張國勇　婁成武　李興超

摘 要全面振興東北老工業(yè)基地需要創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。當前東北老工業(yè)基地經濟社會發(fā)展的困境與軟環(huán)境建設滯后有直接的關系。文章闡述了東北地區(qū)在經濟增長、人口形勢與產業(yè)結構等方面面臨的困境，分析了該地區(qū)在思想環(huán)境、市場環(huán)境、政務環(huán)境、政策環(huán)境、信用環(huán)境、法治環(huán)境、社會環(huán)境等普遍存在的問題，指出東北地區(qū)軟環(huán)境建設滯后的根源在于政府在軟環(huán)境建設中的主體責任不明晰，突出表現(xiàn)為政府職能轉變不到位。作為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的責任主體，政府應成為東北老工業(yè)基地軟環(huán)境建設的規(guī)劃者、引導者、組織者和監(jiān)管者。通過樹立軟環(huán)境建設第一責任人意識、推進政府職能轉變、加強績效考核和行政問責來完善制約東北老工業(yè)基地發(fā)展的體制機制，打造適應經濟新常態(tài)的區(qū)域軟環(huán)境高地，推動東北老工業(yè)基地經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞東北老工業(yè)基地；全面振興；軟環(huán)境；硬環(huán)境；責任主體；優(yōu)化策略

[中圖分類號]F061.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2016）11-0064-07

一、問題提出

2003年10月，中共中央、國務院出臺《關于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，同年12月，成立高規(guī)格的國務院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領導小組，東北振興戰(zhàn)略浮出水面。歷經10余年戰(zhàn)略推進，東北振興已與東部率先發(fā)展、中部崛起和西部大開發(fā)共同構成我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設計。實施東北振興戰(zhàn)略以來，東北地區(qū)的經濟社會發(fā)展取得明顯成效和階段性成果。主要表現(xiàn)在：①綜合經濟實力大幅度提高；②國企改革和解決歷史遺留問題取得積極進展；③東北作為裝備制造業(yè)基地、糧食生產基地的戰(zhàn)略地位進一步凸顯；④包括社保體系、棚戶區(qū)改造在內的民生得到明顯改善；⑤生態(tài)環(huán)境逐步改善[1]。當前伴隨我國經濟進入新常態(tài)，東北地區(qū)發(fā)展又出現(xiàn)了新的困難和問題。2015年12月30日，中共中央政治局審議通過了《關于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》，會議提出要通過深化改革來解決東北發(fā)展面臨的新困難和新問題[2]，東北老工業(yè)基地振興再次成為社會各界關注的焦點。

1.東北老工業(yè)基地發(fā)展面臨新問題

首先，表現(xiàn)在經濟增長失速。東北地區(qū)包括遼寧、吉林、黑龍江三省以及內蒙古東部地區(qū)，是我國重要的裝備制造業(yè)、能源產業(yè)和重化工產業(yè)基地，在我國的經濟版圖中戰(zhàn)略地位突出。2012年以來，外受困于世界經濟復蘇乏力，致使投資和進出口不振，內緣于我國經濟結構優(yōu)化調整，以能源和重化工產業(yè)為支柱的東北地區(qū)經濟增速開始放緩，遼吉黑三省地區(qū)生產總值增速下滑明顯，經濟數(shù)據(jù)已讓國務院領導同志感到“揪心”[3]（見圖1）。

第二，人口形勢堪憂。中國社科院人口與勞動經濟研究所研究員王廣州認為，從人口經濟學的角度來看，一個地區(qū)的人口流失與經濟下滑有著非常密切的關系，且往往會相互作用，形成惡性循環(huán)[4]。根據(jù)2010年第6次人口普查數(shù)據(jù)，遼寧4 374萬人口共流出89萬，吉林2 745萬人口共流出125萬，黑龍江3 831萬人口共流出200萬。東北三省共流出人口400余萬，減去流入人口，凈流出180萬。同時，由于城市化水平較高，該地區(qū)民眾又多受雇于管理嚴格的國有企事業(yè)單位，因此東北也是我國計劃生育政策落實比較好的地區(qū)，長此以往居民的生育意愿普遍較低。嚴格的計生政策、較低的生育水平導致日趨老齡化的“紡錘形”人口結構，也對該地區(qū)未來經濟增長構成負面影響。經濟增長與人口變動之間孰為因果暫且不論，東北地區(qū)人口增長速度遠低于全國水平乃至出現(xiàn)負增長和人口結構老齡化的趨勢已是不爭的事實（見表1）。

