松陽縣國土資源局 葉七玲

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償及補償制度改革探析

松陽縣國土資源局 葉七玲

社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快，使得土地的供需矛盾進一步加大。一方面，城市化進程的加快和經(jīng)濟離不開土地，另一方面，糧食來源于農(nóng)用地，糧食產(chǎn)量必須以一定面積的耕地量來保證。但如何更好地協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系是當前農(nóng)用地科學研究的重中之重。

在農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用過程中，農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用補償必會被提上日程，雖然《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理實施條例》等都有相關(guān)的規(guī)定，但由于相關(guān)法律法規(guī)及政策不夠完善，加之現(xiàn)實生活中又存在不少違規(guī)操作的現(xiàn)象，使得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用管理中問題頻發(fā)，有的甚至已經(jīng)發(fā)展為嚴重的社會問題。對此，我國的相關(guān)部門或?qū)＜覍W者也提出了一系列的改進意見和建議，但絕大部分只是對于土地征用及土地征用的補償?shù)膶嵺`和探討，涉及到農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的則少之又少。因此，本文將從農(nóng)用地的概念出發(fā)，剖析農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償及補償制度的改革創(chuàng)新。

一、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用概述

所謂的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是指農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設用地的過程。眾所周知，我國實行的是土地用途管制制度。一般來說我國的土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用土地。顧名思義，農(nóng)用地主要是直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)用地主要包含耕地、林地、草地、農(nóng)田用地及養(yǎng)殖水面等。就實踐情況來看，目前我國的農(nóng)用地主要是以下幾種方式進行轉(zhuǎn)用。

1.經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用

農(nóng)業(yè)用地被轉(zhuǎn)用為集體經(jīng)濟組織的建設用地或者農(nóng)民的宅基地是該種農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的主要表現(xiàn)形式。

2.向集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人轉(zhuǎn)用

《中華人民共和國土地管理法》第三十四條明確規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！睆脑摋l法律規(guī)定中我們不難看出，任何單位和個人想要將原來直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地改為建設用地，必須先依法將該地轉(zhuǎn)為國有土地，然后再從國家相關(guān)部門獲得該土地的使用權(quán)，而所有權(quán)仍歸國家所有。

3.國家征用

《中華人民共和國憲法》第十條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以根據(jù)法律規(guī)定對土地實行征用?！庇纱丝梢?，農(nóng)用地的國家征用必須建立在公共利益需求的基礎(chǔ)上，而在此過程中集體土地也會轉(zhuǎn)化為國有土地。

二、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償存在的問題探析

學界通常認為所謂的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償是指將原來直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地改為建設用地時，今后該土地的使用者對原土地使用者所給予的經(jīng)濟補償。而補償標準則是在當前經(jīng)濟社會發(fā)展的情況下，從宏觀社會角度綜合評定而得出的價格。由于目前對于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的理論研究不足，相關(guān)的法律法規(guī)也不夠健全，在實際操作中也存在部分違法亂紀的現(xiàn)象，導致我國目前的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用中存在一系列問題，具體來說主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償標準不合理，補償標準太低

為公共利益建設所使用的土地，一般來說都是由政府直接征用后用以改善基礎(chǔ)設施條件和社會福利。而用于商業(yè)、旅游、房地產(chǎn)等目的的土地，主要是以盈利為目的，正常情況下這兩種農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的補償標準應該存在較大差異的。但現(xiàn)實情況卻是無論是用于公共利益的土地征用，還是用于單位或個人的非公共利益土地征用，結(jié)果都是按照同一個征地補償標準進行補償?shù)?，征地范圍非常廣泛，補償標準也嚴重不合理，特別是針對用于非公共利益的土地征用的補償標準明顯過低。

2.補償費用分配混亂，農(nóng)民利益得不到切實保障和國民法通則》第七十四條明確規(guī)定：“集體經(jīng)濟土地屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營管理?！钡?，至于說該農(nóng)用地的使用者到底是村還是社隊，卻沒有明確規(guī)定，而對于該種情況下的補償標準更是沒有做出任何規(guī)定。另一方面，眾所周知，我國農(nóng)村一直實行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，一旦原來直接用于農(nóng)業(yè)用地的土地改為建設用地進行經(jīng)濟補償?shù)臅r候，必然也需要涉及到土地承包人的補償問題，這樣致使土地轉(zhuǎn)用補償就會關(guān)乎到土地承包人、村、社隊三方利益，而對此問題我國的相關(guān)法律法規(guī)都未作出明確規(guī)定，由此必然造成補償費用分配的混亂。在農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用過程中，農(nóng)民不僅失去了土地的經(jīng)營權(quán)，而且還得不到相應的補償，農(nóng)民的合法利益就無從保障了。

毋容置疑，將原來歸屬于農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織的土地轉(zhuǎn)為建設用地后需要對農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織給予經(jīng)濟補償，但是給誰補償？補償多少？則又成為一項非常復雜的工作。正常情況下，農(nóng)用地的補償就應該是補償給農(nóng)用地的土地所有者。但現(xiàn)實情況卻并非如此簡單。一方面，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在村和社隊兩級，也就是說農(nóng)用地的使用主體有兩級，《中華人民共

三、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償制度改革探析

針對我國農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償中存在的一系列問題，根據(jù)當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，可以采用以下措施。

1.暢通農(nóng)用地轉(zhuǎn)用渠道，改革土地征用制度

我國的土地征用制度始于上世紀五十年代，土地征用制度國家經(jīng)濟建設的快速發(fā)展也起到了積極的影響。但是，隨著我國開啟了社會主義市場經(jīng)濟體系，以及國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，原有的單一的國有經(jīng)濟體制變?yōu)閭€體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟、合資經(jīng)濟等多種所有制共存的模式。在這種經(jīng)濟體制下，相當一部分的單位或個人的建設用地的目的已由之前的為公共利益轉(zhuǎn)變?yōu)榉枪怖娴哪康模绻^續(xù)沿用之前統(tǒng)一的土地征用補償標準顯然已經(jīng)無法做到合情合理。因此，在農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用過程中，嚴格區(qū)分公益用地和非公益用地，及嚴格限定土地征用的范圍已勢在必行。在此，我們可以借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓對于非公益用地目的的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，可以嘗試直接進行土地使用權(quán)的合理合法轉(zhuǎn)讓。

2.加快土地征購制度建設

土地征購相對于土地征用來說，更加市場化，土地征用強調(diào)的是征用，而土地征購則是強調(diào)在市場經(jīng)濟條件下依法進行買賣。在土地征購的情況下，相當于是國家向集體收回土地的所有權(quán)，并給予相當于市場化的補償。在《中華人民共和國土地管理實施條例》中已有關(guān)于土地征購的相關(guān)規(guī)定，但就當前的實際情況來看，土地征購制度在理論上并不完善，實踐中更是沒有進行行之有效的推行。為此，國家相關(guān)部門和從業(yè)人員應該盡快建立健全土地征購制度，完善土地征購制度建設的理論基礎(chǔ)及實踐發(fā)展。

四、結(jié)語

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償問題事關(guān)耕地保護問題和國民經(jīng)濟發(fā)展大計，尤其在日益嚴峻的土地資源短缺問題上，如何合理、有效地進行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償則顯得尤為重要，為此，政府相關(guān)部門應加快農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償制度改革，并嚴格執(zhí)行，確保農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及補償工作順利開展。