摘 要 本文對(duì)2012年至2016年6月期間，老河口市人民檢察院查辦的該市基層干部職務(wù)犯罪情況做了調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，總結(jié)出犯罪呈現(xiàn)五大特點(diǎn)，并對(duì)職務(wù)犯罪發(fā)生的原因進(jìn)行深入分析；在總結(jié)特點(diǎn)和分析原因的基礎(chǔ)上，探索預(yù)防基層干部職務(wù)犯罪的策略。

關(guān)鍵詞 基層干部 職務(wù)犯罪 老河口市

作者簡(jiǎn)介：陳凱蒂，老河口市人民檢察院職務(wù)犯罪偵查部，檢察官助理。

中圖分類號(hào)：D924.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.319

一、近幾年老河口市基層干部職務(wù)犯罪總體情況及特點(diǎn)

2012至2016年6月，我院共立案查辦老河口市基層干部職務(wù)犯罪45件45人，超過立案總數(shù)的70%。其中貪污、賄賂、挪用公款38件38人，瀆職犯罪7件7人。群眾舉報(bào)的案件線索及立案查處數(shù)量均呈大幅上升態(tài)勢(shì)。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，老河口市基層干部職務(wù)犯罪呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）犯罪主體多為農(nóng)村基層組織干部及各部門基層派出機(jī)構(gòu)工作人員

查辦的45人中，農(nóng)村基層組織干部21人，包括村支部書記/副書記、村委會(huì)主任/副主任、村組組長(zhǎng)、村會(huì)計(jì)等；基層派出機(jī)構(gòu)工作人員23人，涉及水利、畜牧、糧食、財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土、林業(yè)等多個(gè)部門。45名涉案人員中，中共黨員35人，占78%。文化程度，大專及以上學(xué)歷12人，初中及以下學(xué)歷18人，其他15人；被查處時(shí)年齡最大者60歲，最小者32歲，平均47歲，50歲以上11人， 40歲以下5人；女性4人，占9%。

（二）腐敗多發(fā)生于國(guó)家涉農(nóng)、惠民政策落實(shí)“最后一公里”

查辦的45件案件中，大多系國(guó)家惠農(nóng)政策中的糧食直補(bǔ)、征地拆遷、退耕還林、能繁種豬等環(huán)節(jié)中干部直接損害農(nóng)民群眾利益，從中謀取私利的行為；而且往往作案時(shí)間與國(guó)家政策落實(shí)時(shí)間跨度密切相關(guān)，即所謂的“政策落實(shí)到哪，犯罪之手就伸到哪”。

第一種是通過貪污、挪用等方式直接侵占。如2005年老河口市開始執(zhí)行國(guó)家糧食補(bǔ)貼，上報(bào)種植面積是按以前申報(bào)農(nóng)業(yè)稅的面積來申報(bào)。在開始申報(bào)種植面積時(shí)，孟樓鎮(zhèn)某村的書記、主任、會(huì)計(jì)就到其中一人的家中商量事。期間村會(huì)計(jì)提到今年開始搞糧食直補(bǔ)，國(guó)家對(duì)種糧給予一定的補(bǔ)助，每人可以多報(bào)一點(diǎn)面積，多領(lǐng)點(diǎn)補(bǔ)助。村書記、村主任都表示同意。村會(huì)計(jì)提議多報(bào)25畝面積多領(lǐng)幾百元錢，村書記、村主任也同意了。后來每年申報(bào)種植面積都是村會(huì)計(jì)經(jīng)辦。按照孟樓鎮(zhèn)財(cái)政所發(fā)放糧食補(bǔ)貼明細(xì)上面的數(shù)字，從2005年至2009年，三人共套取國(guó)家糧食直補(bǔ)款約15000元。（另套取征地補(bǔ)償款29960.00元）