第三，產業(yè)結構不合理。近代以來，東北地區(qū)就一直是我國重要的工業(yè)基地，在經濟結構中第二產業(yè)占比較大。新時期在國家推動產業(yè)結構調整優(yōu)化的背景下，遼寧與吉林兩省都面臨第二產業(yè)比重過大的問題，黑龍江省第二產業(yè)中重化工產業(yè)和國有企業(yè)的占比較高。與此同時，該地區(qū)第二產業(yè)中又有相當一部分是國有企業(yè)，“原”字號、“初”字號產品居多，其中不乏中央企業(yè)及其子公司、孫公司等。因此，東北三省普遍面臨國有企業(yè)占比過高、第三產業(yè)發(fā)展滯后、結構單一、活力不足的突出問題。國家發(fā)改委東北振興司司長周建平認為，東北地區(qū)產業(yè)結構過于單一，過于依賴個別行業(yè)，其中黑龍江省煤炭石油占工業(yè)產值的60%，遼寧省的支柱產業(yè)是裝備制造和冶金石化，而一汽集團為吉林省貢獻了40%的GDP。這樣的產業(yè)結構在經濟下行、全國投資下降的情況下會加劇企業(yè)、行業(yè)風險[5]（見圖2）。

上述3個方面的問題反映出當前東北老工業(yè)基地正面臨新的發(fā)展困境，如果不采取及時的應對措施，東北振興多年的成果可能會大打折扣，這也是中央在時隔12年后再次高規(guī)格出臺全面振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的重大決策。

2.發(fā)展環(huán)境不佳是影響東北地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關鍵制約因素

任何組織都需要注意外部世界，因為在那里可發(fā)現(xiàn)組織的關聯(lián)因素、機會和威脅[6]。環(huán)境對一個組織的生存和發(fā)展起著重要的制約作用。同理，東北地區(qū)的環(huán)境因素也是影響該地區(qū)經濟社會等組織能否健康可持續(xù)發(fā)展的重要原因。通常我們將影響一個區(qū)域經濟社會發(fā)展的所有因素統(tǒng)稱為發(fā)展環(huán)境。它又可以依據(jù)主觀感受分為硬環(huán)境和軟環(huán)境。硬環(huán)境一般是指自然稟賦和硬件設施，例如地理位置、礦產資源、高速公路、電網、電信網絡、科研機構等，也可稱之為物質環(huán)境。軟環(huán)境相對硬環(huán)境而言的一個概念，它是指物質條件以外的諸如政策、文化、制度、法律、思想觀念等外部因素和條件的總和，包括政治環(huán)境、經濟市場環(huán)境、社會環(huán)境等，例如公民素質、政治制度、社會輿論等等，也可稱之為制度環(huán)境。

東北地區(qū)地理位置優(yōu)越，擁有良好的自然資源稟賦，煤、鐵礦石、石油等礦產資源較為豐富，為初期社會主義國家建設作出了重要貢獻。解放前，東北就是東北亞地區(qū)著名的重工業(yè)基地，解放后，前蘇聯(lián)援助新中國的156個項目中有超過1/3的項目集中在東北地區(qū)，因此東北有著“東方魯爾”的美譽。經過幾十年的持續(xù)開發(fā)與發(fā)展，東北已成為我國最重要的裝備制造業(yè)基地、能源產業(yè)和重化工產業(yè)基地，同時也是我國商品糧的主產地。此外，東北地區(qū)分布著大批具有較高水平的科研機構和高等院所，擁有豐富的科技人才儲備和產業(yè)工人隊伍。同時，由于開發(fā)起步較早，東北地區(qū)基礎設施建設比較完備，擁有密集的鐵路網和發(fā)達的公路網，在遼寧沿海地區(qū)分布著大連港、營口港、錦州港等重要港口，海、陸、空立體交通運輸體系日漸成熟。可以說東北地區(qū)的硬環(huán)境不可謂不“硬”，但相比之下，該地區(qū)的軟環(huán)境建設卻明顯滯后，不能與硬環(huán)境形成較好的良性呼應。

