文/林寶

中國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)：歷史路徑與前景展望

文/林寶

隨著改革開(kāi)放事業(yè)的不斷推進(jìn)，人口流動(dòng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，農(nóng)民工已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的一支重要社會(huì)力量，2014年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到了2.74億，其中，離鄉(xiāng)外出農(nóng)民工的總量達(dá)到了1.68億（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2015）。如何解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，不僅關(guān)系到我國(guó)新型城鎮(zhèn)化、全面建設(shè)小康社會(huì)等重要戰(zhàn)略部署的成敗，同時(shí)也關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的公平正義。但是，當(dāng)前農(nóng)民工的社會(huì)保障狀況不容樂(lè)觀，2014年外出農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保比例僅為16.7%，醫(yī)療保險(xiǎn)參保比例也僅為17.6%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2015）。本文將從農(nóng)民工養(yǎng)老保障問(wèn)題產(chǎn)生的歷史背景入手，分析農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的發(fā)展路徑、存在的問(wèn)題，并探討農(nóng)民工養(yǎng)老保障的出路。

農(nóng)民工養(yǎng)老保障問(wèn)題產(chǎn)生的歷史背景

隨著改革開(kāi)放不斷推進(jìn)而出現(xiàn)的大規(guī)模人口流動(dòng)，對(duì)傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)造成了直接的沖擊，但二元社會(huì)保障制度并沒(méi)有對(duì)此做出及時(shí)和必要的反應(yīng)，從而導(dǎo)致農(nóng)民工與其他城鎮(zhèn)從業(yè)者的養(yǎng)老保障仍然存在制度分割，保障狀況差異顯著。

（一）二元社會(huì)保障體系：農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度產(chǎn)生的歷史根源

在改革開(kāi)放以前，中國(guó)的社會(huì)保障制度是一種典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)?；仡欀袊?guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，在改革開(kāi)放以前，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然歷經(jīng)多次變革，但從未覆蓋到農(nóng)村人口。中國(guó)制度化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排是從1951年發(fā)布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》開(kāi)始，但只覆蓋到100人以上的國(guó)有企業(yè)。1953年，該條例修訂后將覆蓋面擴(kuò)大到其他國(guó)有企業(yè)，兩年后，又建立了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休金制度。1958年，養(yǎng)老保險(xiǎn)被從《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》中獨(dú)立出來(lái)，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定（草案）》，將企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法進(jìn)行了統(tǒng)一。至此，一種確定收益型的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金制度基本建立，該制度基本上覆蓋了城鎮(zhèn)所有勞動(dòng)就業(yè)人口。1978年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行規(guī)定》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，對(duì)公共養(yǎng)老金制度重新進(jìn)行了調(diào)整，重新確立了對(duì)干部和工人分別實(shí)施不同制度的做法。在中國(guó)農(nóng)村，家庭一直是養(yǎng)老支持的主要力量。在1982年出臺(tái)舊農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以前，農(nóng)村沒(méi)有真正意義上的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。唯一帶有養(yǎng)老保障意義的“五?！敝贫雀嘁饬x上是一種社會(huì)救濟(jì)，其覆蓋的僅為無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)人的老人，范圍十分有限。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，大部分農(nóng)村人口沒(méi)有任何社會(huì)養(yǎng)老保障。

改革開(kāi)放以后，城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體系實(shí)際上也一直存在。盡管1982年出臺(tái)了舊農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是由于該制度沒(méi)有社會(huì)統(tǒng)籌機(jī)制，激勵(lì)作用有限，因此參與的人非常少，不是一個(gè)成功的制度。直到2009年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施之后，農(nóng)村才真正有了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但總體上城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度仍然分立。2014年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，決定將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，是突破城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體系的重要一步，但由于城鄉(xiāng)就業(yè)人口仍然適用于不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的二元性依然存在。