第二種是縱容他人侵占而自己收受賄賂。如2011年春季，某社區(qū)畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心主任，按照市財(cái)政局、畜牧獸醫(yī)局關(guān)于發(fā)放2011能繁母豬補(bǔ)貼工作要求，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生豬養(yǎng)殖戶飼養(yǎng)能繁母豬的申報(bào)、復(fù)核、登記、上報(bào)工作。2012年7月至10月，這位主任以彌補(bǔ)單位經(jīng)費(fèi)不足為名，為謀取私利，在明知生豬養(yǎng)殖戶申報(bào)2011年度能繁母豬數(shù)量存在問題的情況下，仍同意他們虛報(bào)數(shù)量、套取補(bǔ)貼款。補(bǔ)貼款下發(fā)到養(yǎng)殖戶賬上后，她主動(dòng)挨家挨戶打電話問錢到帳沒，到帳了就把多的補(bǔ)貼款給她搞點(diǎn)，或者搞點(diǎn)服務(wù)費(fèi)、辛苦費(fèi)啥的，索取或收受養(yǎng)殖戶的賄賂共計(jì)30000元。

第三種是縱容他人侵占，存在監(jiān)管不力的瀆職行為。如國(guó)務(wù)院、省、市政策文件，規(guī)定了“尚未承包到戶及休耕的坡耕地，不納入退耕還林兌現(xiàn)錢糧補(bǔ)助政策的范圍”、“堅(jiān)決禁止大戶和國(guó)家干部大面積承包尚未承包到戶及休耕的坡耕地實(shí)行退耕還林，以套取國(guó)家錢糧補(bǔ)助，防止退耕還林工程建設(shè)中產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象和出現(xiàn)以權(quán)謀私的現(xiàn)象。”等內(nèi)容。某鎮(zhèn)林業(yè)管理站站長(zhǎng)沒有嚴(yán)格按照這些政策文件規(guī)定的內(nèi)容執(zhí)行，致使某些村民甚至國(guó)家干部大面積承包土地并套取退耕還林補(bǔ)助資金，造成國(guó)家損失1187250元。

（三）多采用欺騙手段，鉆制度漏洞，為小部分人謀取經(jīng)濟(jì)性利益

不管是套取惠農(nóng)補(bǔ)貼資金，還是違法建筑小產(chǎn)權(quán)房，這些犯罪行為都需要通過作假的方式，偽造證件，偽造數(shù)據(jù)，偽造簽名，無外乎一個(gè)“騙”字，欺上瞞下。按規(guī)定，農(nóng)村村民自建房，使用農(nóng)用地的每戶不得超過140平方米，使用未利用土地（建設(shè)用地）的每戶不得超過200平方米。在建房高度上，根據(jù)老河口市自身情況，不得超過三層。我院在查處某鎮(zhèn)某村違法建房案件過程中，發(fā)現(xiàn)國(guó)土、規(guī)劃、城建等部門忽視宅基地建設(shè)中對(duì)面積和層高的規(guī)定，違規(guī)給他人超面積、超層高批準(zhǔn)建房用地，甚至有很多主管部門工作人員為建房者出謀劃策或者建房者主動(dòng)與主管部門勾結(jié)為其獻(xiàn)策：以購(gòu)房者的身份信息騙取宅基地申請(qǐng)，將大面積的建房用地分?jǐn)偟劫?gòu)房戶名下報(bào)請(qǐng)審批，從形式上騙得上級(jí)主管部門和領(lǐng)導(dǎo)的批準(zhǔn)，以此達(dá)到審批材料符合法律規(guī)定和要求的目的。

（四）窩案串案比例居高不下需引起重視

被查處的45人中，有37人都涉及到窩案、串案。每年我院查處窩案串案的數(shù)量都在當(dāng)年立辦案件總數(shù)的50%以上，比例居高不下，越到基層比例越高。這與基層干部個(gè)人權(quán)力不大有關(guān)，他們往往需要借助他人的力量才能達(dá)到犯罪目的；基層干部往往又是本地人，沒有任職回避制度的限制，在當(dāng)?shù)赜H戚朋友眾多，人脈關(guān)系扎實(shí)，這樣更容易形成利益共同體，分工合作，共同實(shí)施犯罪。共同犯罪的一大好處就在于分散了風(fēng)險(xiǎn)，隱蔽性更強(qiáng)。殊不知，抱團(tuán)作案確實(shí)容易，但利益集團(tuán)中只要一部分人被抓住，其他的人也會(huì)很容易被揪出來?！拌F哥們把鐵哥們送進(jìn)了鐵籠子”。

（五）個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村或者單位存在屢禁不止、屢教不改的嚴(yán)重問題

