劉　羿,強(qiáng)甜甜

(1.上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200240；2.北方民族大學(xué)人事處，寧夏銀川750021)

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比較法視野下土地指標(biāo)交易改革研究

劉羿1,強(qiáng)甜甜2

(1.上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200240；2.北方民族大學(xué)人事處，寧夏銀川750021)

摘要：土地指標(biāo)的本質(zhì)是中央政府對(duì)地方政府土地轉(zhuǎn)用權(quán)數(shù)量控制的工具，指標(biāo)交易則是下級(jí)地方政府對(duì)中央管制權(quán)的自主松動(dòng)與調(diào)整。結(jié)合美國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的啟示與我國實(shí)際情況，土地指標(biāo)交易的改革可采取短期方案和長(zhǎng)期方案兩套方案：短期方案主張利用容積率設(shè)定中的彈性空間，以額外容積率獎(jiǎng)勵(lì)為對(duì)價(jià)，將社會(huì)資金引入土地整治領(lǐng)域；長(zhǎng)期方案主張?jiān)诘貦?quán)制度和土地管理制度改革的背景下，理順權(quán)力與利益、中央與地方、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使地方政府的角色回歸中立。

關(guān)鍵詞：土地指標(biāo)；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用；指標(biāo)交易；土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓

眾所周知，我國實(shí)行土地利用年度計(jì)劃制度，各省、市、縣、區(qū)每年的新增建設(shè)用地面積、土地開發(fā)整理面積、耕地保有面積均被納入指標(biāo)管理。這種僵硬的指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式并不能滿足現(xiàn)實(shí)需要，為克服其弊端，浙江省于20世紀(jì)90年代末開始試行地方政府之間的土地整理折抵指標(biāo)有償調(diào)劑制度，隨后擴(kuò)展至廣東、安徽等地[1]。2008年以來，在增減掛鉤試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，重慶、成都開始試行地票交易制度，農(nóng)村土地權(quán)利人和城市土地開發(fā)者成為指標(biāo)交易的主體[2]。如何理解和完善這些種類繁多的土地指標(biāo)交易，成為近年來學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)問題之一[3]。部分學(xué)者嘗試用土地開發(fā)權(quán)理論來解釋指標(biāo)制度，并主張借鑒美國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度來完善我國的土地指標(biāo)交易[1][2][3][4][5]。不可否認(rèn)，二者確有相似之處，不過關(guān)于土地指標(biāo)及其交易的解釋分析應(yīng)在中國地權(quán)制度和土地管理制度的語境下進(jìn)行，能否借鑒、如何借鑒美國的制度成果還需要從法律層面加以考慮。隨著2013年第十八屆三中全會(huì)的召開，我國地權(quán)和土地管理制度改革的前景進(jìn)一步明朗，本文試圖在此基礎(chǔ)上為我國土地指標(biāo)交易的改革與完善提供具體制度設(shè)計(jì)方面的建議。

一、中國語境下的土地指標(biāo)制度

(一)我國土地管理制度及其目標(biāo)

與西方國家相比，我國土地管理制度實(shí)行自上而下的審批與管制，這是中央集權(quán)的管理體制在土地管理領(lǐng)域貫徹的結(jié)果。在中國，土地管理并非純粹的地方性事務(wù)，無論是土地利用總體規(guī)劃還是城鄉(xiāng)規(guī)劃，均需報(bào)上級(jí)政府審批。除此之外，中國還擁有獨(dú)一無二的土地利用年度計(jì)劃制度，通過此制度，地方每年的土地用途轉(zhuǎn)化規(guī)模均被納入上級(jí)政府的控制之中。這種中央集權(quán)的土地管控體制主要出于兩個(gè)目的。一是耕地保護(hù)。由于工商業(yè)用地比農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)收益更高，地方政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，自然傾向于盡可能多地轉(zhuǎn)用農(nóng)用地。面對(duì)日趨減少的耕地面積，中央政府出于保護(hù)國家糧食安全的目的，希望通過自上而下的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批管理體制抑制耕地面積減少的趨勢(shì)。二是經(jīng)濟(jì)調(diào)控。目前中央政府將土地管理作為宏觀調(diào)控的手段之一，通過土地利用年度計(jì)劃，中央政府能夠掌控每年新增建設(shè)用地供應(yīng)量，從而在一定程度上調(diào)控每年投資規(guī)模[6]。

