唐文娟

【摘要】隨著司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的進(jìn)一步規(guī)范，如何在檢察工作實(shí)踐中形成多元化的監(jiān)督格局、實(shí)現(xiàn)檢察資源在行政訴訟監(jiān)督領(lǐng)域的合理配置，行政訴訟檢察監(jiān)督機(jī)制需要被賦予新的內(nèi)涵，在實(shí)體監(jiān)督與程序監(jiān)督、審判監(jiān)督與行政監(jiān)督、結(jié)果監(jiān)督與行為監(jiān)督之間尋求平衡。

【關(guān)鍵詞】行政訴訟 檢察監(jiān)督 平衡理念 【中圖分類號(hào)】D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

從平衡理念而言，責(zé)任及監(jiān)督構(gòu)成民主憲政秩序之基本要素，包含有權(quán)力劃分和保障理性的任務(wù)，行政訴訟檢察監(jiān)督重要的是整體上達(dá)到足夠的監(jiān)督水平，而不是表示個(gè)別監(jiān)督機(jī)制的監(jiān)督極大化。我國(guó)2014年修訂的《行政訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)在整個(gè)行政訴訟活動(dòng)的全程監(jiān)督職責(zé)作出進(jìn)一步明確。

從救濟(jì)到控制：行政訴訟檢察監(jiān)督的功能延伸

我國(guó)行政訴訟法實(shí)施以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟檢察權(quán)主要以抗訴作為監(jiān)督方式，通過(guò)依法啟動(dòng)再審程序，督促審判機(jī)關(guān)自行糾正違法行為。但隨著行政檢察工作的不斷發(fā)展和完善，行政訴訟檢察監(jiān)督在監(jiān)督范圍、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式等方面都暴露出諸多缺陷，為適應(yīng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的履職需要，新修訂的《行政訴訟法》調(diào)整了檢察機(jī)關(guān)在法院行政訴訟活動(dòng)中的全程監(jiān)督職責(zé)，從法律層面為檢察機(jī)關(guān)的有效履職提供了更為科學(xué)完備的依據(jù)。為此，行政訴訟檢察監(jiān)督制度作為行政訴訟程序合法運(yùn)行和行政訴訟裁判結(jié)果實(shí)現(xiàn)公正的重要保證，在新的形勢(shì)下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)行政訴訟法以及其他有關(guān)法律的規(guī)定，基于實(shí)現(xiàn)行政訴訟目的的需要，監(jiān)督功能不應(yīng)當(dāng)僅局限于行政訴訟活動(dòng)本身，而應(yīng)突破訴訟法律救濟(jì)的范圍，在行政行為的監(jiān)督和控制層面上，體現(xiàn)出訴訟救濟(jì)性和行政行為控制性。

訴訟救濟(jì)功能是由檢察機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)所決定的，《憲法》第129條和第131條明確規(guī)定了人民檢察院的地位和職權(quán)，指出檢察院是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，獨(dú)立行使檢察權(quán)，通過(guò)提起訴訟或參與訴訟的方式來(lái)監(jiān)督國(guó)家法律的實(shí)施。訴訟救濟(jì)是行政訴訟制度的基本功能，《行政訴訟法》第93條分別規(guī)定了各級(jí)人民檢察院的抗訴權(quán)和檢察建議權(quán)，監(jiān)督對(duì)象是人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，以及可能損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書。行政訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴權(quán)和檢察建議權(quán)的賦予，不僅排除訴訟障礙，為訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行提供保障，而且直接對(duì)行政相對(duì)人提供訴訟救濟(jì)，維護(hù)其合法權(quán)益。