（二）人口流動(dòng)：農(nóng)民工養(yǎng)老保障問(wèn)題產(chǎn)生的直接推手

大規(guī)模人口流動(dòng)的出現(xiàn)對(duì)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大的沖擊，也對(duì)二元社會(huì)保障體系提出了直接的挑戰(zhàn)。在最近的20年里，流動(dòng)人口增長(zhǎng)迅速。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)公報(bào)，大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的人口中，居住地與戶(hù)口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開(kāi)戶(hù)口登記地半年以上的人口為2.61億人，其中市轄區(qū)內(nèi)人戶(hù)分離的人口為3996萬(wàn)人，不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶(hù)分離的人口為2.21億人。同2000年第五次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)相比，居住地與戶(hù)口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開(kāi)戶(hù)口登記地半年以上的人口增加1.17億人，增長(zhǎng)81.03%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2011）。農(nóng)民工是流動(dòng)人口的主力，且一直保持較快增長(zhǎng)。2014年，全國(guó)外出農(nóng)民工為1.68億，較2010年增加約1500萬(wàn)人（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2015）。

農(nóng)民工在數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，還出現(xiàn)了幾個(gè)十分重要的趨勢(shì)：一是越來(lái)越多農(nóng)民工的工作趨向正規(guī)化。二是農(nóng)民工在城市停留的時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)。根據(jù)2012年全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，超過(guò)3成的流動(dòng)人口在居住地生活時(shí)間達(dá)5年以上（國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口服務(wù)管理司，2012）。三是農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場(chǎng)的地位更為重要。從2004年開(kāi)始，在東部沿海地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了“民工荒”現(xiàn)象，此后“民工荒”逐漸向更大范圍擴(kuò)展，中國(guó)進(jìn)入了“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”（蔡昉，2010），勞動(dòng)供給實(shí)現(xiàn)了從無(wú)限供給向有限供給的轉(zhuǎn)變，這意味著農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場(chǎng)上處于一個(gè)更為有利的地位。

這幾個(gè)不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)更加凸顯了二元社會(huì)保障制度無(wú)法適應(yīng)農(nóng)民工就業(yè)身份轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，使農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題越來(lái)越突出：農(nóng)民工向產(chǎn)業(yè)工人的轉(zhuǎn)變使他們逐漸具備了工人一樣的社會(huì)保障需求，而權(quán)力意識(shí)的增強(qiáng)則使他們充分地意識(shí)到這種需求，并在社會(huì)保障權(quán)利上也開(kāi)始有所主張，而就業(yè)的正規(guī)化則使他們具備了主張社會(huì)保障權(quán)利的機(jī)會(huì)和條件，勞動(dòng)力市場(chǎng)上地位的變化使得農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)利主張逐漸得到重視。

農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的歷史路徑

考察中國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展，明顯經(jīng)歷了一條自下而上、由分到合的發(fā)展路徑。自下而上是指具體的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度先從地方開(kāi)始建立，進(jìn)而才在中央明確具體的制度方向和框架；由分到合是指農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸從區(qū)域分割、各有不同走向全國(guó)統(tǒng)一、漸歸一體的制度框架。

（一）地方政府實(shí)踐：五種典型模式

從20世紀(jì)90年代末期開(kāi)始，一些地方政府尤其是東部沿海的一些流動(dòng)人口較多的地方政府陸續(xù)將農(nóng)民工納入制度化的社會(huì)保障制度安排。各地在探索農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過(guò)程中出現(xiàn)了五種較為典型的模式。

1. “完全”城保模式。這種模式直接讓農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民工與本地戶(hù)籍的城鎮(zhèn)企業(yè)職工采用完全相同的制度，繳費(fèi)水平和待遇確定方式均實(shí)現(xiàn)無(wú)差別化。深圳和鄭州均采用了這一模式。

2. “雙低”城保模式。這種模式是讓農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，在養(yǎng)老金構(gòu)成、繳費(fèi)和支付等方面均采用了城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度架構(gòu)，但農(nóng)民工的繳費(fèi)水平和待遇水平比城鎮(zhèn)職工更低。這一模式以杭州市最為典型。2006年11月，杭州市政府辦公廳發(fā)布了《杭州市農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)低標(biāo)準(zhǔn)享受”試行辦法》。自2011年7月1日起，杭州市在主城區(qū)停止執(zhí)行農(nóng)民工“雙低辦法”，統(tǒng)一實(shí)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保繳費(fèi)辦法。

