曹敏

從動議到審議，醞釀了近10年的中國環(huán)境保護稅終于有了眉目。2016年8月29日，由國家財政部、稅務總局、環(huán)境保護部三部門共同起草的環(huán)境保護稅法草案在十二屆全國人大常委會第二十二次會議審議，環(huán)保稅法終于迎來曙光，有望成為中國第19個稅種。

環(huán)保稅法是中共十八屆三中全會提出落實“稅收法定”原則要求、《立法法》對“稅收法定”作出明確規(guī)定之后，提請全國人大常委會審議的首部單行稅法，也是2016年除中央環(huán)保督察組、環(huán)保部設立“三司”之外，中國環(huán)境治理的一大亮點。該法一旦表決通過，1979年確立的環(huán)保排污費將退出歷史舞臺，由環(huán)保稅取而代之。

財政部部長樓繼偉作草案說明時表示，草案的立法原則是“稅負平移”，從排污費“平移”到環(huán)保稅，總體上不增加負擔，征收對象等都與現(xiàn)行排污費保持一致，包括：大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等四大類。

環(huán)保稅的起源與發(fā)展

環(huán)境保護稅來源于英國經濟學家庇古在1920年提出的思路——可以采取對污染者征稅或收費的辦法來解決外部性問題，而這一稅種也為西方發(fā)達國家普遍接受。當前，國際上環(huán)保稅大致包括碳稅、硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅等五種主要稅種。

例如，芬蘭采取環(huán)保稅，全國二氧化碳的排放量已從20世紀80年代初的每年60萬噸減少到幾萬噸。美國多年來堅持利用環(huán)保稅收政策，促進了生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展，其中最明顯的例子是，雖然汽車數(shù)量不斷增加，但二氧化碳的排放量卻比20世紀70年代減少了80%，空氣質量得到很大改善。

很多國家所采取的環(huán)保稅手段，不僅取得了良好的環(huán)境保護效果，還取得了顯著的社會效益與經濟效益。所有世界范圍內的環(huán)保稅都有一個雙重紅利在里面，第一個是用經濟手段來遏制環(huán)境污染排放，第二個是通過遏制污染物排放得到的資金來保護環(huán)境。中國經濟快速發(fā)展的同時帶來了嚴重的空氣污染、水污染、固體廢物污染等，通過政府收入形式中規(guī)范程度最高、法治化最強的環(huán)保稅收，可以預期實現(xiàn)中國環(huán)境保護的雙重紅利。

費改稅的必要性

環(huán)境保護中的排污費，是中國改革開放以來對環(huán)境保護的一項重要經濟手段，該項制度從1979年底開始實行。但在1980年，中國各地并未對轄區(qū)內污染企業(yè)征收任何排污費，直到1990年才開始逐步在全國開征排污費。隨著中國環(huán)境污染越來越嚴重，20多年來，中國對排污費征收也從制度設想、法律確定、收費試點、辦法建立、標準改革等方面不斷地探索、修改與完善。有數(shù)據(jù)顯示，從2003-2015年，全國累計征收排污費2115.99億元（其中2015年征收排污費173億元），繳納排污費的企事業(yè)單位和個體工商戶累計達到500多萬戶。但從總體來說，排污費的征收標準和征收率都偏低，而且范圍過窄，整體環(huán)保稅收政策缺乏系統(tǒng)性，導致環(huán)保效果不顯著。

環(huán)保稅立法更大的背景是行政費用向法定稅收過渡，在全國其他領域也正在實施“費改稅”革命。排污費制度對于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預等問題。而且，由于是地方性收費項目，且各地收費標準不一，也引發(fā)社會人士對實行多年的排污收費制度的普遍質疑。

迫于嚴峻的環(huán)境形勢，以及現(xiàn)行排污費收取不規(guī)范因素，環(huán)保費改稅迫在眉睫。

怎樣繳納環(huán)保稅

此次環(huán)保稅立法草案將現(xiàn)行的排污費作為環(huán)境保護稅的稅額下限，大氣、水污染物稅額分別為每污染當量1.2元、1.4元；固體廢棄物按不同種類，稅額為每噸5-1000元，其中稅額最高的危險廢物可達到10130元/噸；噪聲按超分貝數(shù)收稅，稅額為每月350-11200元。未來環(huán)保稅征收的主體包括三個方面：

1.不向普通居民征收。草案提出，環(huán)保稅的納稅人指的是與環(huán)境保護法相銜接的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者。草案還特別指出，向依法設立的污水集中處理、生活垃圾集中處理場所排放應稅的污染物，繳納處理費用的，不繳納環(huán)保稅。從上面兩點可以看出，環(huán)保稅的納稅人是企業(yè)，不會向普通居民征收。

2.機動車污染免稅。草案中列舉了稅收優(yōu)惠的情形，明確提出機動車、船舶和航空器等流動污染源排放的應稅污染物應給予免稅。此外，農業(yè)生產（不包括規(guī)?；B(yǎng)殖）排放的應稅污染物等也將免稅。對于排放應稅大氣污染物和水污染物的濃度值低于國家或地方規(guī)定的污染物排放標準50%的減半征稅。