行政行為控制功能是行政訴訟的目的所決定的，新修訂的《行政訴訟法》從三個(gè)層面確定了行政訴訟的目的：在審理層面，要保證人民法院對(duì)行政案件的公正、及時(shí)審理；在救濟(jì)層面，要解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；在監(jiān)督層面，要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的合法性。顯然，這次行政訴訟法的修改，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的監(jiān)督與控制功能，行政訴訟活動(dòng)也不僅局限于權(quán)益救濟(jì)范圍，而是通過(guò)行政訴訟本身，搭建了審判權(quán)、行政權(quán)和檢察權(quán)互動(dòng)的橋梁，審判權(quán)側(cè)重于行政糾紛的解決和相對(duì)人合法權(quán)益的救濟(jì)；檢察權(quán)側(cè)重于對(duì)審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的雙重監(jiān)督；行政權(quán)在行政訴訟中體現(xiàn)為接受審查和監(jiān)督。雖然這次行政訴訟法的修改，依然只確立了自然人和社會(huì)組織的原告主體資格，未涉及國(guó)家機(jī)關(guān)公權(quán)主體的起訴資格，但突出檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的控制功能，對(duì)現(xiàn)實(shí)中某些行政違法行為的解決，也具有積極意義。當(dāng)然，在行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能不是通過(guò)直接裁決受監(jiān)督的審判行為和行政行為的合法性實(shí)現(xiàn)的，而主要是通過(guò)抗訴和檢察建議兩種形式，賦予檢察機(jī)關(guān)直接或間接參與行政訴訟的可能性資格，以此來(lái)保障法院司法裁決行為的公正性和行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性。

從制衡到協(xié)調(diào)：行政訴訟檢察監(jiān)督的理念革新

行政法的核心矛盾是行政權(quán)與相對(duì)方的權(quán)利，圍繞這對(duì)矛盾，衍生出了行政法的三種基本理念，即管理論、控權(quán)論和平衡論。管理論側(cè)重于行政權(quán)的維護(hù)和相對(duì)方的管理；控權(quán)論側(cè)重于行政權(quán)的限制和相對(duì)方的保護(hù)；平衡論倡導(dǎo)公權(quán)與私權(quán)的雙重制約和相互合作，即“認(rèn)為行政法應(yīng)是既制約行政主體濫用行政權(quán)、又制約相對(duì)方濫用權(quán)利，既激勵(lì)行政主體積極行政、又激勵(lì)相對(duì)方積極參與行政的平衡法。”①與之相對(duì)應(yīng)，作為救濟(jì)制度存在的行政訴訟法在立法宗旨上也有了不同的功能定位，新的行政訴訟法強(qiáng)調(diào)通過(guò)司法救濟(jì)解決行政爭(zhēng)議以及保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的功能。就解決行政爭(zhēng)議而言，程序控制、司法控制、軟法控制都是各國(guó)在行政領(lǐng)域普遍采取的方法，即面對(duì)行政領(lǐng)域的社會(huì)沖突也不單從權(quán)力對(duì)權(quán)力制衡的角度采取壓制型的解決措施，而會(huì)在引起社會(huì)沖突的各方力量對(duì)比關(guān)系中探尋疏導(dǎo)型的權(quán)益協(xié)調(diào)措施。

行政訴訟檢察監(jiān)督既是一種實(shí)體監(jiān)督，又是一種程序監(jiān)督。在行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政裁判是否正確是其實(shí)體意義上監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)，監(jiān)督行政訴訟過(guò)程是否合法是其程序意義上監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。實(shí)體監(jiān)督和程序監(jiān)督的平衡體現(xiàn)了行政訴訟檢察監(jiān)督的獨(dú)有價(jià)值，即除了體現(xiàn)對(duì)人民法院行政審判活動(dòng)和當(dāng)事人行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，還體現(xiàn)出檢察權(quán)與審判權(quán)的聯(lián)合，從而對(duì)行政權(quán)產(chǎn)生制約功能。在監(jiān)督身份上，檢察機(jī)關(guān)的身份應(yīng)確定為訴訟監(jiān)督人，即檢察監(jiān)督權(quán)既獨(dú)立于法院的行政審判權(quán)，也獨(dú)立于當(dāng)事人的行政訴訟權(quán)；在監(jiān)督權(quán)限上，行政訴訟檢察監(jiān)督是一種有限監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職能必須遵循法律規(guī)定的手段和程序；在監(jiān)督性質(zhì)上，行政訴訟監(jiān)督是一種專門監(jiān)督，應(yīng)體現(xiàn)出檢察和督促的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

