付偉+郭丹

內(nèi)容摘要：民生型公共政策是化解民生問(wèn)題、提升民生水平的基本政策，是公共政策的主要形態(tài)。然而，現(xiàn)實(shí)中的民生型公共政策在變革過(guò)程中往往面臨著保持不變與推動(dòng)變革、盡量少變與頻繁多變、部分變革與全面變革、突然變革與逐漸變革、宣傳變革與隱藏變革等諸多悖論性問(wèn)題，為了提升民生型公共政策的合法性、有效性，以及為了避免民生型公共政策變革誘發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前，要在民生本位的基礎(chǔ)上，慎重推進(jìn)政策變革，確保政策協(xié)同，防范政策投機(jī)，并注重政策變革的平緩性、參與性和系統(tǒng)性。

關(guān)鍵詞：民生問(wèn)題 ? 民生型公共政策 ? 政策悖論

民生型公共政策變革面臨的悖論性難題

（一）保持不變與推動(dòng)變革的悖論

民生型公共政策往往是涉及廣大民眾的政策，因而，其變革往往會(huì)帶來(lái)大量民眾日常生活和基本生存的變動(dòng)，對(duì)于一些安于現(xiàn)狀或適應(yīng)了現(xiàn)行政策的民眾而言，變革往往是痛苦的，特別是損益型的變革，往往會(huì)誘發(fā)民眾的質(zhì)疑、不滿(mǎn)甚至抵制。但是，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)大變革的時(shí)代背景下，諸多民生型公共政策往往實(shí)施時(shí)間已久，或者在原初的政策設(shè)計(jì)中未能預(yù)料到事情的變化趨勢(shì)，因而諸多民生型公共政策往往面臨著不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題，特別是在社會(huì)信息化的洪流中，民生型公共政策往往需要政策內(nèi)容、執(zhí)行方式等諸多方面的變革。由此，出現(xiàn)了變革與不變的悖論性難題。從現(xiàn)實(shí)看，變革與不變之間，有時(shí)是民眾希望保持現(xiàn)狀，但政府處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)甚至政府權(quán)力行駛、利益謀求的考慮而要求變革民生型政府;有時(shí)則是部分在現(xiàn)行公共政策下?lián)p益的群體，或者現(xiàn)行公共政策不利于其權(quán)益行使的群體希望變革公共政策，但現(xiàn)行公共政策的獲益群體或現(xiàn)行公共政策的實(shí)施，能夠?yàn)槠鋷?lái)便利的群體往往不愿意變革公共政策。

（二）盡量少變與頻繁多變的悖論

從現(xiàn)實(shí)看，民眾不僅有安于現(xiàn)狀的特點(diǎn)，也有盡量減少變革頻次的要求，特別是不希望涉及廣大民生的公共政策循環(huán)往復(fù)或頻繁變化，政策的不穩(wěn)定性往往會(huì)帶來(lái)民眾預(yù)期的不確定性，由此會(huì)引發(fā)民眾的大量應(yīng)急性甚至投機(jī)性行為。然而，從當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)看，民生型公共政策沒(méi)有按照民眾所預(yù)期的以盡量不變或少變的方式運(yùn)行，大量的涉及民生的公共政策頻繁變動(dòng)，有時(shí)甚至出現(xiàn)了朝令夕改的問(wèn)題。民生型公共政策頻繁變動(dòng)，一是因?yàn)檎块T(mén)的政策設(shè)計(jì)者考慮不周，或者政策只顧及了部分人的權(quán)益，忽視了其他人的權(quán)益，或者忽略了政策未能預(yù)設(shè)的情況;二是一些公共政策的實(shí)施往往超出了原初設(shè)計(jì)政策的初衷，出現(xiàn)了公共政策執(zhí)行的非預(yù)期效果甚至后果，這些效果或后果是政策設(shè)計(jì)者所不愿意看到或者是民眾所不滿(mǎn)的，為了確保政策效果的預(yù)期性或者為了確保政策誘發(fā)的不公感降至最低而不得不變革公共政策;三是有些政府部門(mén)在公共政策變革過(guò)程中推進(jìn)過(guò)快，缺少對(duì)公共政策的內(nèi)容、執(zhí)行方式以及執(zhí)行后果的反復(fù)論證、分析以及缺乏在一定范圍內(nèi)的協(xié)商、試驗(yàn)，由此出現(xiàn)了政策倉(cāng)促出臺(tái)又倉(cāng)促變革的情況。

