寧帆

摘 要：為順應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則演變趨勢，應(yīng)對國內(nèi)外壓力，我國加快實施了自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。相較于傳統(tǒng)意義上的自由貿(mào)易區(qū)（FTA），我國設(shè)立的“境內(nèi)關(guān)外”的自由貿(mào)易園區(qū)（FTZ），旨在積極探索政府職能和投資貿(mào)易管理創(chuàng)新模式，擴大服務(wù)業(yè)開放。在對自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展沿革進行闡述的基礎(chǔ)上，厘清我國從改革開放的經(jīng)濟特區(qū)到“新常態(tài)”下的自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)展脈絡(luò)，以及對我國現(xiàn)行四大自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀進行橫向比較，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，使其發(fā)展為推進改革和提高開放型經(jīng)濟水平的“試驗田”，發(fā)揮示范作用，拓展經(jīng)濟增長的新空間。

關(guān)鍵詞：自由貿(mào)易園區(qū)；境內(nèi)關(guān)外；示范效應(yīng)

中圖分類號：F74 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）28-0049-04

隨著國際貿(mào)易與投資的發(fā)展呈現(xiàn)出新趨勢，世界貿(mào)易組織多邊貿(mào)易體系局限性日益凸顯，加之國內(nèi)面對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的壓力，我國長期依賴外貿(mào)拉動經(jīng)濟增長的發(fā)展模式已無法適應(yīng)新時代要求。黨的十七大把自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，十八大又提出要加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。十八屆三中全會更指出，要形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)[1]。

目前為止，中國已簽署自貿(mào)協(xié)定14個，涉及22國家和地區(qū)。其中，已分別與澳大利亞、韓國、瑞士、冰島、哥斯達黎加、秘魯、新加坡、新西蘭、智利、巴基斯坦和東盟（數(shù)據(jù)來源于中國自由貿(mào)易區(qū)服務(wù)網(wǎng)）等國簽訂協(xié)議的自由貿(mào)易區(qū)（FTA）12個，正在研究的自由貿(mào)易區(qū)4個。此外，我國于2013年9月掛牌成立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（FTZ），2015年4月在天津、廣東及福建成立第二批中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)。

作為我國第一批設(shè)在境內(nèi)關(guān)外的自貿(mào)區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)在《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》中明確提出了總體要求及主要任務(wù)和措施，在政府職能轉(zhuǎn)變、投融資領(lǐng)域開放、貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以及金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新、法律制度保障等方面均做出規(guī)范，拓展經(jīng)濟增長的新空間，打造中國經(jīng)濟“升級版”[2]。從歷史沿革的角度出發(fā)，考察我國自由貿(mào)易試驗區(qū)“前身”——經(jīng)濟特區(qū)的縱向發(fā)展，以此為基礎(chǔ)對國內(nèi)現(xiàn)有的四個自由貿(mào)易園區(qū)進行橫向?qū)Ρ染哂幸欢ǖ睦碚摷艾F(xiàn)實意義。

一、自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)展歷程

關(guān)于自由貿(mào)易園區(qū)（Free Trade Zone）的起源，最早可以追溯至13世紀(jì)興起的漢薩同盟，直到1973年世界海關(guān)組織（WCO）制定的《京都公約》（Kyoto Convention），在其“附約”中對自由貿(mào)易園區(qū)進行了定義，即一國的部分領(lǐng)土，在這部分領(lǐng)土內(nèi)運入的任何貨物，就稅收而言，被認為在關(guān)境以外，并免于實施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度[3]，就是通常所說的“境內(nèi)關(guān)外”。①

相較于傳統(tǒng)意義上的自由貿(mào)易區(qū)（FTA），自由貿(mào)易園區(qū)（FTZ）更多是屬于國家內(nèi)部區(qū)域性的、無須經(jīng)過談判、可以自主設(shè)立的一種貿(mào)易制度安排。從實施范圍上來說，F(xiàn)TA帶來的政策落差存在于協(xié)定國家之間，而FTZ的政策落差則存在于自由區(qū)內(nèi)與境內(nèi)自由區(qū)外之間。此外，對FTZ而言，所在國家（地區(qū)）相關(guān)規(guī)定允許進出口的商品均可自由進出，不具有“排他性”[1]。鑒于各國關(guān)于FTZ的譯名尚未統(tǒng)一，2008年5月我國商務(wù)部和海關(guān)總署專門就此問題發(fā)文，建議將FTA統(tǒng)一譯為“自由貿(mào)易區(qū)”，將FTZ譯為“自由貿(mào)易園區(qū)”，本文將自由貿(mào)易園區(qū)（FTZ）簡稱為“自貿(mào)區(qū)”[4]。