3. “單側(cè)”城保模式。這種模式即在養(yǎng)老保險(xiǎn)的某一側(cè)（通常是繳費(fèi)側(cè)）模仿了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度架構(gòu)，在另一側(cè)（通常是支付側(cè)）則采用了完全不同于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的做法。在這種模式中，天津和北京的做法較為典型。這種模式在參保繳費(fèi)基數(shù)上以最低工資為標(biāo)準(zhǔn)，客觀上降低了農(nóng)民工的繳費(fèi)水平，有利于農(nóng)民工的參保，同時(shí)考慮到農(nóng)民工就業(yè)的不穩(wěn)定性，在支付上采用了一次性支付的方式，在當(dāng)時(shí)的制度環(huán)境下，提高了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的便攜性和靈活性，但與此同時(shí)這種支付方式也給農(nóng)民工帶來(lái)了“便攜性損失”和保障性損失（一定程度上喪失了社會(huì)保障的作用）。

4. 個(gè)人賬戶(hù)模式。這種模式在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中只引入了類(lèi)似城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度個(gè)人賬戶(hù)的部分，基本沒(méi)有社會(huì)統(tǒng)籌，是一種完全積累制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這一模式以重慶較為典型。這種模式，實(shí)際上類(lèi)似于一種強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，盡管建立了共濟(jì)基金，但規(guī)模很小，只是用于個(gè)人賬戶(hù)不足時(shí)的支付，即應(yīng)對(duì)長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)。這種制度對(duì)農(nóng)民工應(yīng)該具有一定的吸引力，因?yàn)橹灰患{相當(dāng)于繳費(fèi)基數(shù)5%的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，就可以獲得14%的個(gè)人賬戶(hù)資金積累，但這種模式喪失了社會(huì)保險(xiǎn)制度所應(yīng)該具備的共濟(jì)性特征：既不具有農(nóng)民工內(nèi)部的共濟(jì)性，也不具有農(nóng)民工和其他社會(huì)群體之間的共濟(jì)性。

5. 綜合保險(xiǎn)模式。這種模式不把農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一個(gè)獨(dú)立的設(shè)計(jì)，而是把養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)等主要社會(huì)保險(xiǎn)納入一個(gè)綜合的制度框架之中。上海是這一模式的典型代表，成都也采用了這一模式。這種模式完全跳出了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的框架，將農(nóng)民工作為一個(gè)獨(dú)立的群體，力圖在一個(gè)綜合保險(xiǎn)制度的框架內(nèi)解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)甚至是意外傷害保險(xiǎn)問(wèn)題。該制度只要求用人單位和無(wú)單位的外來(lái)從業(yè)人員繳費(fèi)，為農(nóng)民工參保提供了較低的門(mén)檻，并且連續(xù)繳費(fèi)一年即可獲得一份老年補(bǔ)貼憑證，具有較好的靈活性和區(qū)域內(nèi)的可攜帶性。但由于該制度完全獨(dú)立于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，與其他幾種模式比較起來(lái)，實(shí)現(xiàn)制度并軌的難度更大。

綜合考察各種模式，與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，“完全”城保模式與其完全一致；“雙低”城保模式則與其類(lèi)似但繳費(fèi)和支出水平較低；“單側(cè)”城保模式則是在繳費(fèi)側(cè)類(lèi)似而在支付側(cè)大為不同；個(gè)人賬戶(hù)模式則只借鑒了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶(hù)部分；綜合保險(xiǎn)模式則完全跳出了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的框架。

（二）中央政策演進(jìn)：三個(gè)發(fā)展階段

在中央層次，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程，概括起來(lái)，其演進(jìn)大體上可以分為三個(gè)階段。