(二)作為土地用途管制核心的指標(biāo)制度

從法律法規(guī)的具體條文來看，“指標(biāo)”可以分為土地利用總體規(guī)劃中的“控制指標(biāo)”和土地利用年度計(jì)劃中的“年度指標(biāo)”。上一級(jí)政府在制定土地利用總體規(guī)劃時(shí)，會(huì)確定轄區(qū)內(nèi)各級(jí)行政區(qū)域的建設(shè)用地總量上限和耕地保有量下限，即建設(shè)用地總量和耕地保有量。下級(jí)政府在編制本級(jí)行政區(qū)域土地利用總體規(guī)劃時(shí)必須符合控制指標(biāo)的要求，并將土地利用總體規(guī)劃提交上級(jí)政府審批。此外，各級(jí)政府在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，須保持城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接，并報(bào)上級(jí)政府批準(zhǔn)，因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)定的用地情況也要符合上級(jí)政府的控制指標(biāo)。“年度指標(biāo)”包括新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、土地開發(fā)整理計(jì)劃指標(biāo)(包括土地開發(fā)補(bǔ)充耕地指標(biāo)和土地整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地指標(biāo))和耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)三類。這三類指標(biāo)的確定采取了逐級(jí)申請(qǐng)上報(bào)、層層分解的方式，它們決定了各級(jí)地方政府每年可以變更或調(diào)整用途的土地面積數(shù)量。如果說土地利用總體規(guī)劃中的“控制指標(biāo)”是長(zhǎng)期性數(shù)量控制，那么土地利用年度計(jì)劃中的“年度指標(biāo)”則是短期性數(shù)量控制。

(三)土地指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

從以上分析來看，中國土地管理制度中的“指標(biāo)”實(shí)際上是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的一種管控工具。在土地管理方面，下級(jí)政府雖然能夠因地制宜地編制、實(shí)施本行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃，但在規(guī)模和進(jìn)度方面始終受到上級(jí)政府的控制。土地利用總體規(guī)劃中的“控制指標(biāo)”是對(duì)下級(jí)政府土地利用總體規(guī)劃編制權(quán)的數(shù)量控制，土地利用年度計(jì)劃中的“年度指標(biāo)”是對(duì)下級(jí)政府每年度規(guī)劃執(zhí)行權(quán)的數(shù)量控制。在中國當(dāng)前的地權(quán)制度下，總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)并非靠市場(chǎng)自發(fā)完成，而是由地方政府主動(dòng)推行的，即通過征地權(quán)和建設(shè)用地出讓程序來實(shí)現(xiàn)。具體來說，集體土地被納入城市規(guī)劃區(qū)后，集體土地權(quán)利人不能根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃自主開發(fā)建設(shè)，而是要由政府通過行使征收權(quán)將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后，再由政府將該土地作為建設(shè)用地出讓。在這種操作模式下，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中的土地利用安排逐漸得到落實(shí)。對(duì)地方政府來說，《土地管理法》第43條保障了其對(duì)土地出讓一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，第47條“按原用途補(bǔ)償”的規(guī)定使地方政府獲取了絕大部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)用增值收益，因此農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與征地過程為地方政府帶來的是實(shí)實(shí)在在的利益。從這個(gè)角度看，土地利用年度計(jì)劃中的“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)”通過限制地方政府的征地權(quán)，不僅調(diào)控了地方經(jīng)濟(jì)，還直接控制了地方政府非稅性財(cái)政收入。

