呂媛+徐晶

摘要：區(qū)域的協(xié)同發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制的引領(lǐng)，如何建立有效的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制，避免區(qū)域和城市間的無序競爭，實(shí)現(xiàn)京津冀的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，是目前亟待解決的問題之一。因此，本文從政府與市場關(guān)系的視角出發(fā)，構(gòu)建以“市場基礎(chǔ)、政府引導(dǎo)”多層次、多角度的京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制框架與體系。

關(guān)鍵詞：政府與市場；京津冀；發(fā)展機(jī)制

京津冀協(xié)同發(fā)展的實(shí)現(xiàn)不能僅靠規(guī)劃和政策來推動(dòng)，更多的是需要政府通過建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制和機(jī)制，讓市場在資源配置的過程中發(fā)揮決定性作用。立足于政府與市場，建立完善的區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制框架及體系，才能使要素能夠自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。

一、政府在京津冀體制機(jī)制建立中的協(xié)調(diào)作用

京津冀協(xié)同發(fā)展的主要矛盾是處理好政府與市場的關(guān)系，而政府是矛盾的主要方面。更好地發(fā)揮政府作用，必須靠體制的改革和創(chuàng)新來保證。京津冀地區(qū)并列存在三個(gè)平行的省級政府、兩個(gè)直轄市，其中一個(gè)還是國家首都——中央政府所在地。三個(gè)省級政府各自管轄著不同數(shù)量的地區(qū)、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，法律賦予這些政府不同的財(cái)權(quán)和事權(quán)，形成一個(gè)復(fù)雜的政府體系。因此這一地區(qū)在體制上，政府與市場你中有我、我中有你，呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，協(xié)同發(fā)展首先面臨的就是這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)。促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展主要手段應(yīng)該是市場化，但如果不搞行政命令，很多事就是空談，就是熱鬧一場。所以，在頂層設(shè)計(jì)中，肯定既要強(qiáng)調(diào)市場行為，又要有一定的行政干預(yù)，才能更好發(fā)揮政府的作用。

從實(shí)踐上看，目前京津冀協(xié)同發(fā)展特別要在以下兩個(gè)方面需要政府發(fā)揮更好的作用：一是建立區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制。各自為政的格局如果不通過更高的行政力量來打破它，僅僅通過市場的力量難以打破。在長三角、珠三角，市場有強(qiáng)大的力量，但是在京津冀一帶市場發(fā)育程度低，相反，行政力量太強(qiáng)。二是發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的均衡配置，逐步提高公共服務(wù)均等化水平，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化是政府發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域之一。

二、市場在京津冀體制機(jī)制建立中的協(xié)調(diào)作用

市場在京津冀協(xié)同發(fā)展中，其作用主要就是突破行政區(qū)劃的界限，消除貿(mào)易壁壘，建立統(tǒng)一性的市場，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)要素與資源流動(dòng)的自由化與合理化。在一定意義上說，市場推動(dòng)區(qū)域協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建過程，也就是逐步打破地方市場分割、消除要素流動(dòng)的各種屏障，實(shí)現(xiàn)資源配置的不斷優(yōu)化與重組，逐步建立統(tǒng)一透明、有序規(guī)范的市場環(huán)境的過程。

回顧珠三角、長三角的發(fā)展歷程，其整合的最終推動(dòng)力都是來源于市場，市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)整合的推動(dòng)力就越強(qiáng)，發(fā)展程度也就越高。而相比之下，京津冀地區(qū)久久不能協(xié)同發(fā)展的根源就在于受制于地區(qū)的市場化程度和市場化水平太嚴(yán)重，尤其是在市場一體化上，始終沒能形成“經(jīng)濟(jì)區(qū)”協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制和市場體系，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)鎖定和利益固化。因此，打破市場壁壘，構(gòu)建一體化的市場體系、營造平等競爭的市場環(huán)境應(yīng)該作為區(qū)域協(xié)同發(fā)展優(yōu)先考慮的問題，并且要著力提高區(qū)域市場化程度和水平，利用好市場導(dǎo)向和利益調(diào)節(jié)機(jī)制，這是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵。因此，要充分發(fā)揮市場機(jī)制對塑造京津冀協(xié)同體系，構(gòu)筑區(qū)域間要素有序自由流動(dòng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、資源環(huán)境可承載、基本公共服務(wù)均等化、主體功能約束有效的區(qū)域發(fā)展新格局的積極作用。

同時(shí)，京津冀協(xié)同發(fā)展是一項(xiàng)長期工程，涉及范圍廣且影響深遠(yuǎn)，在其發(fā)展過程中也難免會(huì)出現(xiàn)“市場失靈”等現(xiàn)象，導(dǎo)致資源配置的不合理。因此，在京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制的建立中，應(yīng)該選擇市場和政府相結(jié)合的模式。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展相關(guān)機(jī)制的構(gòu)建和完善