1. 城保接納階段（2006年以前）。這一時(shí)期，中央政策的基本脈絡(luò)是在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，逐漸打開(kāi)一個(gè)小口子，允許農(nóng)民工加入。但這種納入并非是主動(dòng)地要求城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須納入農(nóng)民工，而是被動(dòng)地承認(rèn)農(nóng)民工可以參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。國(guó)務(wù)院于1997年7月頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大養(yǎng)老覆蓋面至所有城鎮(zhèn)企業(yè)和職工。盡管這個(gè)文件沒(méi)有明確職工的具體含義，也沒(méi)有任何關(guān)于農(nóng)民工的內(nèi)容，但是其關(guān)于擴(kuò)大覆蓋面的要求為地方政府找到了一定的政策依據(jù)。從那以后，一些地方政府（如深圳市）開(kāi)始將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍。正是在地方實(shí)踐的推動(dòng)下，2001年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)定參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民合同制職工，在與企業(yè)終止或解除勞動(dòng)關(guān)系后，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)保留其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，保管其個(gè)人賬戶(hù)并計(jì)息，凡重新就業(yè)的，應(yīng)接續(xù)或轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系；也可按照省級(jí)政府的規(guī)定，根據(jù)農(nóng)民合同制職工本人申請(qǐng)，將其個(gè)人賬戶(hù)個(gè)人繳費(fèi)部分一次性支付給本人，同時(shí)終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，凡重新就業(yè)的，應(yīng)重新參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民合同制職工在男年滿(mǎn)60周歲、女年滿(mǎn)55周歲時(shí)，累計(jì)繳費(fèi)年限滿(mǎn)15年以上的，可按規(guī)定領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；累計(jì)繳費(fèi)年限不滿(mǎn)15年的，其個(gè)人賬戶(hù)全部?jī)?chǔ)存額一次性支付給本人。但是，這個(gè)文件只是強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民合同制職工領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件，但沒(méi)有提出任何促進(jìn)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的措施。此后幾次發(fā)布的重要養(yǎng)老保障制度改革的重要文件中，如國(guó)務(wù)院2000年發(fā)布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》和2005年發(fā)布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》中，均沒(méi)有特別說(shuō)明農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的處理辦法。

2. 雙向推進(jìn)階段（2006—2010年）。這一時(shí)期，中央已經(jīng)認(rèn)識(shí)到解決農(nóng)民工養(yǎng)老保障問(wèn)題的重要性和急迫性，同時(shí)地方政府的實(shí)踐也為中央提供了一些有益的借鑒和基礎(chǔ)，因此，中央既鼓勵(lì)探索建立適合農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也鼓勵(lì)農(nóng)民工直接參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在2006年的中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》中明確提出，逐步建立務(wù)工農(nóng)民社會(huì)保障制度，依法將務(wù)工農(nóng)民全部納入工傷保險(xiǎn)范圍，探索適合務(wù)工農(nóng)民特點(diǎn)的大病醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。同年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》提出，探索適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。但對(duì)于為農(nóng)民工建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還是將其納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，文件并未做出明確規(guī)定，而是為各地留下了選擇的余地。文件強(qiáng)調(diào)，要抓緊研究低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法；有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工，用人單位要繼續(xù)為其繳費(fèi)；勞動(dòng)保障部門(mén)要抓緊制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)的辦法。總體政策思路上這一時(shí)期仍然把農(nóng)民工作為一個(gè)特殊的參保群體。2009年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，明確指出本辦法適用于參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的所有人員，包括農(nóng)民工。文件對(duì)農(nóng)民工如何轉(zhuǎn)移接續(xù)其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系進(jìn)行了明確的規(guī)定。

3. 融入城保階段（2010年以后）。這一時(shí)期，隨著《勞動(dòng)合同法》實(shí)施和金融危機(jī)爆發(fā)，農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場(chǎng)的地位也日益重要，與此相適應(yīng)，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排也逐漸向城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度靠攏。2010年，《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施，明確要求所有職工應(yīng)該參加基本職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。此后，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的方向明確為加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在這之后，地方政府原有的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度紛紛向城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。2014年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了人力資源社會(huì)保障部和財(cái)政部的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)移銜接進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，解決了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)在兩個(gè)制度之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題。

梳理中央關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策發(fā)展的歷史脈絡(luò)，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際上是隨著城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不斷推進(jìn)并最終融入其中，先后經(jīng)歷了允許加入——鼓勵(lì)加入——要求加入的政策發(fā)展階段。這種政策發(fā)展脈絡(luò)必然導(dǎo)致了農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度從分割最終走向融合的歷史路徑。

農(nóng)民工養(yǎng)老保障的前景展望

農(nóng)民工養(yǎng)老保障的前景首先是其未來(lái)所適用的制度，其次是在該制度下將獲得怎樣的保障水平。

（一）農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的前景展望

目前的政策已經(jīng)明確了農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本方向，并且也出臺(tái)了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的銜接政策，未來(lái)農(nóng)民工養(yǎng)老保障狀況如何，從根本上說(shuō)取決于這兩種制度的未來(lái)發(fā)展方向。