行政訴訟檢察監(jiān)督既是一種審判監(jiān)督，又是一種行政監(jiān)督。與民事訴訟不同，基于行政訴訟中私權(quán)利與公權(quán)力的對(duì)抗，行政訴訟檢察監(jiān)督不僅監(jiān)督人民法院的審判活動(dòng)，也監(jiān)督當(dāng)事人的行政訴訟活動(dòng)和行政執(zhí)法活動(dòng)，而且側(cè)重于監(jiān)督行政主體的行為，包含以下三個(gè)方面的內(nèi)容：一是監(jiān)督被訴的行政機(jī)關(guān)是否存在對(duì)人民法院公正審理的影響行為，如對(duì)行政訴訟的不當(dāng)干預(yù)，或者通過(guò)有隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)施加影響等；二是監(jiān)督被訴的行政機(jī)關(guān)是否履行訴訟義務(wù)，如果不履行的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任；三是監(jiān)督行政工作人員是否存在違法的行政行為，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)法院判決的審查，如果認(rèn)為需要追究相關(guān)行政工作人員法律責(zé)任的，啟動(dòng)追責(zé)程序。與行政系統(tǒng)自身的行政監(jiān)督相比，行政訴訟檢察監(jiān)督對(duì)行政行為的監(jiān)督制約應(yīng)保持相應(yīng)的理性，應(yīng)遵循行政處理先行原則，在監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)之間尋求權(quán)力制約的平衡。檢察機(jī)關(guān)既不能代行行政執(zhí)法權(quán)，也不能超越執(zhí)法管理權(quán)，而應(yīng)立足法律監(jiān)督定位，通過(guò)糾錯(cuò)建議權(quán)、整改建議權(quán)和處置建議權(quán)等的行使，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)在合理的期限內(nèi)履行自己的職責(zé)或糾正已經(jīng)發(fā)生的行政違法行為。

行政訴訟檢察監(jiān)督既是一種結(jié)果監(jiān)督，又是一種行為監(jiān)督。行政訴訟檢察監(jiān)督體現(xiàn)了全過(guò)程性和全方位性，除通過(guò)審判監(jiān)督程序?qū)ι袥Q、裁定提起抗訴以外，還可以使用檢察建議、檢察意見、糾正違法通知等形式對(duì)審判、訴訟、行政執(zhí)法等活動(dòng)的相關(guān)人員違法行為行使監(jiān)督權(quán)。結(jié)果監(jiān)督與行為監(jiān)督的平衡體現(xiàn)了實(shí)體正義和程序正義統(tǒng)一的價(jià)值追求，即在同一訴訟活動(dòng)中同時(shí)實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正與程序公正。檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效判決、裁定以及相應(yīng)調(diào)解書主要監(jiān)督裁判是否符合實(shí)體法律規(guī)范，結(jié)果是否具備可接受性；對(duì)審判活動(dòng)、訴訟活動(dòng)、行政執(zhí)法活動(dòng)主要監(jiān)督程序本身所體現(xiàn)的正當(dāng)理性，也包括監(jiān)督審判人員、訴訟當(dāng)事人、行政執(zhí)法人員等個(gè)人行為可能對(duì)行政訴訟公正性的干預(yù)和影響。

從單一到多元：行政訴訟檢察監(jiān)督新機(jī)制構(gòu)建

明確檢察監(jiān)督的行政訴訟功能定位。如前所述，行政訴訟檢察監(jiān)督既具有訴訟救濟(jì)功能，又具有行為控制功能，為此，在權(quán)力制衡方面，檢察監(jiān)督既涉及審判權(quán)，也涉及行政權(quán)。②對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督，不是由檢察權(quán)干預(yù)審判，而應(yīng)充分體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督人的身份定位，突出監(jiān)督的中立性，在訴訟程序維護(hù)上，主要是排除訴訟障礙，保證審判人員獨(dú)立行使審判權(quán)，嚴(yán)格依法審理行政案件；在案件審理過(guò)程上，主要通過(guò)訴訟中的配合與制約，糾正審判偏差，保證公正裁決。對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)圍繞行政訴訟，通過(guò)與行政審判形成合力來(lái)共同監(jiān)督行政權(quán)力的行使，既包括行政機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)中的行為監(jiān)督，也包括對(duì)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行環(huán)節(jié)的履職監(jiān)督。