近年來，大量的跨國經驗研究證實了“制度至關重要”（institutions matter）假說，即具有更好的制度、更有力的產權保護、更少的政策扭曲的那些國家，將比其他國家更富裕。該假說針對國內的區(qū)域研究也得到證實，制度環(huán)境的差異是理解區(qū)域發(fā)展差異的重要線索[7]。通過與國內發(fā)達區(qū)域和先進省市比較，不難發(fā)現(xiàn)東北發(fā)展不差“硬件”，差的是“軟件”[8]?？吹靡姟⒚弥幕A設施都不難在短時間內建設起來，但是那些看不見、摸不著的軟環(huán)境卻無法一蹴而就。物質環(huán)境并不差甚至一度占有一定優(yōu)勢的東北地區(qū)，正是軟環(huán)境建設拖了發(fā)展的“后腿”，亟待改善的投資環(huán)境、營商環(huán)境和社會環(huán)境嚴重制約了該地區(qū)經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

二、東北地區(qū)軟環(huán)境建設的現(xiàn)狀

軟環(huán)境是社會經濟運行過程中發(fā)揮作用的除有形的硬件設施之外的各種要素的總和。它是一個有機的整體，包括政治與文化、法規(guī)與政策、思想與觀念、體制與機制、管理與服務等內容，具有系統(tǒng)性和整體性[9]。多年來，東北地區(qū)各級政府對軟環(huán)境建設的重要性認識越來越清晰，在優(yōu)化投資環(huán)境、營商環(huán)境、生活環(huán)境、政務環(huán)境方面出臺了許多政策規(guī)定，取得了一定的成效，為本地區(qū)發(fā)展提供了有力的制度支撐。但是由于軟環(huán)境建設成效不如經濟數(shù)據(jù)的政績鮮明，許多地方政府推動軟環(huán)境建設往往成為“一陣風工程”、“口號工程”，實際效果并不盡如人意。通過近年來東北地區(qū)見諸媒體報導的輿論事件，可以窺探出當前該地區(qū)在軟環(huán)境建設方面仍然存在的問題。

第一個是有關東北地區(qū)招商引資的媒體報道。有媒體報道指出，東北地方政府在招商引資中存在“關門打狗”現(xiàn)象[10]。在現(xiàn)有的政績考核模式驅使下，政府部門和官員只管招商引資，片面追求招商引資帶來的數(shù)字顯績，以致不管企業(yè)落地后的生死，甚至有的部門還存在吃拿卡要的現(xiàn)象，這不能不說是一種鼠目寸光的發(fā)展觀和急功近利的政績觀。

第二個是關于地方政府政策環(huán)境的輿論事件。媒體曾報道，在2012年的某一段時期，東北某省會城市出現(xiàn)了一個奇特的現(xiàn)象，老百姓出門無處購物、吃飯和娛樂，這極大地影響到了居民日常生活。源于店主害怕罰款，該城市的街面門店關門，刮來了一陣極具諷刺意味的“卷簾門”風波。記者調查發(fā)現(xiàn)，疑似該市有關政府部門借承辦大型運動賽事進行突擊檢查，以打假、檢查各種證照的名義對店家高額罰款，因此百姓不得不關門歇業(yè)。究竟是通過“突擊式、運動式”地檢查罰款來為財政“創(chuàng)收”，還是優(yōu)化市場環(huán)境，我們不得而知。事發(fā)一個月后，當?shù)卣懦鰜肀僦{，但此時百姓仍舊半信半疑，致使當?shù)卦居行虻氖袌霏h(huán)境受到沖擊，當?shù)卣男庞眯蜗笠泊蟠蛘劭踇11]。