從目前的政策發(fā)展趨向來(lái)看，這兩個(gè)制度將構(gòu)成中國(guó)未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本架構(gòu)。在城鎮(zhèn)，以就業(yè)與否為區(qū)分，將人口分為就業(yè)人口和非就業(yè)人口，就業(yè)人口將參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，非就業(yè)人口將和農(nóng)村居民一起參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，部分從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的農(nóng)村就業(yè)人口也可加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于農(nóng)民工大部分在城鎮(zhèn)就業(yè)，未來(lái)適合農(nóng)民工參與的主要是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際上自身也仍然有待完善，需要進(jìn)行一系列的改革（林寶，2012）。一是急需提高養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌層次，盡快實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)籌，提高制度的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。同時(shí)，提高統(tǒng)籌層次也有利于社會(huì)保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移與接續(xù)，減少便攜性損失。二是擴(kuò)大覆蓋面，提高制度的普惠性。我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率仍然是剛剛超過(guò)60%，提高覆蓋率不僅是發(fā)揮社會(huì)保障制度功能的需要，也是確保制度可持續(xù)的一個(gè)重要方面。三是提高退休年齡，改善制度的可持續(xù)性。我國(guó)職工的退休年齡明顯偏低，延遲退休年齡將有利于改善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)狀況。四是降低繳費(fèi)率，增加制度的合理性。與支付水平相比，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)率明顯偏高，很重要的一個(gè)原因是為了更好地消化轉(zhuǎn)軌成本，但高繳費(fèi)率也存在種種弊端，應(yīng)該在進(jìn)行科學(xué)測(cè)算的基礎(chǔ)上確定合理的繳費(fèi)率水平。

目前，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)農(nóng)民工的覆蓋率并不高。根據(jù)全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2015），2014年全國(guó)外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例僅為16.7%。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的低參保率有幾個(gè)原因：一是農(nóng)民工收入較低影響了其參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。2014年，農(nóng)民工的平均收入為2864元/月，遠(yuǎn)低于同期城鎮(zhèn)職工平均工資。二是大部分農(nóng)民工的工作并不穩(wěn)定，對(duì)未來(lái)缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，在養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)存在困難或便攜性損失的情況下，他們的參保積極性會(huì)大受影響。對(duì)于很多農(nóng)民工而言，他們不知道當(dāng)前的工作能干多久，現(xiàn)在的城市能呆多久，幾年后他們會(huì)在哪里。三是除個(gè)別城市外，大多數(shù)地區(qū)對(duì)農(nóng)民工的參保并非強(qiáng)制性的，所以企業(yè)和職工均有一定的選擇性，在當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)下，逃避參與成為他們共同的抉擇。養(yǎng)老保險(xiǎn)低參保率將對(duì)農(nóng)民工未來(lái)的養(yǎng)老保障產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，將是絕大部分農(nóng)民工最后回歸到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障體系之中，保障水平大大降低，老年收入水平無(wú)法得到較為充分的保障。

為了方便和鼓勵(lì)農(nóng)民工的參與，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還有必要進(jìn)行一定的調(diào)整或是采取一些特殊的政策安排。有兩種思路可供選擇：一是對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的低收入群體參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。當(dāng)前各地規(guī)定的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)基數(shù)一般是職工平均工資的60%，對(duì)部分收入較低農(nóng)民工而言，按照這一基數(shù)進(jìn)行繳費(fèi)仍然存在一定的困難，未來(lái)可以考慮對(duì)工資低于最低繳費(fèi)基數(shù)的農(nóng)民工的個(gè)人繳費(fèi)部分進(jìn)行一定的補(bǔ)貼。具體補(bǔ)貼額可確定為最低繳費(fèi)基數(shù)減去農(nóng)民工個(gè)人工資再乘以個(gè)人繳費(fèi)率，如最低繳費(fèi)基數(shù)為2400元，農(nóng)民工個(gè)人工資為2000元，個(gè)人繳費(fèi)率為8%，則補(bǔ)貼額為（2400-2000）*8%=32元。二是在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)水平之間再設(shè)計(jì)1-2檔繳費(fèi)水平，與之相對(duì)應(yīng)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平也應(yīng)設(shè)置于上述兩種制度之間，這樣就可以將兩種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合為一個(gè)存在多檔繳費(fèi)率和多檔支付水平的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前的制度設(shè)計(jì)中，雖然建立了上述兩種制度之間的銜接機(jī)制，但是更多側(cè)重于個(gè)人賬戶(hù)部分，實(shí)際上兩種制度之間最大的區(qū)別在于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇水平，按照目前的制度，農(nóng)民工仍然處于兩個(gè)制度的夾心地帶，向上靠可能承擔(dān)不起，向下轉(zhuǎn)則會(huì)帶來(lái)利益損失。未來(lái)如果能增加在繳費(fèi)和支付上的靈活性，將更有利于農(nóng)民工的加入。除此之外，還應(yīng)該加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察，強(qiáng)化農(nóng)民工參保的強(qiáng)制性。