（三）部分變革與全面變革的悖論

民生型公共政策的制定和實(shí)施往往涉及諸多部門(mén)、諸多環(huán)節(jié)和諸多方面，然而由于公共政策的部門(mén)化格局，很多部門(mén)或地方政府往往只能推動(dòng)某個(gè)方面的民生型公共政策的變革，或者只能推動(dòng)某個(gè)環(huán)節(jié)的公共政策的變革。但在當(dāng)前流動(dòng)化、信息化、交織化的社會(huì)格局下，民生型公共政策某個(gè)方面、部分或環(huán)節(jié)的變革往往會(huì)帶來(lái)諸多的不適應(yīng)問(wèn)題。雖然公共政策的部分變革不適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)需要，但是推動(dòng)公共政策的全面變革也并非易事。一方面，由于民生型公共政策涉及諸多部門(mén)、領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，由此推動(dòng)全面型的變革需要精心的頂層設(shè)計(jì)，需要諸多部門(mén)、地方通力合作、全面協(xié)同，但在權(quán)力地方化、部門(mén)化甚至利益地方化、部門(mén)化的大背景下，推動(dòng)全面型的公共政策往往困難較大。另一方面，一旦推動(dòng)全面型的公共政策，則意味著民眾既有的適應(yīng)舊的公共政策的行為方式、政策配套以及由舊的公共政策而誘生的行為預(yù)期、知識(shí)儲(chǔ)備等都需要變換，這種變換的成本高昂，且往往會(huì)讓民生產(chǎn)生極大的不適應(yīng)，甚至?xí)霈F(xiàn)勞民傷財(cái)?shù)那闆r。

（四）突然變革與逐漸變革的悖論

民生型公共政策由于牽涉民眾日常的生活，其變革往往會(huì)影響廣大的普通民眾的日常生活和個(gè)人發(fā)展，特別是一些民生型公共政策往往直接作用于普通民眾的利益和權(quán)利，帶來(lái)大幅度的利益損益或權(quán)利變動(dòng)，因而民眾往往對(duì)民生型公共政策具有較大的政策敏感性，政策敏感性的增強(qiáng)帶來(lái)的結(jié)果就是民眾會(huì)聞風(fēng)而動(dòng)或憑嗅覺(jué)作為，由于民眾基數(shù)的龐大性，其一旦聞風(fēng)而動(dòng)則往往帶來(lái)的是整個(gè)社會(huì)中的某種群體性的行為。從現(xiàn)實(shí)情況看，政府注意到了民生型公共政策可能誘發(fā)的社會(huì)性、規(guī)模性的效應(yīng)，因而當(dāng)前很多地方政府在出臺(tái)新的政策時(shí)往往突然宣布實(shí)施新政，甚至有些地方政府及其部門(mén)采用半夜發(fā)布新政的舉措。突然變革往往能夠讓一些試圖聞風(fēng)而動(dòng)的民眾措手不及，避免了政策可能誘發(fā)的大規(guī)模群體性行動(dòng)甚至是非理性的哄搶行動(dòng)。另外，突然變革的政策往往“一刀切”，有利于新的政策的果斷而快速的執(zhí)行。但突然變革的公共政策也引發(fā)了巨大的非議，因?yàn)樵谝恍┤丝磥?lái)，涉及廣大民眾基本民生的公共政策要有事先的協(xié)商、討論，要有公共的參與，如果缺乏這些要素，則公共政策不具有合法性。實(shí)際上，一些地方突然變革的公共政策也確實(shí)引發(fā)了民眾的質(zhì)疑、不滿(mǎn)甚至抗議，甚至有些人因此而不信任政府，產(chǎn)生了公信力危機(jī)。此外，由于當(dāng)前一些地方政府因?yàn)榱?xí)慣于采用突然變革的方式，由此帶來(lái)的是整個(gè)社會(huì)大眾的不安感，即害怕某個(gè)政策某一天會(huì)突然變革，這種不安感會(huì)作用于民眾的行為，從而使得民眾做出不理性的行為，由此導(dǎo)致公共政策無(wú)法實(shí)現(xiàn)其調(diào)控的目的。