可以說，我院近幾年查處的職務(wù)犯罪幾乎涉及所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年都有基層干部被抓，每年被抓的人數(shù)和比例都不曾下降；有些單位或其主管部門，在已經(jīng)被檢察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪的情況下，依舊屢禁不止、屢教不改；甚至極個(gè)別的村或者單位，上一屆的班子成員因?yàn)楦瘮÷漶R，下一屆班子依然不吸取教訓(xùn)接著犯。

二、基層干部發(fā)生職務(wù)犯罪的原因所在

（一）對(duì)可能誘發(fā)職務(wù)犯罪的傾向性、苗頭性問題不重視

任何腐敗發(fā)生都不是沒有一點(diǎn)征兆的。一個(gè)人最后走向犯罪道路，必定與他早期的消極心理有關(guān)，如癡迷于享樂、貪圖金錢利益、熱衷于爭(zhēng)權(quán)奪勢(shì)。對(duì)于基層干部而言，大多數(shù)是占小便宜、企圖不勞而獲的心理作祟?；鶎痈刹柯毼坏?、待遇低但工作任務(wù)重，有的人就容易心理不平衡，認(rèn)為自己出力不討好，還不如謀點(diǎn)實(shí)惠的。但想掙錢，種地，太累，辭職做生意，風(fēng)險(xiǎn)大容易虧損，只有國(guó)家下發(fā)點(diǎn)資金的時(shí)候來錢最快最輕松，虛報(bào)幾個(gè)人頭、做點(diǎn)假賬就能糊弄過去，有便宜不占白不占。小心思、小念頭、小聰明積累起來就成了犯罪動(dòng)機(jī)，罪惡之手將他推向牢獄。有的單位領(lǐng)導(dǎo)或同事發(fā)現(xiàn)干部暴露出來問題，礙于上下級(jí)或同事之間的情面，或者事不關(guān)己高高掛起，不提醒，不糾正，審計(jì)、紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)來調(diào)查的時(shí)候還幫忙打掩護(hù)，只想著隱瞞而不去正面面對(duì)，結(jié)果問題越來越大。傷口都是越掩蓋越腐爛，只有敢于把傷口暴露出來，忍著一時(shí)的疼痛把腐肉剜掉，才能長(zhǎng)出健康的皮肉。

（二）對(duì)已發(fā)生的職務(wù)犯罪及后續(xù)整改工作不重視

發(fā)生職務(wù)犯罪是我們都不愿意看到的，但這并不是最可怕的，更可怕的是血淋淋的教訓(xùn)擺在面前還不知道引以為戒，大有不撞南墻不回頭的自信心。說是自信心，其實(shí)是僥幸心理，沒發(fā)生到自己身上感覺不到疼。查處一起犯罪，實(shí)際上是為了督促涉案單位及相關(guān)主管部門高度警惕，及時(shí)排查自身在管理上還有哪些缺陷，盡早完善。檢察機(jī)關(guān)也不斷地通過告誡和檢察建議的形式幫助相關(guān)單位整改。絕大多數(shù)單位都能重視起來，極少數(shù)的單位把檢察機(jī)關(guān)的警告當(dāng)耳旁風(fēng)，把檢察建議當(dāng)無用的紙，回復(fù)的時(shí)候照著抄，整改的時(shí)候敷衍了事，結(jié)果問題沒解決，腐敗犯罪過幾年接著出現(xiàn)。

