周?chē)?guó)猛 張笑涵

（沈陽(yáng)市勘察測(cè)繪研究院，遼寧 沈陽(yáng) 110004）

?

農(nóng)村宅基地確權(quán)和流轉(zhuǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)問(wèn)題淺談

周?chē)?guó)猛 張笑涵

（沈陽(yáng)市勘察測(cè)繪研究院，遼寧 沈陽(yáng) 110004）

摘 要：改革開(kāi)放尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，我國(guó)土地制度與經(jīng)濟(jì)建設(shè)矛盾日益凸顯，集中表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：保護(hù)耕地與城市化、現(xiàn)代化建設(shè)相矛盾，農(nóng)民利益得不到保護(hù)，小產(chǎn)權(quán)房層出不窮。本文基于現(xiàn)有的土地制度的問(wèn)題，淺談對(duì)于農(nóng)村宅基地確權(quán)和流轉(zhuǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)的認(rèn)識(shí)：進(jìn)行宅基地的確權(quán)發(fā)證，達(dá)到對(duì)宅基地有使用權(quán)，對(duì)附屬建筑物有所有權(quán)；除此以外在農(nóng)村宅基地與城市住宅用地使用權(quán)平等的基礎(chǔ)上，在一定條件下實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)主體資格、流轉(zhuǎn)客體等創(chuàng)新，建立共有產(chǎn)權(quán)、有償取得、有期限使用等宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：確權(quán)；城市化流轉(zhuǎn)機(jī)制；使用權(quán)創(chuàng)新

一、土地制度與經(jīng)濟(jì)建設(shè)矛盾

1. 保護(hù)耕地與城市化、現(xiàn)代化建設(shè)相沖突

我國(guó)雖然自建國(guó)以來(lái)城市化建設(shè)有所發(fā)展，但速度始終較低，我國(guó)的土地資源不是太緊缺。自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城市化呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展的趨勢(shì)，而城市化的重要標(biāo)志就是城市人口的不斷增加。北京大學(xué)地理科學(xué)周一星教授認(rèn)為，2014年中國(guó)城鎮(zhèn)人口比重會(huì)超過(guò)50%，預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)人口比重為57.05%左右，2023年可能超過(guò)60%。城市人口的激增刺激了城市建設(shè)尤其是住房建設(shè)，必然導(dǎo)致大量土地被占用，其中包括一部分原有耕地。除了大量土地被占用外，在建設(shè)過(guò)程中還存在著大量浪費(fèi)土地的情況，這些不合理行為不但增加了土地資源稀缺的壓力，使得原本緊缺的土地更為緊缺，誘發(fā)與土地有關(guān)的各種矛盾沖突，而且降低了城市化建設(shè)的質(zhì)量，影響了城市化進(jìn)程。

我國(guó)的人地矛盾也十分突出：人多地少，耕地后備資源不足，人均耕地只有1.39畝，不到世界人均水平的40%，卻承載了占世界22%的人口。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，已從1995年的19.51億畝下降到2007年的18.26億畝，截至2008年12月31日，全國(guó)耕地面積為18.2574億畝，又比上一年度減少29萬(wàn)畝，總體上耕地面積不容樂(lè)觀。但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)，我國(guó)現(xiàn)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，對(duì)土地的消耗還要有所增加。保證有相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地成為國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵，總之我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，只有如此才能促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

2. 農(nóng)民在征地過(guò)程中利益受損

由于農(nóng)民在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中處于弱勢(shì)、無(wú)權(quán)的境地，而相關(guān)的法律法規(guī)又不完善，對(duì)政府和企業(yè)的征地行為難以起到約束的作用，農(nóng)民的利益受到侵害時(shí)無(wú)處維權(quán)。由此刺激了農(nóng)民采取較為激進(jìn)的方式來(lái)維權(quán)，誘發(fā)大規(guī)模群眾性事件的發(fā)生，這其中尤其以一些后來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)較快的省市為最。僅以廣西一省為例，廣西的城鎮(zhèn)化不但加快，人地沖突也就愈演愈烈，因征地而誘發(fā)的大規(guī)模群體事件層出不窮。這些固然與征地過(guò)程中的一些不合理做法有關(guān)，其實(shí)這些現(xiàn)象背后的深層原因則是土地制度與經(jīng)濟(jì)建設(shè)矛盾。土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的家當(dāng)，然而近年來(lái)卻成為地方政府?dāng)控?cái)?shù)墓ぞ?，地方政府十分?lè)衷于征地，而征地過(guò)程中農(nóng)民的利益往往無(wú)法得到保障，農(nóng)村征地群體性沖突頻繁發(fā)生。其實(shí)這些群眾事件的發(fā)生并非當(dāng)?shù)卣谋疽?，更非農(nóng)民百姓的原意，這不但加劇了雙方的緊張關(guān)系，而且對(duì)于今后農(nóng)民維權(quán)以及城市化建設(shè)都有著許多不利的影響。