（五）宣傳變革與隱藏變革的悖論

從理論上講，利用廣而告之的宣傳機(jī)制提升公共政策的知曉度是確保公共政策具有認(rèn)同度從而具有執(zhí)行力的前提。此外，現(xiàn)代型的公共政策過(guò)程也要求新出臺(tái)的公共政策特別是涉及廣大民生的公共政策要有充分的討論、廣泛的參與、多主體的協(xié)商等，要力促新的公共政策在較大范圍的傳播，提升公共政策的波及面。然而，由于民生型公共政策影響的廣泛性，特別是民生型公共政策可能激發(fā)民眾的集體性甚至非理性行動(dòng)，因而政府在制定和出臺(tái)新型民生型公共政策時(shí)往往采取的是秘而不宣的策略，即政府希望的是新的公共政策在出臺(tái)之前要盡可能小的范圍傳播甚至不傳播，而期望新的公共政策出臺(tái)之后要盡可能廣的傳播，甚至做到全民皆知。民生型公共政策秘而不宣策略的實(shí)施，一方面會(huì)誘發(fā)各種小道消息甚至謠言盛行，而民眾出于應(yīng)急性思維或不安全感受，往往會(huì)相信各種小道消息或謠言，并據(jù)此做出某種行為，而這些行為往往會(huì)引發(fā)社會(huì)的不良后果，一旦某些行為廣泛化或影響巨大，政府則不得不為了應(yīng)對(duì)或避免某種群體性行為及其后果而加快推進(jìn)某項(xiàng)新型公共政策，由此導(dǎo)致本來(lái)可以逐步推動(dòng)或漸次實(shí)施的公共政策不得不倉(cāng)促推行;另一方面則是產(chǎn)生各種讓民眾誘發(fā)不公平感的社會(huì)現(xiàn)象或行動(dòng)，即某些提前獲知新政的人往往可以率先采取行動(dòng)，并由此獲利，并且在某些情況下可能出現(xiàn)由此帶來(lái)的錢(qián)權(quán)的交易，即市場(chǎng)主體用金錢(qián)去籠絡(luò)政府官員，從而提前獲知某些試圖秘而不宣的信息，而這種現(xiàn)象會(huì)讓無(wú)法提前獲得信息的民眾產(chǎn)生不公平感。

民生型公共政策變革的策略思考

（一）基于民生本位慎重推動(dòng)政策變革

在推動(dòng)民生型公共政策變革前，要反思并論證現(xiàn)行公共政策存在的問(wèn)題，特別是要充分論證和分析現(xiàn)行公共政策變革的必要性、迫切性等問(wèn)題，在民生型公共政策變革中，不能為變革而變革，不能為領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)或領(lǐng)導(dǎo)喜好而變革，不能為所謂的創(chuàng)新而變革。要考慮到民生型公共政策涉及面廣，影響力大，有可能牽一發(fā)而動(dòng)全身，要考慮民生型公共政策關(guān)系著成千上萬(wàn)的普通民眾的生存和生活。公共政策應(yīng)以保障和改善民生作為基本的價(jià)值取向（覃瑤，2009）。一旦現(xiàn)實(shí)所迫必須推動(dòng)民生型公共政策變革，則要考慮新的政策接納度、認(rèn)同度，要考慮新的政策的便民程度和利民程度，更要考慮新的政策的程序合法性和內(nèi)容合法性。當(dāng)前，一些部門(mén)和一些地方在出臺(tái)新的民生型公共政策時(shí)，往往是部門(mén)本位、官員本位、利益本位，并沒(méi)有考慮新的政策是否便民利民，也沒(méi)有考慮新的政策是否能夠獲得民眾的認(rèn)可，存在一意孤行的問(wèn)題。

（二）考慮協(xié)同要求確保政策有效銜接

無(wú)論是推動(dòng)部分的民生型公共政策變革，還是推動(dòng)全局的民生型公共政策變革，都需要考慮政策的協(xié)同問(wèn)題，包括新舊政策的協(xié)同、不同部門(mén)政策的協(xié)同以及不同地方或地區(qū)的政策協(xié)同，避免各自為政、各取所需，避免政策沖突、政策打架甚至政策互為前提，特別要注意避免新的政策的出臺(tái)讓民眾無(wú)所適從。由此，在出臺(tái)新的民生型公共政策時(shí)，不僅要考慮政策本身的自法性和完備性，政策內(nèi)容的合法性和合理性，也要論證與分析新的公共政策與其他公共政策的適配性。公共政策的適配性不僅是政策內(nèi)容本身的適配性，也包括政策執(zhí)行過(guò)程和政策執(zhí)行效果的適配性，即要模擬或預(yù)測(cè)新的公共政策在執(zhí)行和實(shí)施過(guò)程中會(huì)不會(huì)讓民眾出現(xiàn)無(wú)所適從的問(wèn)題或者讓民眾出現(xiàn)反復(fù)跑腿的問(wèn)題。

