)任，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)納入預(yù)算管理的部門均進(jìn)行績效管理，各類資金的使用全額編入預(yù)算，支出管理怎采取定員定額管理方式[3]。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

如何才能準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)是預(yù)算管理關(guān)注的一個(gè)重要問題，在預(yù)算執(zhí)行過程中，出現(xiàn)目標(biāo)偏差后應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修正，為此，應(yīng)不斷完善預(yù)算執(zhí)行跟蹤機(jī)制，與預(yù)算編制目標(biāo)設(shè)立和決算結(jié)果評價(jià)相銜接，在具體執(zhí)行過程中應(yīng)確定績效監(jiān)督要點(diǎn)，建立事中績效報(bào)告機(jī)制，通過定期反饋執(zhí)行情況、落實(shí)相關(guān)方績效責(zé)任、財(cái)政支出監(jiān)管等來達(dá)到追蹤問效的目的。

（四）加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)

重視預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的反饋是實(shí)施全過程績效預(yù)算管理事后評價(jià)工作的核心內(nèi)容，以支出結(jié)果為導(dǎo)向，在績效評價(jià)結(jié)果反饋環(huán)節(jié)引入績效理念，建立績效評價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制、施行績效結(jié)果公開制度以及相關(guān)約束、激勵機(jī)制，將評價(jià)結(jié)果與部門總體規(guī)劃、相關(guān)責(zé)任人業(yè)績相掛鉤，打造利益共同體，真正實(shí)現(xiàn)對預(yù)算資金的合理、有效使用[4]。以江蘇省蘇州市昆山市錦溪鎮(zhèn)為例，江蘇省蘇州市昆山市錦溪鎮(zhèn)財(cái)政局多措并舉進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金績效評價(jià)工作，通過擴(kuò)大“規(guī)定動作”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)一納入到績效目標(biāo)管理;通過增設(shè)“自選動作”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算績效與民生工程建設(shè)聯(lián)系在一起，民生支出項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)績效評價(jià)，從而提高政府財(cái)政的社會公眾關(guān)注度，增強(qiáng)社會公益性;通過穩(wěn)步“擴(kuò)容提質(zhì)”，推進(jìn)各項(xiàng)試點(diǎn)工作，如基本支出績效管理、單位整體支出績效管理、財(cái)政綜合績效管理，以點(diǎn)帶面，進(jìn)一步完善化績效評價(jià)指標(biāo)體系;通過改進(jìn)“助推措施”，進(jìn)一步擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理年度目標(biāo)考核內(nèi)容，度考核指標(biāo)進(jìn)行修正和充實(shí)，增加考核分值，進(jìn)一步調(diào)動財(cái)政部門開展財(cái)政績效評價(jià)工作積極性[5]。

四、結(jié)論

綜上所述，在公共部門實(shí)施績效預(yù)算能夠提高財(cái)政資金的使用效率，符合我國公共事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，而績效預(yù)算管理改革任重道遠(yuǎn)，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，以規(guī)范的制度和健全的機(jī)制來指導(dǎo)公共部門績效預(yù)算，更有利于績效預(yù)算的實(shí)施。

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