王金平

隨著全民旅游時代的到來，我國旅游業(yè)面臨新的發(fā)展機(jī)遇，進(jìn)入快速發(fā)展時期，同時也產(chǎn)生了旅游市場混亂、旅游危機(jī)事件時有發(fā)生等現(xiàn)象。因此，必須用創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念推進(jìn)旅游公共治理，實現(xiàn)我國旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

隨著全民旅游時代的到來，我國旅游業(yè)正在進(jìn)入全域化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新階段，旅游業(yè)由游覽觀光向休閑體驗的轉(zhuǎn)移，旅游消費(fèi)呈現(xiàn)出多元化和個性化發(fā)展趨勢，旅游需求不斷增長，旅游業(yè)已成為新的消費(fèi)熱點(diǎn)。但是，在旅游業(yè)快速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了旅游危機(jī)頻發(fā)和旅游公共治理問題日益凸顯等問題。因此，用創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念來推進(jìn)旅游公共治理，營造良好的旅游發(fā)展環(huán)境，是當(dāng)下全域旅游發(fā)展的迫切需要。

一、我國旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

我國旅游資源十分豐富，在世界旅游業(yè)的高速增長背景下，我國旅游產(chǎn)業(yè)也進(jìn)入了一個快速增長時期，進(jìn)入了大眾旅游時代。首先，旅游業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)，對整個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有戰(zhàn)略性關(guān)聯(lián)帶動作用。據(jù)統(tǒng)計，2015年我國旅游業(yè)對GDP的綜合貢獻(xiàn)為7.34萬億元，占GDP總量的10.8%；旅游直接和間接就業(yè)7911萬人，占全國就業(yè)總?cè)丝诘?0.2%。旅游業(yè)直接投資超萬億元，達(dá)10072億元，同比增長42%，增幅比2014年擴(kuò)大10個百分點(diǎn)，高于全國固定資產(chǎn)投資和第三產(chǎn)業(yè)投資增速30個百分點(diǎn)。其次，旅游人次數(shù)穩(wěn)步增加，旅游消費(fèi)結(jié)構(gòu)日趨合理化。再次，旅游形式多樣化，游客追求旅游服務(wù)的高品質(zhì)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)形態(tài)的出現(xiàn)，移動旅游在行業(yè)的地位快速升級，憑借更加便捷、更加個性的用戶體驗，在線旅游高速增長，在線旅游市場交易規(guī)模不斷壯大。同時，隨著中產(chǎn)階層游客的不斷增加，人們出游方式向團(tuán)體游散客游、自由行轉(zhuǎn)變，深度游、集中游、體驗游、慢游等休閑旅游方式日益受到游客的青睞，對旅游服務(wù)品質(zhì)的追求不斷加深。

但是，受到各種條件的限制，我國旅游業(yè)發(fā)展仍然處于一種低消費(fèi)、大眾化、低水平的狀況，與發(fā)達(dá)國家相比，仍有很大差距，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足旅游發(fā)展速度的要求，主要表現(xiàn)在：一是旅游市場秩序混亂問題依然存在。旅游市場“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”，旅行社承包、掛靠現(xiàn)象，旅游商品價格、旅游景點(diǎn)的門票和旅游酒店的住宿費(fèi)用虛高等現(xiàn)象大量存在；同時，欺客宰客、兜售假冒偽劣商品、海鮮大排檔等旅游餐飲點(diǎn)短斤缺兩、黑團(tuán)黑車甩客現(xiàn)象時有發(fā)生，這些現(xiàn)象嚴(yán)重影響了旅游目的地形象，制約了我國旅游業(yè)快速發(fā)展。二是旅游危機(jī)事件常有發(fā)生。如，2015年的“青島天價蝦”事件、“內(nèi)地游客香港購物被打死”事件、南航“航班急救門”事件，2016年“哈爾濱天價魚”事件、“山寨兵馬俑”事件，等等。旅游危機(jī)事件的發(fā)生，常常會危害旅游目的地的形象，影響人們預(yù)期的出游活動，使本來運(yùn)行順暢的旅游市場陷入危機(jī)之中。三是政府監(jiān)管不力。如在部分旅游城市的景點(diǎn)周圍，遍布著宰人的小商販、黑旅游團(tuán)、黑導(dǎo)游、黑旅游車等，屢禁不止。多部門聯(lián)合執(zhí)法時，這些人馬上銷聲匿跡；聯(lián)合執(zhí)法行動結(jié)束，他們又回來。究其原因，在于旅游監(jiān)管力量薄弱，旅游監(jiān)管職能交叉，對旅游監(jiān)管工作重視不夠。