（三）依法防范打擊各種政策投機(jī)行為

從現(xiàn)實(shí)看，無(wú)論是政府謀求舊的民生型公共政策的變革，還是推動(dòng)新的民生型公共政策的實(shí)施，一個(gè)重要的方面是試圖防范基于公共政策的投機(jī)性行為。實(shí)際上，公共政策投機(jī)行為不僅是政府出臺(tái)新政的重要考量因素，也是民眾對(duì)民生型公共政策產(chǎn)生不滿(mǎn)或質(zhì)疑的重要原因。公共政策投機(jī)行為既包括多個(gè)主體綁架既有公共政策，促使政府不得不變革，也有多個(gè)主體合謀利用新的公共政策謀利。打擊政策投機(jī)，一方面要打擊一些主體特別是企業(yè)主體利用民眾某種不安心理制造謠言或小道消息，促動(dòng)某種不合理社會(huì)現(xiàn)象或不合法社會(huì)行為;另一方面要打擊利用政策信息的謀利行動(dòng)，特別是排查甚至倒查公共政策制定或?qū)嵤┻^(guò)程中存在的信息不合法泄漏問(wèn)題，防止公共政策誘發(fā)損公肥私或損人利己的現(xiàn)象。

（四）避免政策變革損傷政府的公信力

民生型公共政策的變革應(yīng)力求成為提升政府公信力的有效契機(jī)，而不應(yīng)該成為無(wú)限損傷政府公信力的失敗之舉。從當(dāng)前的態(tài)勢(shì)看，大量的民生型公共政策的實(shí)施，其結(jié)果都是損傷了政府的公信力，讓民眾對(duì)政府的合法性產(chǎn)生了懷疑，增加了對(duì)政府行為和官員作為的質(zhì)疑、不滿(mǎn)甚至仇恨。為了避免民生型公共政策變革損傷政府公信力，一方面要盡量減少突擊性的政策變革，雖然突擊式的一刀切的變革有利于新政的實(shí)施，但民眾往往怨聲載道。為此，可以考慮為新政的制定和實(shí)施提供一個(gè)緩沖期，讓民眾在新的公共政策緩沖期內(nèi)合理合法地進(jìn)行自我選擇和相應(yīng)作為;另一方面要盡量減少秘密型的政策變革，要確保新的民生型公共政策在制定過(guò)程中有民眾的參與，有專(zhuān)家的論證，而不是倉(cāng)促出臺(tái)新政，或者是密室里制定新政。雖然新政的宣傳可能會(huì)促發(fā)某些社會(huì)行動(dòng)，但相較密室型政策制定和實(shí)施而言，其社會(huì)損傷力要小，特別是不會(huì)傷及政府的公信力。

（五）注重公共政策體系的精巧設(shè)計(jì)

好的公共政策體系不僅能夠化解民生問(wèn)題，提升民生質(zhì)量，好的公共政策體系也能夠在推動(dòng)民生型公共政策變革與保持不變、盡量少變與頻繁多變、部分變革與全面變革、突然變革與漸次變革、宣傳變革與隱藏變革等諸多悖論型難題之間取得某種平衡，特別是取得某種動(dòng)態(tài)的平衡。為此，在民生型公共政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行中，要注重政策的體系性、系統(tǒng)性等。一方面，注重多個(gè)政策的多管齊下避免某種應(yīng)激性行為的出現(xiàn)，或者避免某種非理性現(xiàn)象和行為的出現(xiàn);另一方面，注重多個(gè)政策的協(xié)同，促使民眾產(chǎn)生正向的行動(dòng)。例如，在限購(gòu)政策的制定和實(shí)施中，既要考慮通過(guò)提高私人交通出行成本減少購(gòu)車(chē)行為，也要考慮提升公共交通便利性和低成本性而減少對(duì)私人交通工具的依賴(lài);既要增加交通擁堵等問(wèn)題的宣傳而讓民眾產(chǎn)生購(gòu)車(chē)的顧慮，也要減少購(gòu)車(chē)便利性或可延期支付性的宣傳而降低購(gòu)車(chē)的沖動(dòng);既要釋放可能限購(gòu)的決策讓民眾采取合理行動(dòng)，也要打擊惡意制造謠言而促動(dòng)瘋狂購(gòu)車(chē)熱的行為等。