摘 要 我國(guó)的行政訴訟與對(duì)保障廣大公民的權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，進(jìn)行法治化行政；推動(dòng)整個(gè)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，均作出了重要的貢獻(xiàn)。但是，在看到行政訴訟法的貢獻(xiàn)的同時(shí)，我們也不能忽視行政訴訟在實(shí)踐中存在的缺陷，主要體現(xiàn)在行政審判易受干擾，行政訴訟受案范圍小，訴訟主體資格不明確以及行政判決執(zhí)行難等方面。本文認(rèn)為應(yīng)該從改革審判體制、擴(kuò)大受案范圍、明確訴訟主體資格等方面來(lái)健全行政訴訟制度。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 行政受案范圍 行政訴訟當(dāng)事人

作者簡(jiǎn)介：張慶響，南京陸軍指揮學(xué)院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.302

一、行政訴訟制度的基本內(nèi)容

（一）行政訴訟

行政訴訟，是對(duì)行政行為的進(jìn)行法律監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度。而從行政相對(duì)人的角度來(lái)說(shuō)，行政訴訟則是對(duì)行政相對(duì)人被侵害的權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的重要手段。當(dāng)行政相對(duì)人的合法權(quán)益被行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害時(shí)，行政相對(duì)人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)查或者復(fù)議，也可以向司法機(jī)關(guān)提起行政訴訟，由國(guó)家司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行審查和監(jiān)督，從而達(dá)到對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的目的。從國(guó)家制度的從面上來(lái)看，行政訴訟不同于行政調(diào)解和行政復(fù)議，后者仍然屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政制度，而行政訴訟實(shí)質(zhì)上屬于國(guó)家司法制度，是與民事訴訟和刑事訴訟一樣的司法訴訟制度。所以，行政訴訟處于行政制度之外的司法制度，其程序更加嚴(yán)格，具有司法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（二）行政訴訟的基本制度

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟制度是一項(xiàng)審查具體行政行為合法性，確立行政訴訟當(dāng)事人的制度，實(shí)行合議、回避、公開(kāi)審判和兩級(jí)終審制度等。

《行政訴訟法》的制定是我國(guó)民主法治進(jìn)程的重要里程碑，標(biāo)志著我國(guó)依法行政開(kāi)始進(jìn)入重視保護(hù)公民權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)利的新階段。我國(guó)的行政訴訟制度在清朝末年由西方國(guó)家移植而來(lái)，設(shè)立最初并沒(méi)有充分考慮我國(guó)的具體法治環(huán)境，在長(zhǎng)期的實(shí)行過(guò)程中表現(xiàn)出了嚴(yán)重的水土不服。隨著我國(guó)法制的完善和法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，行政訴訟制度在某些方面已經(jīng)難以適應(yīng)目前的需要。

二、我國(guó)行政訴訟制度存在的問(wèn)題

（一）關(guān)于行政審判制度的問(wèn)題

1.行政干預(yù)阻礙行政訴訟的公正性：

行政訴訟在實(shí)質(zhì)上是司法制度，但是由于行政訴訟主體或者說(shuō)當(dāng)事人的特殊性，往往使行政訴訟帶有強(qiáng)烈的行政色彩，這就嚴(yán)重影響了行政訴訟的公正性。實(shí)踐中，行政相對(duì)人往往是窮盡了行政系統(tǒng)內(nèi)部的解決方案之后才提起行政訴訟，也就是說(shuō)在行政調(diào)解和行政復(fù)議不能保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，行政相對(duì)人才會(huì)求助于司法救濟(jì)。然而，大多數(shù)求助于司法救濟(jì)的行政訴訟都難免遇到來(lái)自相關(guān)行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。主要表現(xiàn)為，作出不當(dāng)行政行為的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)往往不愿意通過(guò)正常的司法程序解決問(wèn)題，從而對(duì)司法機(jī)關(guān)實(shí)加壓力，更為直接地是對(duì)參與案件審理的法官施加壓力，試圖利用手中的權(quán)力迫使法官作出對(duì)其有利的判決或者決定，甚至駁回行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求。

行政機(jī)關(guān)的這種不良做法嚴(yán)重干預(yù)了司法的獨(dú)立性，使行政案件審理的公正性受到極大的懷疑，也損害了司法的權(quán)威。