第三個是關于企業(yè)經營與市場監(jiān)管的公共事件。今年年初，網絡上“天價魚事件”被炒得沸沸揚揚[12]。事件發(fā)生后，基層政府起先是迫于輿論的壓力倉促應對，并有袒護當?shù)仄髽I(yè)和政府工作人員之嫌，公布處理結果后，輿論隨之嘩然。后來輿論持續(xù)發(fā)酵，在上級政府的干預下地方政府對涉事的飯店才進行了嚴厲的處罰，并對相關責任人予以處理。盡管迄今輿論對當?shù)卣幚肀O(jiān)管部門責任人的輕重程度仍存有異議，但終歸是給了一個最終的交代。該事件充分暴露了當?shù)夭唤】档纳鐣h(huán)境和被動的政府管理思維。市場主體不法行為猖獗，地方政府的相關責任部門和責任人員熟視無睹，市場監(jiān)管缺失、執(zhí)法不規(guī)范，甚至懶政、不作為最終釀成區(qū)域公共危機事件。

上述3個典型事件的發(fā)生，在一定程度上損害了地方的整體形象，成為地方軟環(huán)境建設的扣分項。一個地區(qū)的經濟發(fā)展水平與當?shù)氐耐顿Y環(huán)境的好壞存在正相關的關系[13]，因此，東北地區(qū)要實現(xiàn)全面振興，必須要為經濟社會發(fā)展營造一個良好的軟環(huán)境。當前東北地區(qū)與國內發(fā)達地區(qū)相比，在軟環(huán)境建設方面存在的主要問題有以下幾個方面：

1.思想環(huán)境

東北是受我國中央計劃思維影響最為深重的地區(qū)。長期以來，東北地區(qū)的計劃經濟體制由于不符合現(xiàn)實的市場經濟發(fā)展要求，陷人了低效率的狀態(tài)，造成了難以擺脫的“路徑依賴”。因為制度變遷有自我強化的機制，它使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向就會在以后的發(fā)展中得到自我強化[14]。計劃經濟時代的一些東西在人們頭腦中根深蒂固，造成了比較保守的思想觀念。例如東北人談起東北，常會流露出這樣的心態(tài)，計劃經濟時代鼎力中國經濟的東北，好比是國家的長子，如今，這個長子被掏空了軀干，身形佝僂，卻還要追趕步伐矯健的年輕人，這種思想往往導致“干勁”、“闖勁”明顯不足。和南方地區(qū)相比，東北缺少商業(yè)文明，政府也缺少依法辦事的習慣，這都是深受計劃經濟體制的影響。在東北，作為“單位人”的個體普遍尋求希望體制內就業(yè)，機關事業(yè)單位和國有企業(yè)情結深重，對中央政策和資金支持存有嚴重的“等靠要”思想，缺乏自身發(fā)展的主動性。

2.市場環(huán)境

東北地區(qū)受計劃體制的影響較深，導致了包括政府和企業(yè)在內的社會主體駕馭市場經濟的能力沒有隨著市場經濟的發(fā)展而盡快提高。盡管東北地區(qū)20多年來在經濟和社會轉型中取得了明顯的進步，但與東南沿海地區(qū)相比較，其市場環(huán)境仍然不健全。東北最早進入計劃經濟，最晚退出計劃經濟，是我國受計劃體制統(tǒng)治時間最長、貫徹最為徹底、受計劃經濟影響最深的區(qū)域。東北地區(qū)相當一部分國有大中型企業(yè)還沒有成為真正意義上的市場主體，缺乏自我約束、自我發(fā)展的能力。非公有制經濟發(fā)展緩慢，遠遠落后于東南沿海發(fā)達地區(qū)[15]。由于國有經濟占據(jù)半壁江山，迄今東北地區(qū)未能建立起一個公平透明的市場。至今仍有相當數(shù)量的東北人不理解、不相信市場的作用，對計劃經濟時代充滿感懷。市場經濟不發(fā)達，反過來又會影響本地區(qū)的企業(yè)和民眾，形成惡性循環(huán)，普遍缺少競爭意識與契約精神。東北沒有經過真正改革開放的洗禮和市場化的洗禮，東北的各級政府，只是把市場經濟掛在口頭，對于市場經濟的發(fā)展、體系、結構、本質等問題一知半解或者是一無所知[16]。市場環(huán)境不佳還影響到產業(yè)結構，導致區(qū)域產業(yè)結構單一，經濟整體抗風險性較差。