二、農(nóng)村宅基地確權(quán)

1. 對(duì)宅基地有使用權(quán)，對(duì)附屬建筑物有所有權(quán)

國(guó)家針對(duì)農(nóng)村宅基地確權(quán)中的問(wèn)題也做了一些法律上的規(guī)定，2011年11月國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以及財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部4個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》，可以依據(jù)此規(guī)定在對(duì)農(nóng)村宅基地確權(quán)相關(guān)影響因素分析的基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)氐恼畽C(jī)構(gòu)可以對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行直接確權(quán)，通過(guò)農(nóng)民參與和農(nóng)村集體組織、區(qū)縣政府機(jī)構(gòu)決策相結(jié)合的形式，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到相對(duì)應(yīng)的擁有所有權(quán)的農(nóng)民集體，所有權(quán)歸村民小組集體的土地可以由其村委會(huì)組織或村民自發(fā)結(jié)組申請(qǐng)登記但須持有土地權(quán)利證書(shū)。依據(jù)不同的歷史階段對(duì)超面積的宅基地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證工作。目前基本分為兩個(gè)階段，以1982年為界，1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前，村民建房占用的宅基地，在條例實(shí)施后至今仍未擴(kuò)大面積的，可以依據(jù)現(xiàn)有實(shí)際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記；1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后，如果村民建房占用的宅基地，在條例實(shí)施后至今已經(jīng)擴(kuò)大面積的，可以依舊當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)規(guī)定對(duì)土地確權(quán)登記。

針對(duì)農(nóng)民個(gè)人的子女?dāng)?shù)量和其后代的生活工作進(jìn)行確權(quán)。對(duì)“戶(hù)”和“宅”的界限應(yīng)予以厘清，本著“一戶(hù)一宅”的原則，對(duì)于農(nóng)民無(wú)故占用宅基地且存在閑置浪費(fèi)的行為要堅(jiān)決制止；滿(mǎn)足農(nóng)民子女長(zhǎng)大后成家立業(yè)關(guān)對(duì)宅地權(quán)的需要，堅(jiān)持以區(qū)縣為主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委配合的原則和5個(gè)統(tǒng)一（統(tǒng)一登記、統(tǒng)一丈量、統(tǒng)一核實(shí)審查、統(tǒng)一發(fā)證、統(tǒng)一清理）的原則相結(jié)合。對(duì)于閑置宅基地做妥善處理，已經(jīng)建設(shè)住房的宅基地使用權(quán)和住房的所有權(quán)不能分開(kāi)。沒(méi)有建設(shè)的宅基地則可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)等。

三、流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新

1. 農(nóng)村宅基地與城市住宅用地使用權(quán)平等

一些管理人員甚至農(nóng)民對(duì)于這個(gè)問(wèn)題都有一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為農(nóng)村宅基地使用權(quán)沒(méi)有城市住宅用地使用權(quán)重要，這種認(rèn)識(shí)是基于現(xiàn)有農(nóng)村土地資本薄弱以及農(nóng)村土地使用率較低而產(chǎn)生的。

其實(shí)城鄉(xiāng)一體化的要求之一就是使農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)受到平等對(duì)待，實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)。但是農(nóng)村宅基地使用權(quán)由于存在特殊性，無(wú)法與城市建設(shè)用地使用權(quán)在同質(zhì)意義上平等。我們只有使農(nóng)村宅基地使用權(quán)有償化、有期限、去身份、去社會(huì)保障功能，才能實(shí)現(xiàn)平等意義上的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

2. 流轉(zhuǎn)主體資格、流轉(zhuǎn)客體實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新

考慮宅基地社會(huì)保障功能時(shí)，在統(tǒng)一交易市場(chǎng)的條件下，可以通過(guò)給付使用權(quán)人一定的價(jià)額，在向所有權(quán)人村集體經(jīng)濟(jì)組織交齊宅基地使用費(fèi)以及向政府交齊相關(guān)稅費(fèi)后，變向取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。初始取得主體具體指的是：在自己集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部尚未享有宅基地或宅基地面積沒(méi)能夠達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的村民，換句話(huà)說(shuō)就是應(yīng)該享有而實(shí)際卻未享有宅基地的村民。非初始取得主體，即初始取得主體以外的人包括（自身集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部宅基地面積已經(jīng)夠標(biāo)準(zhǔn)或非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員其中包括（非本集體組織村民和城鎮(zhèn)居民）在村民戶(hù)戶(hù)享有宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上通過(guò)初始取得，對(duì)于那些非初始取得主體則只可以通過(guò)變更取得宅基地使用權(quán)。