二、土地指標(biāo)交易的類型、性質(zhì)與困境

(一)土地指標(biāo)交易的類型

目前，依據(jù)交易主體的不同，我國各地區(qū)開展的土地指標(biāo)交易大體上可以分為地方政府之間的指標(biāo)交易和農(nóng)村土地權(quán)利人與城市土地開發(fā)者之間的指標(biāo)(地票)交易兩類，以下分述之。

1.地方政府之間的指標(biāo)交易。在早期，地方政府之間的交易對(duì)象是“土地整理折抵建設(shè)用地指標(biāo)”，這種指標(biāo)交易的規(guī)范基礎(chǔ)是《土地管理法實(shí)施條例》第18條第2款：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，按照土地利用總體規(guī)劃推進(jìn)土地整理。土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)?！备鶕?jù)浙江、廣東、安徽等地的規(guī)范性文件，這種“折抵指標(biāo)”除自用外還可以在省域內(nèi)跨市縣有償調(diào)劑。除了建設(shè)用地指標(biāo)的跨市縣流轉(zhuǎn)外，浙江省還開展過基本農(nóng)田易地代保試驗(yàn)，即占用基本農(nóng)田后無法在本市縣范圍內(nèi)補(bǔ)充相應(yīng)面積和質(zhì)量基本農(nóng)田的地區(qū)可有償委托省內(nèi)其他市縣代為補(bǔ)充相應(yīng)面積和質(zhì)量的基本農(nóng)田。這種“易地代?！睂?shí)際上就是補(bǔ)充耕地指標(biāo)的跨市縣有償調(diào)劑。之所以出現(xiàn)上述做法，主要原因有二：第一，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)而言，年度計(jì)劃下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)不夠用，與實(shí)際需求量存在明顯缺口；第二，省域內(nèi)各市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，耕地資源儲(chǔ)備也存在差距，這就為地區(qū)之間指標(biāo)的調(diào)控提供了空間。在旺盛的新增建設(shè)用地需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力下，國土資源部于2005年開始推行“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點(diǎn)，一方面是為了盤活農(nóng)村低效利用的建設(shè)用地，另一方面則是為了緩解地方政府的指標(biāo)饑渴。在“增減掛鉤”制度中，地方政府可以在年度計(jì)劃外獲得額外的“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”用于建新區(qū)的建設(shè)，但試點(diǎn)項(xiàng)目的審批權(quán)掌握在國土資源部手中，項(xiàng)目中的“拆舊地塊”和“建新地塊”必須在同一市縣，項(xiàng)目區(qū)不能夠跨市縣設(shè)置，掛鉤規(guī)模受到國土資源部下達(dá)的周轉(zhuǎn)指標(biāo)的嚴(yán)格控制。

2.農(nóng)村土地權(quán)利人與城市土地開發(fā)者之間的指標(biāo)交易。除了地方政府之間的指標(biāo)交易，在重慶和成都還出現(xiàn)了私人之間的指標(biāo)交易(簡(jiǎn)稱“地票”)。從運(yùn)行機(jī)理來看，地票交易與增減掛鉤相同，一面是將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，另一面是將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，從而保持農(nóng)用地和建設(shè)用地總面積不變。但是，地票交易在兩個(gè)方面突破了增減掛鉤，一是“拆舊區(qū)”和“建新區(qū)”跨市縣設(shè)置，二是規(guī)模超過了國土資源部批準(zhǔn)的增減掛鉤規(guī)模。在具體制度構(gòu)成方面，地票交易的顯著特征表現(xiàn)為交易主體分別為農(nóng)村土地權(quán)利人與城市土地開發(fā)者：農(nóng)村土地權(quán)利人自愿將閑置的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，經(jīng)政府驗(yàn)收合格后，可以獲得政府核發(fā)的地票或“建設(shè)用地指標(biāo)”，并在農(nóng)村土地交易所將地票轉(zhuǎn)讓給城市土地開發(fā)者，從而獲得地票的對(duì)價(jià)。城市土地開發(fā)者在獲得地票或者繳納相應(yīng)面積的指標(biāo)價(jià)款后，才能參加建設(shè)用地使用權(quán)出讓招拍掛程序。