（三）對(duì)日常性學(xué)習(xí)教育不重視

一是不重視思想政治學(xué)習(xí)教育。這幾年的群眾路線、三嚴(yán)三實(shí)、兩學(xué)一做等一系列的教育活動(dòng)，教育的范圍、力度、深度在一步步加大，黨紀(jì)國(guó)法作出修改，反腐倡廉的力度前所未有，各部門從上到下也都組織干部進(jìn)行集中學(xué)習(xí)。可千叮嚀萬囑咐，還是有人不當(dāng)回事，學(xué)習(xí)的時(shí)候打瞌睡開小差，寫心得體會(huì)的時(shí)候照著抄交差即可，接受完教育依然我行我素，走形式卻不走心。二是不重視法律意識(shí)培養(yǎng)。犯罪嫌疑人在狡辯的時(shí)候說的最多就是“我不懂法，我沒學(xué)過法律”，在認(rèn)罪伏法、懺悔的時(shí)候說的最多的也是“后悔當(dāng)初沒有好好學(xué)過法律”?？墒牵浩湟唬芍撇貌⒉粫?huì)因?yàn)槟悴恢婪?、不懂法就手軟。其二，沒有專門學(xué)過法不要緊，但是最起碼的什么事該做不該做應(yīng)當(dāng)知道。打比方說，放在別人腰包里的錢，你擅自拿過來據(jù)為己有的行為叫做盜竊，同理，屬于公家的錢，擅自拿過來據(jù)為己有的行為也是盜竊，只不過刑法給國(guó)家工作人員偷公家的財(cái)產(chǎn)的行為特殊規(guī)定為貪污（非國(guó)家工作人員叫職務(wù)侵占）。其三，更何況有很多干部不是不懂法，而是不守法，知法犯法，敬畏法律的意識(shí)極為淡漠，無視、蔑視法律政策規(guī)定，以為自己的權(quán)力大于一切，面對(duì)法律紀(jì)律的懲罰的時(shí)候才認(rèn)識(shí)到自己的愚昧。

（四）在監(jiān)督管理方面存在缺失

主要表現(xiàn)為，一是政策政出多門留下漏洞。如從近幾年湖北省出臺(tái)的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)及五項(xiàng)良種補(bǔ)助政策的文號(hào)看，就有省政府、省財(cái)政廳商貿(mào)處、省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處、省農(nóng)業(yè)廳種植業(yè)處、省農(nóng)業(yè)廳計(jì)財(cái)處等部門發(fā)文，且規(guī)定的補(bǔ)助依據(jù)也不統(tǒng)一，有的按當(dāng)年農(nóng)戶實(shí)際種植面積發(fā)放（即各項(xiàng)良種補(bǔ)助），有的按上年農(nóng)戶實(shí)際種植面積發(fā)放（即糧食直補(bǔ)和綜合直補(bǔ)），且相關(guān)發(fā)放管理政策中的具體規(guī)定缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，造成政策在前后銜接、監(jiān)管落實(shí)等方面出現(xiàn)一系列問題。二是政策可操作性不強(qiáng)。如核定農(nóng)戶種植補(bǔ)助農(nóng)作物的品種存在較大難度。受利益驅(qū)動(dòng)，農(nóng)戶在申報(bào)補(bǔ)助農(nóng)作物品種時(shí)，會(huì)權(quán)衡一下報(bào)哪一品種獲得的補(bǔ)貼最多。因此有部分農(nóng)戶不是按實(shí)際種植的農(nóng)作物品種上報(bào)，而是按能獲得補(bǔ)貼最多的農(nóng)作物補(bǔ)貼品種上報(bào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)也沒有足夠的時(shí)間和精力逐戶逐田塊的進(jìn)行核查，存在著漏洞。三是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)有新變化，補(bǔ)貼對(duì)象難以確定。當(dāng)前老河口市主要有兩種農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式：一種是農(nóng)民按《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》確認(rèn)承包的土地上親自種植農(nóng)作物；一種是部分有承包權(quán)的農(nóng)民將承包的土地以口頭或書面形式轉(zhuǎn)包或委托他人種植農(nóng)作物?，F(xiàn)行對(duì)種田農(nóng)民的三大類補(bǔ)貼政策，都規(guī)定按種田農(nóng)民補(bǔ)貼作物的實(shí)際種植面積發(fā)放補(bǔ)貼，但這些政策卻與《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)之間存在沖突。對(duì)此基層財(cái)政部門在把握標(biāo)準(zhǔn)時(shí)處于兩難境地。四是政策宣傳不到位，信息公開不夠，群眾獲取信息不對(duì)稱。由于當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，基本公共服務(wù)設(shè)施落后，在政策出臺(tái)及貫徹落實(shí)過程中，至多是村干部通過參加一定的會(huì)議有所了解，而大多數(shù)農(nóng)民只知道辦理一本通、一卡通用于領(lǐng)取補(bǔ)助款，關(guān)于補(bǔ)助款的性質(zhì)、發(fā)放對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間、核定監(jiān)督的程序等等都不清楚，干部說什么就是什么，無力對(duì)干部虛報(bào)、騙取行為進(jìn)行監(jiān)督；資金信息資料保存不善，缺少統(tǒng)計(jì)、整理，歸檔不及時(shí)、無條理，導(dǎo)致信息本身不完整，而有的干部又故意遮遮掩掩，將信息完全隱瞞或者半公開，監(jiān)管部門和群眾都無法掌握真正情況，給少數(shù)覺悟不高的干部留下了渾水摸魚的可乘之機(jī)；甚至更嚴(yán)重的是少數(shù)群眾唯利是圖，與干部沆瀣一氣，都想從國(guó)家涉農(nóng)惠民政策中分一杯羹，放任甚至幫助實(shí)施犯罪，社會(huì)風(fēng)氣從基層開始腐敗，形成惡性循環(huán)。