我們既然允許宅基地之上所建房屋之間的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑫r(shí)也應(yīng)該允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但是這種流轉(zhuǎn)是有期限的有條件的，有限（有條件）流轉(zhuǎn)指的是在有了一定的保障之后才進(jìn)行流轉(zhuǎn)。保障應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：（1）其本人戶(hù)口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的并且已參加了城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)保險(xiǎn)；（2）在城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)了住宅并合法取得權(quán)屬證書(shū)的。如果存在農(nóng)村一戶(hù)多宅的，可以將一戶(hù)一宅以外的住宅出售。但需要在經(jīng)共有權(quán)人同意、相關(guān)集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)予以核實(shí)的前提下，村民才可以將有合法產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村住宅出售，與此同時(shí)住宅所在的宅基地使用權(quán)相應(yīng)流轉(zhuǎn)。

3. 產(chǎn)權(quán)共有、有償取得、使用期限制度化

在現(xiàn)有法律規(guī)定下，對(duì)于農(nóng)民宅基地的取得與持有環(huán)節(jié)幾乎無(wú)成本可言，對(duì)于宅基地使用制度方面缺乏經(jīng)濟(jì)約束，使得其存在著效果不佳和積極性得不到提高的弊端。鑒于此，可以在“無(wú)償使用”基礎(chǔ)上引入“有償使用”制度。關(guān)于繳納費(fèi)用的具體標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)由宅基地所在地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況進(jìn)行確定。建立宅基地使用權(quán)有期限使用制度，目前，我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)具體的法律法規(guī)對(duì)這一問(wèn)題做出規(guī)定，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)宅基地使用權(quán)做一分析，除了一些依據(jù)法律規(guī)定而終止宅基地使用權(quán)外，農(nóng)民可以享有對(duì)宅基地的無(wú)期限使用。有期限的宅基地使用是鞏固宅基地所有權(quán)和防止其流轉(zhuǎn)架空所有權(quán)的重要保障。關(guān)于農(nóng)村宅基地的期限，我們可以以現(xiàn)在城市住房建設(shè)中的70年期限為參考。農(nóng)村宅基地使用權(quán)也可以將70年作為使用期限，考慮到農(nóng)村具體情況，可以適當(dāng)減少至60年，這樣對(duì)于保護(hù)房屋所有權(quán)人的權(quán)益有一定作用。

結(jié)語(yǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮(zhèn)進(jìn)程不斷加快，許多農(nóng)民紛紛放棄了自己堅(jiān)守多年的土地，來(lái)到城里務(wù)工。這些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民除了自身的土地以外還擁有繼承所得到的土地，而這些土地往往得不到有效利用而閑置。當(dāng)前我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)定，這更加重了農(nóng)村土地閑置程度，與之相對(duì)的是，城市建設(shè)土地十分緊缺，兩者形成了鮮明的對(duì)比。宅基地權(quán)是農(nóng)民最基本的權(quán)利之一，宅基地對(duì)于社會(huì)保障有著重要作用，宅基地的流轉(zhuǎn)成功與否甚至決定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是否繁榮穩(wěn)定，土地問(wèn)題又與糧食安全問(wèn)題緊密結(jié)合，與現(xiàn)代化建設(shè)息息相關(guān)，因此農(nóng)村宅基地確權(quán)和流轉(zhuǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)問(wèn)題具有重要的社會(huì)與現(xiàn)實(shí)意義。通過(guò)農(nóng)村宅基地確權(quán)和流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新可以有效地解決農(nóng)村土地大量閑置而城市建設(shè)土地十分緊缺的問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)

［1］陳進(jìn)兵.重慶市城市化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地確權(quán)與流轉(zhuǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)研究［D］.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)，重慶大學(xué)，2012.

［2］馬智利，翟鵬成.重慶農(nóng)村宅基地確權(quán)證書(shū)抵押機(jī)制設(shè)計(jì)研究［J］.重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（1）：25-26.

［3］岑成仕.農(nóng)村宅基地確權(quán)登記存在的問(wèn)題與對(duì)策探究［J］.建材與裝飾，2015 （18）：60-62.

中圖分類(lèi)號(hào)：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A