3.政務環(huán)境

政府環(huán)境是發(fā)展環(huán)境中最根本最直接同時也是最重要的因素，包括政府工作制度、行政審批流程、行政效率、公務員廉潔從政、依法行政等內容。2015年1月份的經濟學人雜志就曾指出，東北地區(qū)政府官僚主義盛行，官員的數(shù)據(jù)造假行為猖獗[17]。在東北投資興業(yè)的外地客商普遍反映，東北地方政府存在辦事不主動、缺乏透明度、審批流程過長、吃拿卡要等現(xiàn)象。出于政績導向，地方政府習慣于插手企業(yè)微觀管理，東北給外界的印象是“政府主導的市場，不是企業(yè)家的市場”。結果就出現(xiàn)了一些見怪不怪的現(xiàn)象：許多本來不該由政府干的事，政府抓得緊緊的；而有些本來該由政府干的事，政府又由于沒有精力和財力，干得不夠或是沒有干。所以，有企業(yè)家說：“東北大地缺乏市場基因?！盵18]值得一提的是東北地區(qū)也是腐敗現(xiàn)象多發(fā)地區(qū)，有影響的重大腐敗案件時有發(fā)生，對東北政務環(huán)境產生了嚴重的負面影響。發(fā)生在本世紀初的慕綏新馬向東一案由于牽涉面之廣、影響之大，該案對當?shù)氐恼丈鷳B(tài)破壞至深，一時難以完全修復。

4.政策環(huán)境

政策環(huán)境是政府制定的一系列政策措施，包括產業(yè)政策、科技政策、人才政策、招商引資政策、生態(tài)環(huán)保政策等。政府是公共政策的制定者，在創(chuàng)造政策環(huán)境中具有不可替代的作用和責任。但同時，政府的資源和重點工作也是有限的，往往會在政策選擇中“顧此失彼”。由于對GDP的“偏愛”，東北地區(qū)政策環(huán)境建設不能很好地做到協(xié)調推進，在產業(yè)政策、招商引資政策等方面著墨較多，而科技政策、人才政策和生態(tài)環(huán)保政策等方面缺少符合本地區(qū)實際的可行措施，致使東北地區(qū)科技成果轉化率不高，人才外流嚴重，生態(tài)惡化與環(huán)境污染的趨勢未得到根本扭轉，前文所述的東北地區(qū)人口形勢嚴峻與此因素有直接的關聯(lián)。因此，政府要立足于地方經濟社會發(fā)展基礎，從服務于地方發(fā)展需要出發(fā)，創(chuàng)造激發(fā)活力的政策環(huán)境。

5.信用環(huán)境

信用環(huán)境是社會主體之間的信任關系與信任程度，是政府、企業(yè)與公民信用的良性互動。東北地區(qū)的社會信用體系仍需進一步完善，將政府信用與企業(yè)信用、個人信用有效整合為一體，更好地發(fā)揮警示、懲處等作用。誠信體系缺失造成了市場經濟條件下的誠信危機。這也是導致東北老工業(yè)基地市場化改革步履艱難的一個重要原因。因為，一個成熟的市場經濟就是一種契約經濟，而契約是以誠信為基礎的，脫離誠信的契約等于一紙空文，一個缺乏完善的誠信體系而處于誠信危機中的市場經濟是無法有效發(fā)揮市場機制作用的。因此，要建立有效的市場經濟體制，實現(xiàn)東北老工業(yè)基地振興，必須解決誠信體系缺失問題[19]。