世界經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展類型按照形式可以分為自由港、自由貿(mào)易區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、自由邊境區(qū)和綜合性經(jīng)濟特區(qū)，其發(fā)展歷程大致分為三個階段。自由貿(mào)易園區(qū)作為經(jīng)濟特區(qū)的一種形式，依據(jù)經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展階段進行劃分有一定的合理性。第一階段為漢薩同盟到第二次世界大戰(zhàn)之前的初始形成階段。這一階段以自由港為主導(dǎo)型式，利用優(yōu)越的地理位置，采取減免關(guān)稅等措施，擴大對外貿(mào)易，發(fā)揮了商品集散中心的作用，這一階段自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展緩慢、分布地域狹窄、經(jīng)濟活動單一。第二階段從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束至20世紀(jì)70年代，以出口加工為主的逐步發(fā)展階段。隨著社會生產(chǎn)力的提高，國際分工的細化，這一階段自由貿(mào)易園區(qū)從單一的轉(zhuǎn)口貿(mào)易擴大到加工和制造領(lǐng)域，并成為東道國國家承接世界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、發(fā)展出口貿(mào)易、參與國際競爭的主要載體。第三階段是從20世紀(jì)70年代至今的蓬勃興盛階段，呈現(xiàn)出功能綜合化和形態(tài)多樣化的特征。在全球化浪潮的推動下，尤其是發(fā)展中國家，把創(chuàng)建自由貿(mào)易園區(qū)作為促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展以及振興本國經(jīng)濟的實驗基地和示范區(qū)，并形成以進出口貿(mào)易為主、簡單加工和裝備制造為輔的商貿(mào)結(jié)合的外貿(mào)發(fā)展模式[5]。

二、上海自貿(mào)區(qū)代替深圳經(jīng)濟特區(qū)的必然性

改革開放初期的廣東，遠離北京、毗鄰香港，既保證了不受政治經(jīng)濟的影響，又同時具備對外交流的有利條件。先行一步，試驗出可供推廣的如何改革開放才能促進經(jīng)濟增長的方式、模式便是中央對經(jīng)濟特區(qū)最初的定位。以深圳為代表的經(jīng)濟特區(qū)的經(jīng)濟體制試驗從要素市場到產(chǎn)品市場、從局部改革到全面改革，逐步引進市場經(jīng)濟體制，并取得了引人注目的經(jīng)濟增長[6]。

特區(qū)在初期之所以能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟的快速增長是顯而易見的，然而在產(chǎn)權(quán)地方化、財政分權(quán)和官員任命制度等正式制度背景下，經(jīng)濟市場的“買方壟斷”①促進了經(jīng)濟特區(qū)“試驗—推廣—趨同”漸進式改革開放發(fā)展模式的形成。而又鑒于特區(qū)試驗具有“公共物品”的屬性，根據(jù)諾斯（1994）在制度變遷理論中所揭示的邏輯，當(dāng)公共物品的社會收益與私人收益間背離越小時，其試驗的動機會越強烈。對處于試驗區(qū)的特區(qū)而言，具有“排他性”的社會基礎(chǔ)設(shè)施（the social infrastructure）②保證了特區(qū)試驗私人收益與社會收益的一致性，激發(fā)其試驗的積極性。可見，深圳經(jīng)濟特區(qū)在改革開放初期的歷史條件下，在自身經(jīng)濟得以較快發(fā)展的同時，所產(chǎn)生的示范效應(yīng)也激發(fā)了其他地區(qū)，從而帶動了全國經(jīng)濟的發(fā)展[7]。

以深圳為代表的經(jīng)濟特區(qū)憑借率先開放、政策優(yōu)惠、地緣優(yōu)勢以及粗放型的資源投入等優(yōu)勢實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長，成為區(qū)域的經(jīng)濟增長極。并通過制度變遷與移植、產(chǎn)業(yè)的集群和梯度轉(zhuǎn)移、知識技術(shù)的溢出等效應(yīng)，形成了從特區(qū)開放、沿海開放、沿江開放到沿邊開放的整體區(qū)域發(fā)展的格局[8]。然而隨著制度優(yōu)勢的消失、原有增長方式的效益遞減以及資源總量的制約，特區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不再具有長期增長效應(yīng)。

