俞蔚

【摘要】本文通過(guò)分析我國(guó)養(yǎng)老基金監(jiān)管過(guò)程中存在的問(wèn)題，界定了政府監(jiān)管的邊界，為我國(guó)科學(xué)設(shè)計(jì)養(yǎng)老基金監(jiān)管制度和合理界定政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老基金監(jiān)管權(quán)限提出了若干建議。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老基金 ?監(jiān)管 ?政府

一、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管過(guò)程中存在的問(wèn)題

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在學(xué)習(xí)了其他國(guó)家實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的前提下，通過(guò)長(zhǎng)期摸索，大體上構(gòu)建起了適合我們國(guó)家基本國(guó)情的制度架構(gòu)。同時(shí)，在養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的管理上也進(jìn)行了很多改善，并且獲得了一定的成效。但和實(shí)際需求相比還存在一定問(wèn)題。

（一）養(yǎng)老基金存在著挪用、擠占等問(wèn)題

依據(jù)我國(guó)相關(guān)規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金結(jié)余存儲(chǔ)運(yùn)用的是財(cái)政專戶，并且由社保經(jīng)辦單位進(jìn)行監(jiān)管，結(jié)余的保險(xiǎn)資金應(yīng)當(dāng)存在銀行或者用于購(gòu)買國(guó)債。然而，由于當(dāng)前國(guó)內(nèi)養(yǎng)老資金管理制度的影響，產(chǎn)生了很多問(wèn)題，比如養(yǎng)老基金擠占、挪用等，這些問(wèn)題都對(duì)養(yǎng)老資金的安全性產(chǎn)生了致命的威脅。依據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查得出，失業(yè)保險(xiǎn)基金和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中違規(guī)總額高達(dá)192億元，此中，挪用和擠占資金高達(dá)89億元。在這些違規(guī)資金當(dāng)中，地方政府42.77億元，占47.67%;社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)38.41億，占42.82%;勞動(dòng)部門5.23億，占5.83%;財(cái)政部門3.29億，占3.67%。這些養(yǎng)老資金絕大多數(shù)用在了：建立實(shí)體經(jīng)濟(jì)、投資房地產(chǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目、私自存入銀行、委托放貸，除此之外，還存在一些管理部門超額提取管理費(fèi)用，陜西、海南、廣東、安徽等地區(qū)出現(xiàn)了保險(xiǎn)基金管理人員挪用資金的行為，這些違法亂紀(jì)的工作人員已得到了法律的制裁。但是這類行為已對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全產(chǎn)生了嚴(yán)重的威脅，在某種程度上侵害了勞動(dòng)者的權(quán)益，因此，增強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理已迫在眉睫。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資失敗，未能獲得基金增值

養(yǎng)老基金是一種長(zhǎng)期資金，應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理的資本運(yùn)作，達(dá)到資金增值的目的。然而，由于我們國(guó)家資本市場(chǎng)還不夠完善，缺乏投資管理方面的高端人才，因此，我們國(guó)家明確規(guī)定養(yǎng)老基金只允許用于購(gòu)買國(guó)債或者存入銀行，禁止將養(yǎng)老資金投入資本市場(chǎng)。我國(guó)第一部關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理辦法于2010年頒布，該辦法的實(shí)行為養(yǎng)老基金進(jìn)入資本市場(chǎng)提供了堅(jiān)實(shí)的法律保。依據(jù)該辦法的有關(guān)規(guī)定，允許社會(huì)保障資金交由專業(yè)的基金管理企業(yè)實(shí)施投資。相關(guān)資料表明，我們國(guó)家已有部分社會(huì)保障資金進(jìn)入我國(guó)資本市場(chǎng)，并且社會(huì)保障理事會(huì)以投資者的名義取得了中石化A股3億股。但是中石化套牢社保資金也產(chǎn)生了不利的影響。除此之外，其他的資金依然用于購(gòu)買安全性較高的國(guó)債上。顯然，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值和保值都是非常困難的問(wèn)題。

二、政府的監(jiān)管邊界和無(wú)效

國(guó)外眾多國(guó)家進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)改革和危機(jī)的狀況說(shuō)明：國(guó)家過(guò)分干預(yù)養(yǎng)老基金的管理容易造成政府監(jiān)管的失效，二十世紀(jì)八十年代以來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)出現(xiàn)了私營(yíng)化、市場(chǎng)化的發(fā)展趨勢(shì)，這是國(guó)家倡導(dǎo)和推動(dòng)養(yǎng)老基金、商業(yè)人身保險(xiǎn)、個(gè)人存款養(yǎng)老的具體表現(xiàn)，同時(shí)也展現(xiàn)了國(guó)家通過(guò)法律法規(guī)間接管理的方式。國(guó)外先進(jìn)的管理方式非常值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，并且對(duì)政府監(jiān)管職責(zé)的劃分也起到了積極的作用。