6.法治環(huán)境

法治是社會主義市場經濟的制度保障。由于受我國傳統(tǒng)文化影響，東北和國內其他地區(qū)一樣，政府部門之間、政府與企業(yè)之間以及日常生活中的各種交互行為，往往以人際關系和人情關系為基礎，人們逐漸形成了以人格化交易為特征的認知模式，依法辦事、按規(guī)章制度辦事的意識淡薄，“熟人好辦事”的觀念在人們腦海中根深蒂固，一些法律、法規(guī)得不到有效實施或實施效果不佳，法律環(huán)境有待進一步改善[20]。政府不按規(guī)定辦事、企業(yè)和公眾“走后門”事件層出不窮是法治環(huán)境不佳的典型寫照。

7.社會環(huán)境

社會文化長期作用于人們的思想意識，并由此形成一種不自覺的觀念，大多數(shù)人共同的觀念無形之中構成了社會環(huán)境。良好的文化氛圍、文明的社會環(huán)境與和諧的人際關系，對投資者具有極大吸引力和凝聚力。長期以來，東北地區(qū)總的社會文化環(huán)境還可以，和諧的社會環(huán)境也是東北振興10多年來一直以來具備的優(yōu)勢。但東北地區(qū)的創(chuàng)新意識、開放觀念相比南方地區(qū)仍顯不足。由于人們多數(shù)追求安穩(wěn)，習慣了規(guī)律的生活，還沒有完全轉變觀念，人們尤其是企業(yè)家的自主創(chuàng)新意識不強，缺乏探索和冒險的勇氣與魄力、一些企業(yè)還沒有完全擺脫計劃經濟體制思想的影響，行為保守，在形成團結合作、公平競爭的良好文化氛圍方面仍然或多或少的存在一些問題需要改善[21]。

三、政府在軟環(huán)境建設中的責任定位

影響軟環(huán)境的因素很多，包括自然的、地理的、歷史的、經濟的等許多因素。但縱觀人類文明史，政府的作用無可替代。因此在發(fā)展環(huán)境的諸多構建主體中，政府的地位不可忽視。世界銀行研究報告指出，雖然政府對諸如地理、歷史等因素的影響力有限，但對于產權保護、市場監(jiān)管、稅賦征收、基礎設施提供、金融市場和勞動力市場運行、政府管理（如腐敗治理）等方面卻可以產生舉足輕重的影響，因而在塑造軟環(huán)境中發(fā)揮著非常關鍵的作用[22]。

1.政府是軟環(huán)境建設的責任主體

政府作為社會公共事務的管理主體，同時也是軟環(huán)境建設的責任主體。政府應在軟環(huán)境建設中應當充當“規(guī)劃者”、“引導者”、“組織者”和“監(jiān)管者”四種角色。

第一，作為軟環(huán)境建設的“規(guī)劃者”。政府是經濟社會發(fā)展規(guī)劃的制定者，同時也應本地區(qū)軟環(huán)境建設的規(guī)劃者。政府通過對本區(qū)域軟環(huán)境建設當中長期性、基本型、整體性、戰(zhàn)略性問題的思考、分析和決策，設計未來一段時期本地區(qū)軟環(huán)境建設的整體方案，包括戰(zhàn)略規(guī)劃和行動計劃。規(guī)劃的設計要兼顧科學性與民主性，既要符合本地區(qū)實際和百姓需求，又要符合科學規(guī)律。

第二，作為軟環(huán)境建設的“引導者”。政府要放棄長期以來計劃經濟下的管制思維，摒棄過去“大包大攬”、“親力親為”的治理方式，把精力主要放在定戰(zhàn)略和指方向上。這就要求政府在如何看待政府和市場、政府和社會、遠期規(guī)劃和近期重要工作、硬環(huán)境和軟環(huán)境等這樣的重大關系上給出明確的方向，并輔之以相應的配套政策。政府將原來攬在身上的大權逐步下放給市場和社會，在履行政府職能中要善于借助“外力”，引導市場主體和社會個體行為符合本地區(qū)經濟社會發(fā)展和軟環(huán)境建設的要求。

第三，作為軟環(huán)境建設的“組織者”。軟環(huán)境建設中涉及到方方面面的主體，包括政府、企業(yè)、社會團體、事業(yè)單位、公民個體等等，如何把這些主體有機聯(lián)系起來，協(xié)同推進軟環(huán)境共同治理，這就是政府的責任，在這個過程中政府充當組織者的角色。黨的十八大報告強調，要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，給政府提出很高的要求，既要共同治理，又要職能清晰。