因此，必須用創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念來推進(jìn)旅游公共治理，完善旅游治理體系，實現(xiàn)從旅游業(yè)管理行政主導(dǎo)向社會治理轉(zhuǎn)變，營造良好的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)我國旅游業(yè)健康、有序、快速發(fā)展。

二、旅游公共治理的內(nèi)涵與特征

公共治理是指為了達(dá)到集體的秩序和共同目標(biāo)，公共、私人部門和非營利組織共同參與其中，相互之間形成伙伴關(guān)系，通過談判、協(xié)商和討價還價等政策手段來供給公共產(chǎn)品與服務(wù)、管理公共資源的過程。

旅游業(yè)是關(guān)聯(lián)度高、綜合性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，旅游消費(fèi)不僅直接拉動了民航、鐵路、公路、商業(yè)、食宿等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，也對國際金融、倉儲物流、信息咨詢、文化創(chuàng)意、影視娛樂、會展博覽等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)揮著重要的促進(jìn)作用。而且，旅游形象關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)鼐用竦男腋Ｖ笖?shù)。因此，運(yùn)用公共治理的理念創(chuàng)新旅游管理機(jī)制是旅游產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的需求。

旅游公共治理，是指與旅游產(chǎn)業(yè)集群或社會組織系統(tǒng)具有利益聯(lián)系的社會組織和個人，圍繞政府旅游公共管理決策而進(jìn)行的一系列影響或參與旅游公共政策制定、實施的行為。旅游公共治理包涵以下幾層內(nèi)容

一是旅游公共治理是一個協(xié)商式的管理過程。旅游公共治理既不是官僚體制下的行政命令，也不是市場模式下的交易與契約，而是一個領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、談判與合作的復(fù)雜過程。政府作為參與者之一，與其它組織和個人之間，不只是領(lǐng)導(dǎo)者的角色，更多的是平等合作關(guān)系。

二是旅游公共治理是多中心治理，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、權(quán)力的多中心化。旅游公共治理不是政府在“唱獨(dú)角戲”，而是社會組織的廣泛參與，從政府到私人與非營利組織。同時，旅游公共治理主體的多元化容易形成多個權(quán)力中心，有助于克服權(quán)力壟斷所帶來的弊端，增強(qiáng)旅游公共治理的合法性。

三是旅游公共治理突出網(wǎng)絡(luò)性。在一個復(fù)雜而又動態(tài)變化的環(huán)境下，公共治理只有置于政府的網(wǎng)絡(luò)下才能實現(xiàn)，這就要求參與旅游公共治理的主體，打破傳統(tǒng)的垂直與水平的關(guān)系，形成錯綜復(fù)雜的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)中各節(jié)點(diǎn)互動頻繁，共同適應(yīng)外部環(huán)境的變化，同時各成員之間建立信任機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。