3.環(huán)保稅草案采取平移的設計。草案按照“不增加稅負”的原則，規(guī)定應稅的4類污染物與現(xiàn)行的排污費征收對象相銜接；環(huán)保稅征收之后，排污費將不再征收。草案規(guī)定，以現(xiàn)行排污費征收標準作為環(huán)保稅的稅額下限，同時，賦予各省市根據(jù)實際環(huán)境承載能力調整稅額的權力。也就是說，稅額標準可以向上浮動。

費改稅的價值

環(huán)保部部長陳吉寧曾在公開場合表示，起草環(huán)境保護稅的核心目的并不是為了增加稅收，而是為了建立一個良性機制，鼓勵企業(yè)少排放污染物，多排多付稅，少排少付稅。

1.有助于環(huán)境保護。通過征稅實現(xiàn)清潔生產，才是此次“費改稅”的真正意義所在。一方面，稅收加大將促使企業(yè)主動節(jié)能減排，加大環(huán)保投資，提高技術水平，淘汰落后產能，實現(xiàn)經濟結構轉型；另一方面，在減少污染的同時，還會增加政府財政收入，使政府有更多資金用于治理環(huán)境。

2.立法保障更權威。排污費與環(huán)保稅之間存在明顯差異：征收單位不一樣，稅是稅務部門征收，因此，稅的權威會大一些。原來不繳納排污費是違規(guī)行為，現(xiàn)在是違法行為。出臺環(huán)保稅可從根本上改變原有的執(zhí)法亂象，該稅法對于地方政府來說有相當?shù)募s束作用，有助于抑制地方保護主義。

3.財政的一大進步。排污費是行政收費，是環(huán)保部門的收入。環(huán)保稅不是收入稅，不是所得稅，而是行為稅。從根本上講，企業(yè)不排污，環(huán)保部門的收入就會減少，這會挫傷環(huán)保部門治污的積極性。而環(huán)保稅是“有污染才有稅”，是鼓勵企業(yè)不排污。排污費升格為環(huán)保稅，進入財政系統(tǒng)，具有十分重要的意義。

4.環(huán)保稅收有望年過千億。此次環(huán)保稅把排污費作為稅額下限，環(huán)保稅收入將會更高。據(jù)對大氣和水這兩種污染物的排放量預測，假設達到80%的征收率時，環(huán)保稅收入約為365.24億元；中國工業(yè)固廢年產量超過32億噸，其中，危廢超過7000萬噸，假如分別按15元/噸、1000元/噸的稅額，50%的征收率來算，僅固廢的環(huán)保稅年收入將達到584.75億元；再考慮噪音污染，預計每年征收環(huán)保稅將超過1000億元。

是否會增加企業(yè)負擔

如果此次征稅能促使更多企業(yè)提高自身的清潔生產能力，并將其視為產業(yè)升級的動力，將會讓企業(yè)更好地承擔起社會責任，而不只是一種負擔。

環(huán)保稅開征后對兩類企業(yè)影響可能比較大：一是原來繳納排污費不規(guī)范的企業(yè)，今后強制干預力度將會加大；二是污染物容易計量的行業(yè)，像造紙、化工行業(yè)，今后的壓力會比較大。此外，鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁、煤化工等產能嚴重過剩行業(yè)在開征環(huán)保稅后，也會受到影響。

此前，國務院法制辦發(fā)布公開征求意見稿中規(guī)定，針對排放污染物超標企業(yè)的稅收標準將倍增，并列出重點監(jiān)控的納稅人，如火電、鋼鐵、水泥、煤炭等重污染企業(yè)。但相關條款在此次提請審議的草案中被刪除了。這或許與強調“稅負平移”的立法原則有關，不給企業(yè)增加負擔。

在我看來，還應該形成一種正向激勵機制，除了對污染嚴重企業(yè)進行懲罰，也應該鼓勵做得好的企業(yè)，對它們實行稅收減半、環(huán)保領跑者制度等。此次草案亦有類似規(guī)定。

對環(huán)保稅的擔憂

環(huán)保稅是個“技術稅”，排污費以前是由環(huán)保部門征收，現(xiàn)在改為由稅務部門征收環(huán)保稅，這就需要環(huán)保與稅務兩大部門協(xié)作。兩部門彼此間需要有完善的制度約束與配合，同時，還應明確各主體權利與義務。

根據(jù)草案，還有7個省市的排污費標準顯著低于國家最低標準。排污費率一直設定得很低，這導致環(huán)保部門的威懾力不足。原本寄望環(huán)保稅法能改變這一狀況，然而目前采取平移排污費率的辦法，并不能改變之。此前，全國各地收取的排污費普遍低于治理成本，這不僅給環(huán)保部門治污帶來資金困難，同時企業(yè)也感受不到太大壓力。

草案中規(guī)定，目前的排污費率是環(huán)保稅率的底線，設定浮動稅率的權力授予地方。但草案中并沒有給出具體征稅標準，這給了一些地方政府不上浮稅率、“保持沉默”的權力。政府現(xiàn)在意識到環(huán)境治理的重要性，但是恰逢經濟下行，在穩(wěn)增長和環(huán)保之間，也很難抉擇。

總之，環(huán)境保護稅強調的是“污染者付費”和“污染者擔責”的原則，希望環(huán)保稅成為防治污染、保護環(huán)境的一劑良藥。