2.行政審判庭在法院的地位低，削弱了行政訴訟的公正性：

行政訴訟法庭是和民事訴訟法庭、刑事訴訟法庭相當(dāng)?shù)膶徟型ィ@一分類(lèi)表明行政訴訟具有相對(duì)按獨(dú)立性。然而，實(shí)際上，在我國(guó)的司法體系中，行政訴訟法庭的地位還需要進(jìn)一步鞏固，其獨(dú)立性還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。首先，我國(guó)的司法并不完全獨(dú)立。雖然，我國(guó)憲法規(guī)定法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受其他組織和個(gè)的干涉，但是，實(shí)際上，我國(guó)的司法權(quán)并不獨(dú)立，在案件的審理過(guò)程中，從法官到法庭到法院都有可能受到其他組織或者個(gè)人的干涉。其次，行政訴訟法庭是法庭的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其獨(dú)立性大小又受到法院的干預(yù)和影響。最后，則是行政訴訟主體的特殊性。行政訴訟的主體一方是具有國(guó)家權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，一方則是普通老百姓，二者在身份和力量上有一定的懸殊。換句話(huà)說(shuō)，行政相對(duì)人在舉證能力、行政辯護(hù)能力方面都遠(yuǎn)不及相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)。

（二）行政訴訟受案范圍較窄

行政訴訟受案范圍即可以提起行政訴訟的范圍，這是人民法院受理行政訴訟案件的依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，行政相對(duì)人只能對(duì)具體行政行為提起行政訴訟，不能對(duì)抽象行政行為提起行政訴訟；只能對(duì)具體行政行為侵害相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形提起行政訴訟，對(duì)行政行為侵害其他公民權(quán)利的情形沒(méi)有規(guī)定。

從我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定來(lái)看，這并不利于保護(hù)行政相對(duì)人的利益，也不利于對(duì)國(guó)家公共權(quán)力的有效監(jiān)督。具體說(shuō)來(lái)，我國(guó)行政訴訟法所規(guī)定的行政訴訟受案范圍大制約了行政訴訟的發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.合法性審查原則進(jìn)一步縮小了受案范圍：

我國(guó)行政訴訟法規(guī)定，法院對(duì)行政案件的審查對(duì)于具體行政行為的司法審查只限于合法性審查。行政訴訟法的這一規(guī)定導(dǎo)致大量案件無(wú)法進(jìn)入行政訴訟程序，最終使行政訴訟制度的功能得不到充分地發(fā)揮。此外，由于法院只對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，涉及到行政行為合理性的案件則不在行政訴訟的審查范圍內(nèi)，這導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中大量不合理的行政行為無(wú)法通過(guò)司法審查得到救濟(jì)。同時(shí)，由于行政行為的合理性不在司法審查的范圍內(nèi)，無(wú)形中擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政自由裁量權(quán)，從而可能導(dǎo)致更多不公平、不公正的行政行為產(chǎn)生，侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

2.排除了抽象行政行為，進(jìn)一步限制了行政訴訟的受案范圍：

我國(guó)的行政訴訟法規(guī)定，抽象的行政行為不在行政訴訟的受案范圍內(nèi)，行政相對(duì)人只能對(duì)具體行政行為提起行政訴訟。這一規(guī)定更進(jìn)一步地縮小了行政訴訟的受案范圍。實(shí)際上，具體行政行為的相對(duì)人是個(gè)別人，少數(shù)人；而抽象行政行為的相對(duì)人則是不特定的一般人，多數(shù)人。抽象行政行為的影響更為廣泛、長(zhǎng)遠(yuǎn)，范圍也更加地廣泛。將抽象行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，就有可能導(dǎo)致一些違法的抽象行政行為反復(fù)、多次適用，侵害到更多行政相對(duì)人的利益。

3.主要以人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)作為受案范圍并不妥當(dāng)：

雖然人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民權(quán)利的主要表現(xiàn)形式，但它們并不是公民基本權(quán)利的全部。行政訴訟法的這一限制性規(guī)定致使公民的其他權(quán)利受到侵害時(shí)無(wú)法得到司法程序的有效保護(hù)，違背了行政訴訟法目的。

（三）行政訴訟主體資格規(guī)定不明確

1.原告訴訟主體資格規(guī)定不明確：

行政訴訟的原告僅限于“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”，卻沒(méi)有規(guī)定其權(quán)益受到行政行為侵害的利害關(guān)系人。這樣的規(guī)定限制了行政訴訟原告的資格，使能夠提起行政訴訟的只能是自己合法權(quán)益受到侵害的公民、法人或其他組織，排除了其他利害相關(guān)人，縮小了原告主體范圍，例如并非行政機(jī)關(guān)做出行政行為的相對(duì)人，但其權(quán)益受該行政行為的影響，其是否能夠提起行政訴訟，法律上并沒(méi)有明確的規(guī)定。