1.區(qū)域政策引導(dǎo)機(jī)制的完善，即頂層設(shè)計(jì)的加強(qiáng)。區(qū)域的政策引導(dǎo)機(jī)制的完善，首先，要在政府、市場共同推動(dòng)下推進(jìn)，以此來消解區(qū)域保護(hù)主義，減少行政壁壘，促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置；其次，要突出規(guī)劃的引領(lǐng)作用，通過規(guī)劃的制定，強(qiáng)化區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的頂層設(shè)計(jì)，把區(qū)域合作內(nèi)容和形式放在制度的框架內(nèi)，讓區(qū)域協(xié)作組織最主要的職能回歸到協(xié)調(diào)和職能上。

2.有效的溝通協(xié)商機(jī)制。為了方便京津冀三地之間的溝通，就要改變目前地方政府倡導(dǎo)式、協(xié)商式的非制度性合作機(jī)制，借鑒歐盟談判機(jī)制的運(yùn)作方式，在重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域構(gòu)建常態(tài)化、多層次的區(qū)域利益平衡、訴求表達(dá)和對話談判機(jī)制，增強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域區(qū)域合作的穩(wěn)定性、緊密型和協(xié)調(diào)性。建立京津冀三地政府的橫向協(xié)商和各級政府與中央的縱向協(xié)調(diào)相結(jié)合的多層的協(xié)商、協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化國家京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組與三地各自的協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的對接功能。同時(shí)，還要加強(qiáng)社會(huì)組織的廣泛參與，建立相關(guān)領(lǐng)域的專家咨詢機(jī)構(gòu)，且充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織和企業(yè)聯(lián)盟的作用，形成協(xié)同發(fā)展的社會(huì)參與機(jī)制。

3.完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益共享機(jī)制。利益協(xié)調(diào)問題是地方政府間合作的核心，因此，京津冀協(xié)同發(fā)展的推動(dòng)力主要就在于利益分享機(jī)制的破解。稅收是利益分享的重要方面，要改變目前京津冀三地利益分配不均的格局，就要著重解決稅收的不公平問題，為資源在京津冀三個(gè)不同行政區(qū)之間自由流動(dòng)創(chuàng)造一個(gè)公平競爭的政策環(huán)境。①制定京津冀共享的稅收優(yōu)惠政策，創(chuàng)造一個(gè)內(nèi)部公平競爭的稅收環(huán)境，消除稅收政策上造成的凈財(cái)政受益差異，從而為內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)公平競爭的稅收環(huán)境；②建立承接地的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。如對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的高污染、高耗能企業(yè)，河北的承接積極性并不高，對此，中央就可以專門建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，減輕承接地治理污染的壓力，并提高承接地區(qū)污染企業(yè)的積極性。

4.完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，主要包含以下幾方面內(nèi)容：一是區(qū)域產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃。京津冀協(xié)同發(fā)展具有全局性和系統(tǒng)性，需要有一個(gè)頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃機(jī)制來進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)。因此，在頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃中就要要求政府用大局的思路打破“諸侯經(jīng)濟(jì)”的格局，對區(qū)域內(nèi)的整體產(chǎn)業(yè)建設(shè)進(jìn)行合理布局、權(quán)衡統(tǒng)籌，使三地產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展；二是區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接機(jī)制。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，對于哪些產(chǎn)業(yè)可以承接，哪些產(chǎn)業(yè)不可以承接，河北要保持清醒的認(rèn)識和理性的判斷。同時(shí)，京津的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要符合梯度規(guī)律，由河北具有相關(guān)資源和地理優(yōu)勢的地區(qū)承接，為京津的產(chǎn)業(yè)升級提供充足的空間和動(dòng)力。同時(shí)，還要為承接地的產(chǎn)業(yè)承接提供資金保障。建立一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)的共建基金，這樣既能提高建設(shè)效率又保障了資金供給，也為民間資本創(chuàng)造了良好的投資渠道。

5. 構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的運(yùn)行評估機(jī)制。在區(qū)域評估機(jī)制的建立中，一是要注重把握不同區(qū)域協(xié)調(diào)組織的個(gè)性特征。不同的區(qū)域城市，其協(xié)作組織的構(gòu)建方式也有所不同，評估指標(biāo)也不同。二是要注重行政契約在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要作用，行政契約機(jī)制一般也被稱為行政首長聯(lián)席會(huì)議制度。合理確定參與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主體，完善行政契約的程序和內(nèi)容，提高行政契約在締結(jié)程序上的科學(xué)化和民主化程度。三是注重區(qū)域協(xié)作組織、模式和機(jī)制效果的評估。加強(qiáng)對區(qū)域內(nèi)共性問題的應(yīng)對，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性和凝聚力，提升區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)度。更加注重對一個(gè)區(qū)域的整體績效考核，把區(qū)域內(nèi)各合作主體的合作態(tài)度和行為納入考核體系，并且形成硬性的制度規(guī)則，建立適應(yīng)一體化需要和符合國家制度要求相結(jié)合的政府官員評價(jià)體系，規(guī)范城市群內(nèi)政府之間的合作行為。

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作者簡介：

呂媛（1993- ），女，漢族，河北保定，碩士，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)；

徐晶（1994.08- ），女，漢族，河北邯鄲，碩士，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。