然而隨著十四大關(guān)于“構(gòu)建社會主市場經(jīng)濟體制”這一目標(biāo)的提出，經(jīng)濟特區(qū)最“特”的一點推廣到全國，帶來最顯著的影響就是“特區(qū)不特”，改革開放的重點也從“特區(qū)”轉(zhuǎn)向“新區(qū)”。這些不同形式的特區(qū)雖然名稱不叫經(jīng)濟特區(qū)，但它們承擔(dān)著經(jīng)濟體制改革中某些需要重點解決的任務(wù)，功能雖然不同，但本質(zhì)上依然是經(jīng)濟特區(qū)[9]。

中共十八屆三中全會的召開，標(biāo)志著我國進入全面深化改革開放新時期。上海自貿(mào)區(qū)的建立，則意味著我國經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展進入轉(zhuǎn)型期。自改革開放以來，作為中國政府積極應(yīng)對國際經(jīng)濟新格局的重要舉措，上海自貿(mào)區(qū)從國家戰(zhàn)略的層面上，以制度政策創(chuàng)新為著力點，通過先行先試實施一系列監(jiān)管制度創(chuàng)新服務(wù)模式，在貿(mào)易、金融、投資及政府職能等多方面促進新一輪改革，引領(lǐng)上海乃至中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展。隨后，中央又相繼于2014年12月批準(zhǔn)天津、福建、廣東作為第二批自由貿(mào)易試驗區(qū)進行運行；2016年8月批準(zhǔn)將遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西七省市確立為第三批自貿(mào)區(qū)的建設(shè)基地。這表明，上海自貿(mào)區(qū)順應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的發(fā)展需要，正在成為引領(lǐng)當(dāng)今中國自貿(mào)區(qū)的發(fā)展模式。

三、國內(nèi)四大自貿(mào)區(qū)現(xiàn)狀比較

2013年9月29日，作為我國首個自由貿(mào)易園區(qū)，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”）正式掛牌成立，占地面積28.78平方公里，后于2015年4月21日擴容（數(shù)據(jù)來源于中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)官方網(wǎng)站）。2015年5月，以廣東、天津、福建三地為依托的第二批中國自由貿(mào)易試驗區(qū)掛牌成立，以上海自貿(mào)區(qū)試點內(nèi)容為主體，結(jié)合地方特色，充實了各區(qū)的實驗內(nèi)容[10]。2016年8月，在學(xué)習(xí)并總結(jié)了現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)建設(shè)成效的基礎(chǔ)上，黨中央、國務(wù)院決定在遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西七省市設(shè)立第三批的自貿(mào)區(qū)，旨在對接更高標(biāo)準(zhǔn)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，推動全面深化改革擴大開放。自此，我國自貿(mào)區(qū)的發(fā)展不僅著重長三角、珠三角和環(huán)渤海等東部發(fā)達地區(qū)，更是形成了陸海統(tǒng)籌、東西互濟的全方位開放新格局[11]。

上海、天津、福建及廣東四個自由貿(mào)易試驗區(qū)掛牌成立之后，各級政府均將自貿(mào)區(qū)的發(fā)展納入本地區(qū)的重點工作范圍。上海自貿(mào)區(qū)的建立圍繞面向世界、服務(wù)全國的戰(zhàn)略要求和上?！八膫€中心”建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，通過推進貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，探索“負面清單”模式，深化金融領(lǐng)域開放，促進投融資便利化，發(fā)揮示范作用，拓展經(jīng)濟增長新空間。擁有毗鄰京、冀的區(qū)位優(yōu)勢，天津自貿(mào)區(qū)把握多重機遇，貫徹京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，在政府引導(dǎo)與市場驅(qū)動的基礎(chǔ)上，以金融創(chuàng)新為先導(dǎo)，以產(chǎn)業(yè)提升為載體，以體制改革為保障，建立三位一體的產(chǎn)融融合體系，為先進制造業(yè)等實體經(jīng)濟服務(wù)。以貿(mào)易企業(yè)為主要服務(wù)對象，天津自貿(mào)區(qū)突出并大力發(fā)展融資租賃等優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，其中發(fā)展離岸金融、外匯兌換、交易支付將作為創(chuàng)新探索的重中之重。廣東作為改革開放的前沿，毗鄰香港和澳門，旨在積極擴大服務(wù)業(yè)，尤其是高端金融服務(wù)，發(fā)展新型國際貿(mào)易方式，探索建設(shè)現(xiàn)代金融服務(wù)創(chuàng)新區(qū)，推進政府職能轉(zhuǎn)變。各區(qū)根據(jù)自身不同的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及營商環(huán)境，各有側(cè)重。如前海主要發(fā)展金融創(chuàng)新，實現(xiàn)人民幣國際化；橫琴新區(qū)則面向澳門，發(fā)展定位于七大產(chǎn)業(yè)；南沙作為香港企業(yè)在廣東的落腳點之一，航運物流業(yè)將成為其發(fā)展重頭；白云機場以稅收優(yōu)惠為契機，發(fā)展物流中心。福建自貿(mào)區(qū)定位于對臺經(jīng)貿(mào)合作、著力于對臺經(jīng)濟一體化，重點打造高端服務(wù)業(yè)，探索全方位開放模式，并與臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)形成聯(lián)動發(fā)展、相互輻射帶動的健康發(fā)展。作為“海上絲綢之路”新載體，福建自貿(mào)區(qū)采取“一區(qū)三片”的管理模式，在經(jīng)濟特區(qū)的基礎(chǔ)上，立足發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等新型業(yè)態(tài)，探索全方位開放發(fā)展模式[11]。