構(gòu)建行政訴訟檢察監(jiān)督的多元監(jiān)督格局。抗訴是行政訴訟檢察監(jiān)督的主要方式，新修訂的《行政訴訟法》第91條、第93條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起抗訴的范圍，涵蓋了行政訴訟立案、審理、執(zhí)行全過(guò)程，從過(guò)去偏重于對(duì)生效判決一元監(jiān)督的格局向生效裁判監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督的多元化監(jiān)督格局轉(zhuǎn)變?？梢哉f(shuō)，新修訂的《行政訴訟法》為行政訴訟檢察監(jiān)督的實(shí)際運(yùn)行提供了有力的法律支撐，但在未來(lái)的檢察實(shí)踐中，多元監(jiān)督還需要在抗訴與檢察建議的銜接運(yùn)用、多種監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)配合等方面進(jìn)行探索。如再審檢察建議與抗訴的銜接，由于再審檢察建議只是對(duì)法院?jiǎn)?dòng)再審程序的建議要求，不具有強(qiáng)制效力，所以應(yīng)確立后續(xù)的監(jiān)督銜接機(jī)制，如果再審檢察建議沒(méi)有引起法院?jiǎn)?dòng)再審程序，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)抗訴程序，作為再審檢察建議的進(jìn)一步監(jiān)督措施，從而保障檢察監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)；再如提起抗訴的同時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)涉訟的行政機(jī)關(guān)行為違法，可以向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法行政，形成監(jiān)督合力。

實(shí)現(xiàn)檢察資源在訴訟領(lǐng)域的合理配置。檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督體現(xiàn)在刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三大領(lǐng)域。在刑事訴訟中，由于檢察機(jī)關(guān)既是訴訟主體又是監(jiān)督主體，因此檢察資源更多地分配于刑事訴訟領(lǐng)域?，F(xiàn)實(shí)中，民事訴訟檢察和行政訴訟檢察工作一般合二為一，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事、行政訴訟檢察的監(jiān)督工作一般由同一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，從事檢察工作的人員也沒(méi)有作民事、行政之區(qū)分，從而導(dǎo)致檢察資源在行政訴訟領(lǐng)域的分配相對(duì)有限，也導(dǎo)致行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的行使得不到應(yīng)有的重視。隨著行政訴訟檢察監(jiān)督相關(guān)立法的完善，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力的配置上，應(yīng)分設(shè)民事檢察部門和行政檢察部門，促進(jìn)行政檢察監(jiān)督工作的統(tǒng)一性與專業(yè)化。

探索行政執(zhí)法監(jiān)督與行政訴訟監(jiān)督的對(duì)接機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出了檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法領(lǐng)域?qū)π姓C(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或行政不作為的督促糾正權(quán)，并提出了在訴訟領(lǐng)域探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。當(dāng)前，我國(guó)行政檢察監(jiān)督工作沒(méi)有具體規(guī)定監(jiān)督職權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式和實(shí)現(xiàn)程序，也沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國(guó)家維護(hù)公共利益的行政訴訟主體資格。因此，有必要探索行政執(zhí)法監(jiān)督與行政訴訟監(jiān)督的對(duì)接機(jī)制。從監(jiān)督范圍而言，應(yīng)建立檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的制度，即面對(duì)不履行或怠于履行職責(zé)的有關(guān)行政職能部門，以檢察建議等方式進(jìn)行直接督促，從而規(guī)范行政執(zhí)法行為，實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)督；從監(jiān)督效果而言，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政執(zhí)法監(jiān)督的過(guò)程中要注重監(jiān)督實(shí)效，尤其在對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域，如食品安全、環(huán)境衛(wèi)生、交通水利等領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，可以探索建立行政領(lǐng)域的公益訴訟制度，通過(guò)賦予檢察機(jī)關(guān)行政訴訟的原告資格，以維護(hù)公共利益為目的，對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為或亂作為提起訴訟，從而督促行政部門依法履職。

（作者為成都大學(xué)政治學(xué)院副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①章劍生：《現(xiàn)代行政法專題》，北京：清華大學(xué)出版社，2014年，第16頁(yè)。

②田凱：《初論<人民檢察院組織法>修改與行政檢察制度的建立》，《公民與法》（法學(xué)版），2014年第4期，第2頁(yè)。

責(zé)編/張蕾 蘇娜（見習(xí)） 美編/楊玲玲