（一）監(jiān)管無(wú)效：非市場(chǎng)的無(wú)效

當(dāng)國(guó)家單位不能夠形成和給與充足信息或國(guó)家機(jī)構(gòu)形成和給予該信息的短時(shí)間內(nèi)費(fèi)用很高，從而激起國(guó)家相關(guān)單位自身對(duì)長(zhǎng)期貼現(xiàn)值的喜好時(shí)，或其以某種身份而進(jìn)行活動(dòng)被其自身內(nèi)在的目的所指揮時(shí)，其本質(zhì)是對(duì)資本市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，但極有可能造成一種非市場(chǎng)的無(wú)效管理，當(dāng)有關(guān)政府機(jī)構(gòu)由于自身的某種目的而對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行管理的情況下，其最后的結(jié)果常常是收益的增長(zhǎng)。所以，要加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主體的監(jiān)管的同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人員的管理。

（二）政府監(jiān)管的邊界：政府應(yīng)當(dāng)做真正的裁判

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理本質(zhì)是一種單純的經(jīng)濟(jì)行為，政府應(yīng)當(dāng)扮演第三方的角色，并且將養(yǎng)老保險(xiǎn)資金交由專業(yè)性強(qiáng)、獨(dú)立性強(qiáng)的機(jī)構(gòu)?？偠灾?，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的過(guò)程當(dāng)中政府能夠?qū)⑵浔O(jiān)管的職能充分發(fā)揮出來(lái)，使其成為養(yǎng)老基金管理當(dāng)中真正的“裁判員”，這對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理制度的完善和實(shí)施起到了積極的作用。如若不然，就會(huì)出現(xiàn)這樣那樣因政府定位不明確造成的問(wèn)題。對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的監(jiān)管，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)給出一個(gè)科學(xué)合理的制度架構(gòu)，給予健全的法律環(huán)境，在確保大眾根本生活的基礎(chǔ)上在發(fā)揮其再次分配的職能，并為其營(yíng)造一個(gè)良好的外界監(jiān)管機(jī)制，而并不是政府機(jī)構(gòu)自己來(lái)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，這主要的原因是政府機(jī)構(gòu)并不適合資本的運(yùn)營(yíng)，并且民間機(jī)構(gòu)擁有更多的優(yōu)勢(shì)。

三、提升政府養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管效率的對(duì)策

（一）承擔(dān)社會(huì)保障轉(zhuǎn)制成本責(zé)任

在政府負(fù)擔(dān)社會(huì)保障轉(zhuǎn)制成本上，集中體現(xiàn)在我們國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制從現(xiàn)收現(xiàn)付制度改變?yōu)椴糠掷塾?jì)制度上。在具體到消化轉(zhuǎn)制成本的形式上，能夠采用統(tǒng)賬結(jié)合的方式利用社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的資金來(lái)消化一些轉(zhuǎn)制過(guò)程中產(chǎn)生的成本，但是完全消化是不可能的，政府應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任。在企業(yè)繳納金額保持不變的條件下，運(yùn)用系統(tǒng)內(nèi)增收節(jié)支和系統(tǒng)外投入補(bǔ)充的方式來(lái)進(jìn)行消化轉(zhuǎn)制過(guò)程產(chǎn)生的費(fèi)用。

（二）加強(qiáng)政府監(jiān)管制度，加快培養(yǎng)專業(yè)機(jī)構(gòu)

當(dāng)前現(xiàn)有的會(huì)計(jì)事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估企業(yè)的業(yè)務(wù)是向信息使用者和各機(jī)構(gòu)提供信息，使這些信息使用者取得更加準(zhǔn)確的信息，進(jìn)而提高對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的管理。由于當(dāng)前我們國(guó)家中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展還處在發(fā)展中階段，其獨(dú)立性、客觀性、公正性還不夠完整，并且與標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)還存在很大的差距，因此，我們國(guó)家應(yīng)當(dāng)加快培養(yǎng)這類中介機(jī)構(gòu)，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)這類中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度。

（三）選取最佳的管理方式

由于我們國(guó)家審慎性監(jiān)管原則落實(shí)的經(jīng)濟(jì)和法律環(huán)境還不夠完善，所以，在進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理改革之前應(yīng)當(dāng)實(shí)施有限的監(jiān)管方式，也就是說(shuō)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的管理交由專門的養(yǎng)老基金管理委員會(huì)全權(quán)管理。其監(jiān)管的內(nèi)容包含了：資本儲(chǔ)蓄目標(biāo)、投資要求、外部代理人、市場(chǎng)準(zhǔn)入條件等，監(jiān)管的方法包含了：組織審計(jì)、實(shí)施檢查、現(xiàn)場(chǎng)查看、審計(jì)報(bào)告和賬目、特別審計(jì)等，但是隨著各種環(huán)境的完善，政府應(yīng)當(dāng)降低監(jiān)管的力度，實(shí)施審慎性監(jiān)管的方式。

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