(二)土地指標(biāo)交易的性質(zhì)

從前面的分析可以看出，中央政府與地方政府在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的問題上始終處于博弈狀態(tài)：中央政府意圖通過土地利用年度計(jì)劃和“掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)”，對(duì)各級(jí)地方政府的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用權(quán)和征收權(quán)進(jìn)行數(shù)量控制；地方政府則始終想要突破中央的數(shù)量管控并獲得額外指標(biāo)。由于僵硬的計(jì)劃指標(biāo)不僅不能滿足瞬息萬變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求，也無法兼顧地區(qū)之間的發(fā)展差異，因此地方政府試圖通過指標(biāo)跨市縣有償調(diào)劑從而緩解計(jì)劃體制的僵化，但對(duì)于中央政府而言，指標(biāo)的跨市縣調(diào)劑會(huì)增加監(jiān)管難度，對(duì)此則持審慎態(tài)度。

地票交易的性質(zhì)如何呢？從表面看，地票交易的主體是私人，不過仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這種交易實(shí)際上是虛幻的。農(nóng)村土地權(quán)利人在復(fù)墾后，將政府核發(fā)的地票轉(zhuǎn)讓給城市土地開發(fā)者，城市土地開發(fā)者雖然購得了地票，卻享受不到其帶來的實(shí)質(zhì)性好處——將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。實(shí)際上，在地票交易中，真正獲得建設(shè)用地指標(biāo)的是區(qū)、縣政府，因?yàn)樵诂F(xiàn)行體制下，它們是唯一有權(quán)啟動(dòng)征地程序并將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的主體。由于交易的虛幻屬性，城市土地開發(fā)者并沒有在真正意義上取得指標(biāo)，他們支付給農(nóng)村土地權(quán)利人的對(duì)價(jià)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于指標(biāo)的真實(shí)價(jià)值[7]。某種程度上，地票交易的實(shí)質(zhì)是地方政府將社會(huì)資本引入農(nóng)村建設(shè)用地整理的一種嘗試。

(三)風(fēng)險(xiǎn)與困境

指標(biāo)交易固然可以使計(jì)劃管理體制的弊端得到一定程度的緩解，但這種制度本身仍然存在著不容忽視的問題。第一，農(nóng)村土地權(quán)利人的利益可能由于政府主導(dǎo)土地整治的模式受到侵害。在增減掛鉤和以政府為主體的指標(biāo)交易中，農(nóng)民個(gè)人和集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地復(fù)墾并無明確的否決權(quán)，因此他們的意愿很可能被基層政府漠視，導(dǎo)致“強(qiáng)迫農(nóng)民上樓”的現(xiàn)象頻發(fā)。此外，農(nóng)民也可能因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而難以獲得足額的補(bǔ)償。第二，土地整治的質(zhì)量堪憂。在過去的土地整理折抵指標(biāo)實(shí)踐中，補(bǔ)充的耕地即便面積達(dá)標(biāo)，質(zhì)量也可能劣于被占用的耕地。在增減掛鉤試點(diǎn)中，這一現(xiàn)象就更加明顯。在這種情況下，如果在省域范圍內(nèi)進(jìn)一步推行掛鉤指標(biāo)的有償調(diào)劑，擴(kuò)大增減掛鉤規(guī)模，很可能使這一問題變得更加嚴(yán)重。第三，難以引入社會(huì)資金。從表面上看，地票制度成功迫使開發(fā)商支付了土地復(fù)墾與整治成本，但制度的可持續(xù)性存疑：在房地產(chǎn)市場(chǎng)景氣的情況下，開發(fā)商額外支出的成本自然會(huì)被攀升的房?jī)r(jià)所彌補(bǔ)；但在房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣的情況下，這種操作模式恐怕很難維持[8]。固此，不建立真正的利益交換機(jī)制，想單純憑借土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷者的地位優(yōu)勢(shì)迫使社會(huì)資本進(jìn)入土地整治領(lǐng)域的意圖很可能會(huì)落空。其實(shí)，上述問題的根源并不在指標(biāo)交易制度本身，而是由我國目前財(cái)稅體制、地權(quán)和土地管理制度中不合理的因素決定的。分稅制實(shí)施以來，土地出讓金成為了大部分地方政府的財(cái)政支柱，“土地財(cái)政”大行其道。與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP競(jìng)賽的壓力下，通過建設(shè)用地出讓拉動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和項(xiàng)目投資，也成為了地方政府刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不二法門。我國現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元地權(quán)體制和征地制度在某種程度上也為地方政府的“建設(shè)用地指標(biāo)饑渴癥”提供了制度支持。這些因素的疊加導(dǎo)致地方政府在推行農(nóng)村土地整治時(shí)，不可能完全處于中立者的立場(chǎng)，從而致使侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、美國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度及其啟示