雖然我國各個自貿(mào)區(qū)發(fā)展側(cè)重點不同，但是也面臨著一些共同的問題。在監(jiān)管方面，“負面清單”的質(zhì)量仍然不高，且存在隱性壁壘、真空狀態(tài)；金融、貿(mào)易管制的放松也增加了非法套利的可能；區(qū)內(nèi)立法缺失、爭端解決以及協(xié)調(diào)統(tǒng)一等問題尚且有待進一步完善。在貿(mào)易、投融資領(lǐng)域，市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)模糊，邊境管理審批過嚴、程序煩瑣，運輸及通信等基礎(chǔ)設(shè)施無法實現(xiàn)信息的可對稱，以及金融市場不夠完善、對外開放程度不高等問題，不僅降低了我國企業(yè)海外投融資能力，而且增加了經(jīng)濟活動的成本與風(fēng)險。此外，隨著金融領(lǐng)域的逐漸開放，如人民幣資本項目基本開放，境外資金大量涌入很有可能會造成一定的金融風(fēng)險，并在以自貿(mào)區(qū)為中心形成的經(jīng)濟圈甚至更廣的范圍內(nèi)擴散。目前，還沒有針對這些問題提出有效的解決辦法。面對這些問題，各個自貿(mào)區(qū)在考慮自身發(fā)展重點的同時，也應(yīng)該兼顧促進貿(mào)易自由化及便利化，改進“負面清單”，擴大開放程度，完善相關(guān)配套行政體系；加快金融市場改革，循序漸進合理推進資本市場開放并加大金融風(fēng)險監(jiān)管及防范措施；建立健全自貿(mào)區(qū)配套法律法規(guī)建設(shè)、完善監(jiān)管及稅收政策，進一步完善政府職能建設(shè)，優(yōu)化辦事流程，提高審批效率[12]。

通過對自由貿(mào)易園區(qū)起源、發(fā)展歷程的梳理，我國自貿(mào)區(qū)前身的縱向分析以及現(xiàn)行自貿(mào)區(qū)的橫向?qū)Ρ?，并結(jié)合自貿(mào)區(qū)發(fā)展總體方案可以發(fā)現(xiàn)，中國自貿(mào)區(qū)的建設(shè)以制度政策創(chuàng)新為著力點，用開放促進新一輪改革，以各自戰(zhàn)略定位為發(fā)展目標(biāo)，在直接促進本地經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運等方面快速發(fā)展的同時，通過地區(qū)輻射和產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，必將會帶動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，是全球戰(zhàn)略下中國應(yīng)對新形勢的重要舉措。然而，風(fēng)險與收益往往是相伴而生的，我國金融體系尚不完善，《方案》中要求的“風(fēng)險可控”以及長期積累的官僚體系也為改革增加了不少協(xié)調(diào)成本與時間成本。根據(jù)我國自由貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略的導(dǎo)向，在“與國際接軌”思想的指導(dǎo)下，中國自貿(mào)區(qū)在推行改革開放的過程中，要結(jié)合國內(nèi)和區(qū)內(nèi)整體的發(fā)展水平與階段有步驟地逐步推行，從易到難、由淺及深，既保證自貿(mào)區(qū)各項改革創(chuàng)新活動的順利運轉(zhuǎn)，又要前瞻性地防御各類風(fēng)險，做到真正的“風(fēng)險可控”[13]。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]