第四，作為軟環(huán)境建設的“監(jiān)管者”。政府職能“有限”，但監(jiān)管的責任不能缺失。在軟環(huán)境建設中，政府要做好兩個方面的工作。一是對政府自身的監(jiān)管。有人曾經說過：“觸動利益比觸動靈魂還要困難”。軟環(huán)境建設其中很大一部分就是政府職能轉變、簡政放權，政府自身的利益勢必受到擠壓，這就要求政府加強對自身的監(jiān)管。二是對于市場和社會主體的監(jiān)管。在新一輪的政府改革中，政府逐步將“管不了”、“管不好”的事項交給市場和社會主體，但這并不意味著政府將其放任自流，恰恰相反，更要強化對其的監(jiān)管作用。市場有著天然的“趨利傾向”，存在“市場失靈”，社會則時常缺乏“凝聚性和公共性”，存在“社會失靈”。市場主體能不能夠在趨利的同時，又能充分兼顧公共利益；社會主體能不能夠在精誠合作和相互信任的基礎上最大程度的服務于公共利益，都需要政府創(chuàng)新監(jiān)管方式對其進行監(jiān)管。

2.政府在軟環(huán)境建設中存在的責任迷失

東北地區(qū)政府由于受計劃經濟思維影響深重，導致自身的主動改革意識不強，普遍缺乏創(chuàng)新思維和科學管理手段，在軟環(huán)境建設中存在“越位”、“缺位”和“錯位”的突出問題。

第一是政府越位，即“不該管的也去管”。政府部門超越了本部門的職權范圍，管了不是本部門該管甚至應由市場或者社會承擔的事務，也就是“越權”。突出表現(xiàn)政事不分、政企不分、政社不分。表現(xiàn)為政府熱衷于招商引資上項目，在社會管理中行政手段運用不合理，自己甚至直接充當市場主體和社會主體，在公共事務管理中設置審批事項過多，越位特征明顯。

第二是政府缺位，即“該管的不去管”。政府部門沒有認真履行自己的職責，沒有管理好屬于本地區(qū)、本部門的事務，也就是“失權”。突出表現(xiàn)在對政府自身的監(jiān)管不力、市場秩序的維護不力和對社會文明的引導不力等。

第三是政府錯位，即“該管的不會管”。是指政府部門雖然了解自己應該管什么，但是對于自己該管的事情，卻沒有能力去管好，不知道怎么管，甚至亂用權力、亂搞一通，也就是“亂權”。突出表現(xiàn)在不知如何培育市場主體、如何營造良好的經商環(huán)境和創(chuàng)業(yè)環(huán)境等。

四、結論及優(yōu)化策略

企業(yè)是一個地區(qū)軟環(huán)境建設好與壞的“晴雨表”。東北地區(qū)的軟環(huán)境建設很早就有警鐘敲響，但當時并沒有引起足夠的重視。早在2003年就有企業(yè)家指出東北地區(qū)在軟環(huán)境建設和政府職能轉變方面存在諸多問題。時至今日，東北經濟經歷近10年高速增長后呈現(xiàn)斷崖式下滑，并且開始帶來一些社會問題，軟環(huán)境建設與政府職能轉變理應引起高度重視。

一個普遍認同的基本事實是，改革開放以來，我國各級政府在制度變遷中扮演著極其重要的角色。越來越多的經濟學家相信：制度和政策是決定經濟績效的根本原因[23]。軟環(huán)境的建設與完善作為一種制度變遷和政策過程，政府在其中的重要作用無需證明。黨的十八大報告指出，要推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變。發(fā)展環(huán)境的建設與完善作為政府的基本職責，應予以高度重視，并采取切實可行的政策措施。