目前，有許多研究者主張通過借鑒美國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度來完善我國土地指標(biāo)交易，但這些研究大多停留在理論詮釋層面，并沒有提出切實(shí)可行的制度改革方案。下文將分析美國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的構(gòu)成和運(yùn)作機(jī)理，比較其與指標(biāo)交易的異同，進(jìn)而探析這一制度對(duì)我國的啟示。

(一)土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度構(gòu)成及內(nèi)在機(jī)理

在美國，土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度(Transferable Development Rights)是分區(qū)規(guī)劃制度(Zoning)的組成部分，脫胎于“融合規(guī)劃地塊”(Merged Zoning Lot)制度，即允許土地權(quán)利人將多個(gè)不相鄰的單獨(dú)規(guī)劃地塊組合，共同計(jì)算容積率。隨后，該制度逐漸發(fā)展為“容積率交易”并被首先用于城市歷史建筑保護(hù)領(lǐng)域：歷史建筑所在土地的土地權(quán)利人可以將未利用的容積率轉(zhuǎn)讓給其他土地權(quán)利人。后來容積率交易的適用范圍逐步擴(kuò)展，普通建筑物所在土地的權(quán)利人也可以轉(zhuǎn)讓其未利用的容積率。發(fā)展成熟的土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度主要按以下方式運(yùn)作。首先，政府通過規(guī)劃確定土地開發(fā)權(quán)的“轉(zhuǎn)讓區(qū)”和“受讓區(qū)”。然后，“轉(zhuǎn)讓區(qū)”的土地權(quán)利人可以與“受讓區(qū)”的土地權(quán)利人自由協(xié)商，達(dá)成協(xié)議后，前者即可將容積率轉(zhuǎn)讓給后者；在受讓容積率后，“受讓區(qū)”土地的總?cè)莘e率不能超過規(guī)劃設(shè)定的高限；在部分開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目中，政府會(huì)設(shè)立土地開發(fā)權(quán)銀行，平衡開發(fā)權(quán)市場(chǎng)的供需。因此，美國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的本質(zhì)上是容積率交易。在適用范圍方面，早期土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度主要用于城市歷史建筑保護(hù)，后來則擴(kuò)展到城市開闊空間保護(hù)、農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域。通過開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，土地開發(fā)受到限制的土地權(quán)利人可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[9]。

美國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的內(nèi)在機(jī)理實(shí)際上是地方政府利用規(guī)劃制度中容積率設(shè)定的彈性空間，建立起私人間的利益交換機(jī)制，將私人資金引入公共福利領(lǐng)域。規(guī)劃中的容積率設(shè)定并非單純的事實(shí)決定，同時(shí)也是政策判斷過程，由于事實(shí)考量因素復(fù)雜，合理的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)并非一個(gè)精確的點(diǎn)，而是一段區(qū)間，政策判斷的功能就是要在這個(gè)區(qū)間中選擇一點(diǎn)。正是這種彈性空間的存在，政府可以為“受讓區(qū)”設(shè)定基本容積率和高限容積率，土地權(quán)利人如果想要突破基本容積率，就需要向他人購買，同時(shí)高限容積率的存在又可以保證規(guī)劃的合理性。另一方面，土地開發(fā)被限制的權(quán)利人可以通過出售容積率獲得一定的經(jīng)濟(jì)收益，緩解了他們對(duì)開發(fā)限制的不滿。這樣一來，地方政府順利地將私人資金引入了農(nóng)田保護(hù)等公共福利領(lǐng)域，達(dá)到了節(jié)省財(cái)政支出的目的。

