張程+++袁坤

摘要：隨著近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)劃管理面臨著一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。城市規(guī)劃主體重疊、城市用地規(guī)劃不合理、公眾參與性不高等問(wèn)題的涌現(xiàn)，給城市建設(shè)造成了阻礙。本文將結(jié)合當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃管理中存在的問(wèn)題分析，對(duì)進(jìn)一步完善城市規(guī)劃管理提供可行性對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃管理 問(wèn)題 對(duì)策

新時(shí)期，伴隨城市化的加快，城市中住房、交通等分布情況的日趨復(fù)雜，給城市規(guī)劃管理帶來(lái)了許多不容忽視的問(wèn)題。城市規(guī)劃作為城市建設(shè)和發(fā)展的“藍(lán)圖”，對(duì)研究城市未來(lái)發(fā)展、科學(xué)合理布局城市規(guī)劃、加強(qiáng)城市布局管理起著尤為重要的作用。在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，如何解決城市規(guī)劃管理中的諸多問(wèn)題，促進(jìn)城市良性發(fā)展，是擺在現(xiàn)代城市規(guī)劃部門(mén)人員面前的一項(xiàng)重大課題。

一、當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃管理中存在的問(wèn)題

新形勢(shì)下城市現(xiàn)代化的發(fā)展，引來(lái)了大規(guī)模的城市規(guī)劃風(fēng)潮，而在當(dāng)前城市規(guī)劃管理中也夾雜著盲目、無(wú)序的問(wèn)題。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）主體重疊，總體規(guī)劃難以落實(shí)

從規(guī)劃結(jié)構(gòu)而言，城市的規(guī)劃步驟如下：總體規(guī)劃→分區(qū)規(guī)劃→控制性詳細(xì)規(guī)劃。即先進(jìn)行總體規(guī)劃，再進(jìn)行分區(qū)規(guī)劃，最后由分區(qū)規(guī)劃來(lái)對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制予以具體指導(dǎo)。原則上，倘若上級(jí)規(guī)劃劃定的規(guī)劃區(qū)已經(jīng)包含下級(jí)規(guī)劃的時(shí)候，下級(jí)規(guī)劃不用再進(jìn)行重新劃定。但是受當(dāng)前規(guī)劃管理體制還不統(tǒng)一這一因素的影響，市、區(qū)、鎮(zhèn)各級(jí)政府都可以設(shè)規(guī)劃管理部門(mén)，這無(wú)疑使得各級(jí)規(guī)劃管理部門(mén)各自為政的情況難以避免。比如城市與建制鎮(zhèn)需要對(duì)城市規(guī)劃予以編制，集鎮(zhèn)與村莊需要對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃予以編制，當(dāng)市、鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)和村莊都在編制不同的規(guī)劃的時(shí)候，勢(shì)必會(huì)造成各個(gè)層次的規(guī)劃之間在規(guī)劃邊界、道路交通、基礎(chǔ)設(shè)施配套、生態(tài)廊道控制等諸多方面存在著沖突與矛盾，最終導(dǎo)致城市總體規(guī)劃在控制性詳細(xì)規(guī)劃這一步難以具體落實(shí)。

（二）用地低效，城市規(guī)劃結(jié)構(gòu)不合理

很多城市都過(guò)于注重城市經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，從而忽略了提高城市環(huán)境質(zhì)量的重要性。具體表現(xiàn)為公共配套設(shè)施、公共綠地用地比例偏低，工業(yè)用地比例偏高；過(guò)分追求大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路；城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)支路嚴(yán)重不足，主次干道比例過(guò)高，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的不合理，很容易使城市出現(xiàn)交通擁堵情況。再加上城鄉(xiāng)體制的制約，當(dāng)城市與鎮(zhèn)村各自為政的時(shí)候，對(duì)于土地的利用更是呈現(xiàn)出了無(wú)序、三亂的狀態(tài)，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)更是處于粗放式經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，這大大降低了土地的利用率，造成土地資源的浪費(fèi)情況尤為嚴(yán)重。

（三） 機(jī)制匱乏，規(guī)劃的公眾參與度低

我國(guó)許多城市在對(duì)城市進(jìn)行規(guī)劃的時(shí)候，常常會(huì)犯這樣的錯(cuò)誤，那就是領(lǐng)導(dǎo)者才是城市規(guī)劃的“決策者”，只有領(lǐng)導(dǎo)以及少數(shù)幾個(gè)規(guī)劃專家才享受城市規(guī)劃決策權(quán)。當(dāng)政府以及城市規(guī)劃管理部門(mén)缺少行政審批上的約束以及監(jiān)督的時(shí)候，必然會(huì)有著過(guò)大的自由裁量權(quán)。此時(shí)政府以及城市規(guī)劃管理部門(mén)既是城市規(guī)劃實(shí)施者，又是城市規(guī)劃管理者，當(dāng)城市規(guī)劃的實(shí)施與管理均單方面處于政府以及城市規(guī)劃部門(mén)控制中的時(shí)候，當(dāng)城市規(guī)劃決策缺乏社會(huì)大眾的監(jiān)督的時(shí)候，決策主體錯(cuò)位這種情況就很容易產(chǎn)生了，隨之產(chǎn)生的就是貪污腐敗等問(wèn)題。在這樣情況下制定的城市規(guī)劃勢(shì)必會(huì)偏離城市原本的規(guī)劃目標(biāo)，當(dāng)少部分群體利益代替了公眾利益的時(shí)候，整個(gè)城市的發(fā)展軌道勢(shì)必會(huì)偏離正確的發(fā)展軌道。此外，由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，也很容易使得部分政府官員借助城市規(guī)劃管理來(lái)干預(yù)城市建設(shè)，并從中謀取個(gè)人利益，致使各種權(quán)力尋租行為隨之產(chǎn)生。