三、用五大發(fā)展理念推進(jìn)旅游公共治理

在相當(dāng)長的時期內(nèi)，“政府主導(dǎo)”一直都是我國旅游發(fā)展的主要模式，也是我國旅游發(fā)展取得成功的關(guān)鍵因素之一。但是，隨著大眾旅游時代的到來，個性化、散客化、體驗化、網(wǎng)絡(luò)化成為人們旅游行為的主要特征；社會投資在旅游發(fā)展中的比重不斷增加，社會組織在旅游管理中的地位不斷提升，社會力量在旅游決策中的作用不斷受到重視；政府部門之間的協(xié)同，政府與旅游企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、當(dāng)?shù)鼐用窈陀慰偷南嗷ビ绊?、相互制約日益凸顯。在此背景下，我們必須堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，推進(jìn)旅游管理體制改革，從治理理念、治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理方法等方面入手，完善旅游公共治理，推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

（一）用創(chuàng)新理念指導(dǎo)旅游公共治理建設(shè)

我國旅游業(yè)正處于轉(zhuǎn)型升級關(guān)鍵時期，人們旅游需求日顯多樣化、旅游產(chǎn)品體系日趨多元化、旅游市場空間不斷國際化，使得旅游活動的風(fēng)險呈現(xiàn)多元化和復(fù)雜化趨勢，給旅游公共治理帶來巨大的壓力。同時，“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”形式的出現(xiàn)，人們出行方式的選擇日趨多元化，旅游業(yè)線上線下融合的趨勢不斷加強(qiáng)。這就需要創(chuàng)新旅游公共治理方式，由傳統(tǒng)的“政府主導(dǎo)”型旅游公共治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑸鐣M織、企業(yè)、個人等“多中心”旅游公共治理，在充分保障公共治理多元主體政治參與的基礎(chǔ)上推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由單純的以行政手段為主的“管理型”政府治理模式向以公共政策杠桿為主的“服務(wù)型政府”治理模式的轉(zhuǎn)換。這就要求：一是完善各級旅游管理組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確各個職能部門的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)，強(qiáng)化各部門之間的協(xié)調(diào)與協(xié)作，平等互利，建立健全旅游管理監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范各旅游企業(yè)行為，為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。二是大力推動旅游企業(yè)發(fā)展，規(guī)范企業(yè)管理，發(fā)揮其在旅游業(yè)的市場主體中的作用，按照旅游公共治理要求來發(fā)展，按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律來經(jīng)營。三是加強(qiáng)旅游行業(yè)協(xié)會等社會組織建設(shè)，建立和健全完善的公眾參與制度，提高公民文明旅游意識和消費(fèi)心態(tài)，發(fā)揮社會組織在旅游公共治理中的作用，為實現(xiàn)我國旅游業(yè)的健康有序發(fā)展提供充足的保障。

（二）用協(xié)調(diào)理念形成旅游公共治理合力

旅游業(yè)的發(fā)展不僅僅是旅游部門的事情，還涉及公安、交通、工商、城管等多個部門機(jī)構(gòu)，而目前條塊分割、權(quán)力交錯現(xiàn)象制約了旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，旅游業(yè)的公共治理需要得到多部門和多元主體的共同支持，形成旅游公共治理合力，達(dá)到預(yù)期治理目標(biāo)，在條件成熟時成立大旅游管理協(xié)調(diào)部門。這就要求：一是要協(xié)調(diào)好旅游部門與交通、公安、工商、城管等相關(guān)部門的關(guān)系，共建旅游公共治理的監(jiān)管體系；二是協(xié)調(diào)好旅游部門與旅游保險機(jī)構(gòu)和旅游商業(yè)救援機(jī)構(gòu)的關(guān)系，形成應(yīng)對旅游危機(jī)事件的應(yīng)急處理機(jī)制；三是協(xié)調(diào)好旅游部門與社區(qū)、民眾、非政府組織等多元的社會機(jī)構(gòu)的關(guān)系，共同參與旅游公共治理，形成旅游公共治理合力。

（三）把綠色理念作為旅游公共治理目標(biāo)