三、如何預(yù)防職務(wù)犯罪

（一）要抓教育

教育不是為了總結(jié)、走過場(chǎng)、評(píng)先進(jìn)。教育實(shí)際上是保護(hù)我們干部不走歧路，保護(hù)我們單位不出錯(cuò)誤的最廉價(jià)卻最有效的方式，教育要走心。要真正重視教育的治本的作用；學(xué)習(xí)者要端正接受教育的目的，學(xué)要有所得，要有所改變和進(jìn)步；教育者、組織者更要守誠(chéng)信、做表率，不能臺(tái)上叫人遵紀(jì)守法，臺(tái)下自己亂紀(jì)違法。

（二）要抓制度

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里才能受約束。前面提到過有的政策在落實(shí)過程中確實(shí)操作困難，有的單位也確實(shí)制度不夠完善。制度不完善不要緊，關(guān)鍵是要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，保證以后不會(huì)出問題。政策政出多門、標(biāo)準(zhǔn)不一，我們基層單位可以在不超越、不改變、不偏離法律規(guī)定和上級(jí)要求的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的、更符合實(shí)際的操作方法。制度制定出來關(guān)鍵在于落實(shí)，回復(fù)紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)的整改報(bào)告可以粗糙，但具體到落實(shí)不可以馬虎，不然也只是自欺欺人而已。

（三）要抓監(jiān)督

人非圣人，需要監(jiān)督，監(jiān)督不是與誰過不去，而是最好的關(guān)心和愛護(hù)。事后監(jiān)督，成本高，代價(jià)大，效果差，即便亡羊補(bǔ)牢，總歸是造成了嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失和政治影響。如果將監(jiān)督的“關(guān)口”前移，強(qiáng)化事前、事中監(jiān)督，提前介入到政策落實(shí)全過程、政務(wù)公開全過程，主動(dòng)開展職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查防控，針對(duì)可能發(fā)生和正在發(fā)生的違紀(jì)違法行為，及時(shí)采取措施加以預(yù)防和制止，將權(quán)力在公開透明的環(huán)境中運(yùn)行，使人民能夠更為充分和有效地進(jìn)行監(jiān)督。

（四）要抓辦案

如果真有不見棺材不落淚的人，別的辦法都不行，就只有辦案來解決。打擊是最有效的預(yù)防，懲治是最后的、最底線的手段，走到這一步，也絕對(duì)沒有再談條件的余地。

羅馬人凱撒大帝在世時(shí)威震歐亞非大陸，他在臨終時(shí)告訴侍者：“請(qǐng)把我的手放在棺材外面，讓世人看看，偉大如我凱撒者，死后也是兩手空空”，真是赤條條來去無牽掛。俗話說，日食三餐，夜宿七尺，守住清泉常有水喝。人不能把金錢帶進(jìn)墳?zāi)?，金錢卻能把人送進(jìn)監(jiān)獄。作為國(guó)家干部，黨和政府給予的待遇足可以讓我們衣食無憂，依靠合法的收入完全能夠過上體面生活，因而要清清白白、坦坦蕩蕩，珍惜平凡生活，摒棄非分之念。少點(diǎn)觥籌交錯(cuò)，多點(diǎn)淡然之心。不要看到別人錢袋子鼓了、官做大了，自己心理不平衡，過于看重金錢，耐不住寂寞、經(jīng)不起誘惑，就碰了“紅線”，越了“底線”，倒在了人生的“高壓線”上，悔之晩矣。