二、加強(qiáng)城市規(guī)劃管理的對(duì)策探究

（一）統(tǒng)一體系，完善城市規(guī)劃體系

城市規(guī)劃具有明顯的戰(zhàn)略性與整體性特征，所以在城市規(guī)劃中只能有一個(gè)規(guī)劃管理部門(mén)，不能因部門(mén)利益分割影響城市資源的統(tǒng)籌配置。在城市規(guī)劃建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律法規(guī)要求，組織建立成熟完善的城市規(guī)劃管理部門(mén)，增強(qiáng)執(zhí)法主體的合法性。理順規(guī)劃體制，強(qiáng)化對(duì)城市規(guī)劃的統(tǒng)一管理。此外，當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃管理之所以質(zhì)量低下，究其根本眼影還在于宏觀調(diào)控和微觀調(diào)控的失控越位。城市規(guī)劃管理人員將工作精力過(guò)多傾注于具體項(xiàng)目，陷入開(kāi)會(huì)討論、協(xié)調(diào)糾紛、推諉扯皮、審批項(xiàng)目的死循環(huán)中難以自拔，導(dǎo)致城市規(guī)劃管理參謀決策、戰(zhàn)略研究和綜合協(xié)調(diào)等工作能效始終不高，規(guī)劃管理部門(mén)職責(zé)履行不到位，這也是我國(guó)各級(jí)城市規(guī)劃管理存在的通病。所以，城市規(guī)劃管理者應(yīng)當(dāng)樹(shù)立正確的現(xiàn)代城市規(guī)劃管理理念，集中精力進(jìn)行關(guān)鍵事物的處理，真正發(fā)揮政府參謀的角色，不斷提高城市規(guī)劃管理質(zhì)量。對(duì)城市規(guī)劃管理的各個(gè)環(huán)節(jié)予以重視，這是提高城市規(guī)劃管理質(zhì)量和宏觀調(diào)控力度的根本舉措。

（二）突出效益，提高土地利用效率

以提高城市規(guī)劃用地利用強(qiáng)度為基礎(chǔ)，結(jié)合規(guī)劃用地實(shí)際情況，通過(guò)提高住宅小區(qū)容積率和建筑密度等手段，不斷提高城市用地的集約化水平。除此之外，還可以通過(guò)提高規(guī)劃用地的混用比例，提高城市建設(shè)用地的集化率。妥善處理招商引資與城市規(guī)劃執(zhí)行之間的關(guān)系，防止招商引資過(guò)度膨脹引起的規(guī)劃跟著項(xiàng)目走，預(yù)防局部規(guī)劃和懲治總體規(guī)劃格格不入。在實(shí)際操作中，應(yīng)當(dāng)將城市規(guī)劃作為招商引資的前置條件，在進(jìn)行招商引資過(guò)程中，必須將土地規(guī)劃和利用情況一并說(shuō)明，建設(shè)項(xiàng)目必須嚴(yán)格按照既定規(guī)劃執(zhí)行。

（三）公眾參與，落實(shí)規(guī)劃透明監(jiān)督

西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家早就有了公眾參與城市規(guī)劃的例子，而當(dāng)代的城市規(guī)劃不論是內(nèi)容還是結(jié)果上都直接體現(xiàn)著公眾的利益。提高公眾參與城市規(guī)劃的積極性，首先城市規(guī)劃需要滿足公眾在物質(zhì)、精神上的生活需求，必須體現(xiàn)大多數(shù)人的價(jià)值觀。其次，城市規(guī)劃必須對(duì)城市中的稀缺資源進(jìn)行合理分配，若沒(méi)有城市公眾的參與，僅僅以政府意志為代表的城市規(guī)劃很容易導(dǎo)致片面和短期行為，城市資源分配的不公將引起政府與公眾之間的沖突和矛盾。最后，公眾在城市的未來(lái)發(fā)展中是最有發(fā)言權(quán)的。隨著居民在城市中生活時(shí)間的推進(jìn)，他們將世世代代居住在城市，他們對(duì)城市生態(tài)環(huán)境和歷史文化有詳細(xì)的了解，熟悉城市建設(shè)的實(shí)際情況，這些都能為城市未來(lái)的發(fā)展提供更好的改革建議，對(duì)城市的可持續(xù)發(fā)展大有裨益。

三、結(jié)語(yǔ)

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要確保城市化又快又好地進(jìn)展，城市規(guī)劃管理是其中一項(xiàng)必不可少的工作。城市規(guī)劃管理只有統(tǒng)一管理體系，明確城市管理職責(zé)；突出效益，提高土地利用效率；滿足公眾需要，規(guī)劃中依賴并接受公眾廣泛監(jiān)督，才能正確把握城市規(guī)劃管理工作的重點(diǎn)，掌握城市規(guī)劃管理的實(shí)際操作方法，避免出現(xiàn)規(guī)劃編制成果“紙上畫(huà)畫(huà)、墻上掛掛”的現(xiàn)象，促進(jìn)城市發(fā)展，提升城市品質(zhì)。

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（作者單位：鐘祥市住建局大柴湖經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)分局）