綠色發(fā)展是世界發(fā)展的趨勢，旅游公共治理應(yīng)積極培育綠色理念，以綠色作為旅游公共治理的發(fā)展目標(biāo)。這就要求：一是各級政府部門應(yīng)樹立綠色旅游發(fā)展觀，摒棄把旅游業(yè)作為拉動地方經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)和排頭兵的急功近利思想，加大綠色旅游理念的宣傳力度，形成濃厚的綠色旅游發(fā)展氛圍；二是旅游企業(yè)應(yīng)堅持綠色經(jīng)營理念，把旅游資源和環(huán)境保護(hù)置于更加重要的位置，謹(jǐn)防過度的旅游活動導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞，避免旅游資源過度開發(fā)導(dǎo)致自然生態(tài)體系的失衡。三是旅游者應(yīng)樹立綠色旅游觀。倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，尊重自然、愛護(hù)自然，加大對資源和環(huán)境的保護(hù)力度，避免旅游者的旅游行為活動給旅游資源造成直接的顯性破壞，做一個有責(zé)任的旅游者。

（四）以開放理念引領(lǐng)旅游公共治理升級

當(dāng)今的世界是個開放的世界，國家在大力推動“一帶一路”戰(zhàn)略和進(jìn)一步推動旅游產(chǎn)業(yè)的開放融合的宏觀背景下，旅游公共治理應(yīng)堅持開放理念，面向國際市場，積極參與國際旅游市場競爭，堅持開放興旅。這就要求：一是要秉持開放合作的理念，搭建國際交流合作平臺，堅持“走出去、請進(jìn)來”策略，加強(qiáng)企業(yè)對外投資的規(guī)范管理，引領(lǐng)國內(nèi)企業(yè)開拓國外市場，規(guī)范管理國際知名旅游企業(yè)有我國的投資發(fā)展，深度融入國際旅游市場。二是堅持開門辦旅游、全社會辦旅游，強(qiáng)化公共管理，完善公共服務(wù)設(shè)施，尋找與相關(guān)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的結(jié)合點(diǎn)，切實推進(jìn)“旅游+”，拓展發(fā)展空間。三是加強(qiáng)出境旅游安全體系建設(shè)，注重跨境旅游安全資源的投入，整合國內(nèi)外資源，營造良好的境內(nèi)境外旅游安全環(huán)境。

（五）以共享理念作為旅游公共治理歸宿

旅游公共治理應(yīng)按照“人人參與、人人盡力、人人享有”的要求，堅守底線、突出重點(diǎn)，注重機(jī)會公平，構(gòu)建旅游資源人人共享的旅游基本公共服務(wù)共享機(jī)制。這就要求：一是突出特色，因地制宜，整合力量，形成旅游扶貧合力，激活當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力，讓更多群眾通過發(fā)展旅游過上小康生活，讓人民群眾充分享受旅游發(fā)展成果。二是促進(jìn)社區(qū)旅游參與和當(dāng)?shù)鼐用衤糜尉蜆I(yè)，將旅游地社區(qū)納入旅游業(yè)經(jīng)營范疇，將擁有閑置資源的居民轉(zhuǎn)變成為旅游服務(wù)的“生產(chǎn)者”，開發(fā)社區(qū)文化體驗、鄉(xiāng)村度假、城市休閑等旅游產(chǎn)品，實現(xiàn)旅游產(chǎn)品從觀光主導(dǎo)向觀光與休閑度假并重轉(zhuǎn)變，提高當(dāng)?shù)鼐用駨穆糜伟l(fā)展中的受益程度，提升當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游發(fā)展的能力，提高人民群眾對于現(xiàn)代旅游發(fā)展的滿意程度。三是強(qiáng)化旅游公共安全資源建設(shè)。推動旅游安全資源“人人參與”，讓更多的主體、機(jī)構(gòu)和社會力量參與旅游安全資源的建設(shè)，推動公共安全資源、公益安全資源和商業(yè)安全資源的全面發(fā)展，降低旅游活動風(fēng)險，使旅游公共安全資源能夠基本滿足游客的旅游安全需要。

（作者單位：南昌師范學(xué)院）