（二）農(nóng)民工養(yǎng)老保障狀況的前景展望

從目前的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，農(nóng)民工的養(yǎng)老保障狀況將逐步改善：一是農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例雖然仍較低，但在逐年上升。自2008年至2013年，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例基本上平均每年上升1個(gè)百分點(diǎn)左右，2014年雖然有所放緩，但也較上年提高了0.5個(gè)百分點(diǎn)（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2014；2015）。二是農(nóng)民工的收入出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，客觀上有利于提高其參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的能力，同時(shí)也有助于改善其個(gè)人的養(yǎng)老能力。2010年至2013年，農(nóng)民工人均收入保持了每年10%以上的增速，2014年雖然受經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的影響，增速有所下降，但也達(dá)到了9.8%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2014；2015）。三是與原來(lái)適用于不同的制度模式相比，農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)本質(zhì)上有利于改善農(nóng)民工的老年收入狀況。農(nóng)民工是以一個(gè)較低的繳費(fèi)水平參與到制度中來(lái)，由于在社會(huì)統(tǒng)籌部分的社會(huì)再分配功能，農(nóng)民工的待遇水平與其繳費(fèi)水平相比將是相對(duì)受益的。

但是，也必須看到，農(nóng)民工的實(shí)際保障水平未來(lái)仍然將處于農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)職工之間。因此，他們未來(lái)的生活水平也取決于他們未來(lái)的走向：返鄉(xiāng)還是留城？如果返鄉(xiāng)，那么農(nóng)村居民將成為他們的參照系，總體上返鄉(xiāng)農(nóng)民工的養(yǎng)老保障水平會(huì)高于農(nóng)村居民，成為農(nóng)村的高收入退休者；如果留城，則城鎮(zhèn)職工將成為他們的參照系，他們的養(yǎng)老保障水平會(huì)低于城鎮(zhèn)職工，成為城鎮(zhèn)的低收入退休者。如果考察中國(guó)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，城鎮(zhèn)化將把大部分農(nóng)民工留在城鎮(zhèn)，因此，大部分農(nóng)民工在老年期可能會(huì)成為城鎮(zhèn)低收入者。如果一個(gè)農(nóng)民工只繳費(fèi)15年，達(dá)到領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)，那么其養(yǎng)老金替代率將只有社會(huì)平均工資的18.2%和個(gè)人工資的30.4%。顯然，這一收入水平將無(wú)法維持未來(lái)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的正常生活水平。

總體上，農(nóng)民工未來(lái)的養(yǎng)老保障水平相對(duì)于城鎮(zhèn)職工而言是一個(gè)較低的水平，這是一個(gè)必然的結(jié)果。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本使命在于使農(nóng)民工加入制度、為農(nóng)民工提供靈活的參保和支付條件、履行一定的社會(huì)分配功能使農(nóng)民工獲得高于其繳費(fèi)水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。從國(guó)家財(cái)政的角度，也可以為農(nóng)民工參保提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼。但是，農(nóng)民工未來(lái)養(yǎng)老保障必須依賴(lài)于多途徑的資金來(lái)源，除養(yǎng)老金之外，家庭的轉(zhuǎn)移支付和來(lái)自于社會(huì)救助系統(tǒng)的兜底功能都將是農(nóng)民工養(yǎng)老保障的重要支撐。

摘編自2015年第3期《勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究》