2.被告訴訟主體資格不明確：

在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)之下設(shè)立各種部委、臨時(shí)機(jī)構(gòu)，聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，派出機(jī)關(guān)等，這樣復(fù)雜的行政系統(tǒng)，使行政相對(duì)人無(wú)法判斷應(yīng)該以哪一機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)為行政訴訟的被告。更為嚴(yán)重的是，由于行政機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性，各行政機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)之間相互推諉，常使行政相對(duì)人無(wú)法確定行政被告，而人民法院也有可能因行政被告主體不確定而不予立案。最終，這一局面有可能使行政相對(duì)人不能通過(guò)司法訴訟的渠道獲得救濟(jì)。

（四）關(guān)于行政訴訟判決執(zhí)行難的問(wèn)題

現(xiàn)行行政執(zhí)行措施存在制度上的設(shè)計(jì)缺陷。由于行政機(jī)關(guān)與公民的社會(huì)地位不同，因此，在行政訴訟中如何確保行政機(jī)關(guān)能夠執(zhí)行行政訴訟判決，特別是執(zhí)行對(duì)行政機(jī)關(guān)不利的判決。這是一個(gè)艱巨而困難的任務(wù)。對(duì)于拒不執(zhí)行行政判決裁定的情況規(guī)定了四項(xiàng)強(qiáng)制措施：強(qiáng)制劃撥、罰款、司法建議和追究刑事責(zé)任。

除了強(qiáng)制劃撥以外，其他幾項(xiàng)措施在人民法院所能夠采取的強(qiáng)制措施中并無(wú)十分有效的強(qiáng)制措施，這導(dǎo)致了在行政審判中存在大量行政機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行法院判決裁定的情況，使得行政訴訟判決執(zhí)行難問(wèn)題更加突出。

三、完善行政訴訟制度的幾點(diǎn)建議

完善行政訴訟、真正發(fā)揮行政訴訟法的監(jiān)督和規(guī)范功能，推動(dòng)行政法制化進(jìn)程，提出完善行政訴訟基本制度的具體措施，具體來(lái)說(shuō)主要從以下幾個(gè)方面著手：

（一）在行政審判制度方面，行政審判改革體制的最優(yōu)方案是設(shè)立行政法院

這樣就能夠提升行政審判的地位，加強(qiáng)其獨(dú)立性，排除行政干擾。但在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)法律體系受大陸法系影響，行政法院的法律地位在理論界仍存在較大的爭(zhēng)議，故設(shè)立行政法院是解決行政審判問(wèn)題的最優(yōu)方案，卻不是最現(xiàn)實(shí)的方案。

（二）擴(kuò)大行政訴訟受案范圍

首先，將抽象行政行為納入行政訴訟法的受案范圍。只有賦予公民法人或其他組織不服抽象行政行為提起行政訴訟的權(quán)利，他們的合法權(quán)益才可以在更大范圍上得到及時(shí)有效的保障。其次，將關(guān)于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的行政行為納入行政訴訟受案范圍。

（三）放寬對(duì)行政訴訟主體資格的要求

首先，應(yīng)合理界定行政訴訟原告主體資格。放寬行政訴訟原告主體資格已經(jīng)成為學(xué)者們的共識(shí)。行政訴訟要允許作為行政行為對(duì)象的或者其權(quán)益侵害與具體行政行為相關(guān)的人或者組織成為行政訴訟的主體。換句話(huà)說(shuō)，凡是受行政主體行為不利影響的人都應(yīng)該賦予其原告資格，而不是僅僅限定于有直接利害關(guān)系的人或者組織其次，應(yīng)降低行政訴訟被告主體資格的標(biāo)準(zhǔn)，由作出具體行政行為的機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)作為行政被告的主體，不再對(duì)被告主體進(jìn)行嚴(yán)格的限制，必要的情況下可以追加相關(guān)的行政機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)為共同被告。

（四）完善現(xiàn)行行政訴訟法中的執(zhí)行措施，重視制定完善的制裁法律

我們應(yīng)當(dāng)重視制定完善的制裁法律，重視法律制裁的有效性，加強(qiáng)對(duì)行政主體的強(qiáng)制執(zhí)行，確保行政訴訟判決的實(shí)現(xiàn)。

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