對于一個地區(qū)來說，軟環(huán)境是體制機制的直觀表現(xiàn)，體制機制則是軟環(huán)境的內在源泉。中央政治局會議強調，抓好新一輪東北老工業(yè)基地振興重點要在4個方面著力。其中第一個重點便是著力完善體制機制，堅決破除體制機制障礙，形成一個同市場完全對接、充滿內在活力的體制機制[2]。東北地區(qū)要突破目前的發(fā)展困境，必須通過完善體制機制，抓好軟環(huán)境建設這一新的主題，推動地方各級政府主動承擔起建設和完善本區(qū)域軟環(huán)境建設的責任。當好軟環(huán)境建設的責任主體，政府應從以下幾個方面著力。

1.樹立軟環(huán)境建設主體責任理念

軟環(huán)境建設并不需要較大的物資投入，需要的是一系列的政府行為，因此推動軟環(huán)境建設的主要力量毫無疑問是政府主管部門[24]。地方政府首先要解放思想，樹立軟環(huán)境建設第一責任人的意識。借鑒發(fā)達地區(qū)發(fā)展規(guī)律，充分認識到軟環(huán)境建設對政府自身和地區(qū)發(fā)展的重要意義，并將其內化為管理理念，作為指導政府行為的準則。其次要樹立法治理念，政府及其公務人員須承擔起營造公平公正的法治環(huán)境的重要責任，強化法律意識和法治精神，自覺依法辦事。只有政府以身作則，做建設法治國家和法治社會的表率，讓法治觀念、規(guī)則意識在東北地區(qū)生根落地，依法治國的基本方略才能得到落實。

2.通過轉變政府職能帶動軟環(huán)境改善

軟環(huán)境建設好不好，關鍵在政府。當前我國正在進行全面深化改革，推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，其中重要的內容就是推進政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化。由于我國正處于社會主義市場經濟體制的建立與完善階段，政府的職能尚未轉變到位，因此政府治理現(xiàn)代化的途徑就是轉變政府職能。東北地區(qū)是我國傳統(tǒng)計劃體制留存最多的地區(qū)，在經濟新常態(tài)下，政府要積極主動地推進自身改革，做到“簡政放權”、“放管結合”、“優(yōu)化服務”三者有機統(tǒng)一。通過深化行政審批制度改革，探索建立負面清單制度，建設一個高效、廉潔、透明的現(xiàn)代政府，以政府創(chuàng)新帶動軟環(huán)境建設，為區(qū)域經濟社會發(fā)展提供制度保障和社會基礎，主動適應并積極引領經濟新常態(tài)。

3.加大對軟環(huán)境建設的考核和問責

軟環(huán)境建設的重要性毋庸置疑，但政府如何使之制度化仍需進一步努力。首先，政府應加大對軟環(huán)境建設的考核。將地方政府的軟環(huán)境建設納入本地區(qū)領導班子和領導干部考核指標體系，并將考核結果切實運用在領導干部獎懲和任免中。其次要加大對軟環(huán)境建設不力的問責。在軟環(huán)境建設中做到有責必問，依據(jù)黨紀國法，追究領導班子和領導干部的政治責任、法律責任、行政責任，并分別給予黨紀、國法、行政處分等。

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Abstract： The overall revitalization of Chinas northeastern old industrial base needs good development environments. The current economic and social development dilemma of this region is directly relevant to the lag of the soft environment construction. The article elaborated the dilemmas that the region is facing with in economic development，population situation and industrial structures，and analyzed the commonly existing environment problems，concerning ideology，market，government affairs，policy，credit，laws and regulations and society. It is pointed that the lag in the environment construction of this region is due to the vagueness of the governments subject responsibility during the construction process，which is reflected as the failure of the government in its function transformation. The government，as the subject responsibility in driving the modernization of the countrys governing system and governing capability，should become the planner，the facilitator，the organizer and the supervisor of the soft environment construction of Chinas northeastern old industrial base. The institutional mechanisms，which are now restraining the development of the area，need to be perfected through establishing the first-person-responsibility sense in soft environment construction，promoting the governments function transformation，strengthening accountability and performance assessment. Meanwhile，efforts should be put to build a soft environment highland which is adapt to the new norm of economy，thus to promote the sustainable economic and social development of the region.

Key words：Chinas northeastern old industrial base；overall revitalization；soft environment；hard environment；subject of responsibility； optimization strategy