不過，美國土地開發(fā)權(quán)制度存在以下風(fēng)險(xiǎn)。首先，開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)完全是政府搭建起來的人工市場(chǎng)，政府不僅要制定游戲規(guī)則，還需要分配供交易的“初始產(chǎn)權(quán)”，保障市場(chǎng)的供需平衡，這實(shí)際上對(duì)規(guī)劃官員提出了很高的技術(shù)要求。如果土地開發(fā)受到限制的權(quán)利人不能順利出讓容積率，或者無法從交易中獲得足夠的收益，那么他們很可能就會(huì)挑戰(zhàn)該開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的合法性：一旦法院認(rèn)為開發(fā)限制構(gòu)成了“管制性征收”(regulatory taking)，那么政府就可能被認(rèn)定為未支付公平補(bǔ)償。其次，地方政府、開發(fā)權(quán)出讓方和城市土地開發(fā)者很可能結(jié)合成為利益集團(tuán)，導(dǎo)致“受讓區(qū)”的高限容積率設(shè)定過高，合理規(guī)劃被破壞，對(duì)“受讓區(qū)”的普通公眾生活造成負(fù)面影響[10]。

(二)土地指標(biāo)交易與開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的共性與差異

從宏觀上看，指標(biāo)交易與開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度都是被管制者對(duì)管制的自主調(diào)整，被管制者之間的交易形成了一種利益分享機(jī)制。在這兩種制度下，管制者都在一定程度上放棄了具體細(xì)致的直接管理而轉(zhuǎn)向總量控制，允許不同的被管制者之間自主調(diào)劑獲得的配額(指標(biāo)或容積率)。由于總量控制的存在，配額在某種程度上成為了稀缺物，獲得配額即可獲得相應(yīng)的土地開發(fā)利益。通過配額交易，可以使經(jīng)濟(jì)利益從土地開發(fā)程度較高的地區(qū)流向土地開發(fā)受限或開發(fā)程度較低的地區(qū)，形成了一種土地開發(fā)利益的分享機(jī)制。

從制度背景和制度構(gòu)成來看，指標(biāo)交易與開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓之間的差異是顯著的。首先，在制度背景方面，美國的土地管理主要是地方事權(quán)，地方政府在規(guī)劃中處于中立地位，通過分區(qū)規(guī)劃制度對(duì)私人的土地用途和開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行管制，土地用途改變、開發(fā)強(qiáng)度增減帶來的利益變化直接由私人享有，與地方政府并無直接關(guān)系，因此美國的土地管理制度所處理的問題主要是政府管制與私人自由、公共利益與私人利益的關(guān)系。中國的土地管理制度則涉及中央與地方的關(guān)系，處理的主要問題是中央與地方分權(quán)、國家利益與地方利益的關(guān)系，地方政府并非處于中立地位，土地用途變更帶來的大部分收益由地方政府獲得。其次，美國開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓以分區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，調(diào)配的是土地空間開發(fā)強(qiáng)度，本質(zhì)上是私人之間的容積率交易；指標(biāo)交易則是以土地平面用途管制和指令性指標(biāo)制度為基礎(chǔ)，本質(zhì)上是地方政府之間對(duì)用地配額的自主調(diào)整。

(三)土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的啟示

由于中美兩國在地權(quán)制度和土地管理體制上存在巨大差異，導(dǎo)致指標(biāo)交易和土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度之間也存在明顯的差異，因此“拿來主義”式的制度移植顯然難以實(shí)現(xiàn)，但這一制度至少在以下三個(gè)方面給我們提供了改革的啟示。第一，美國通過利用容積率設(shè)定中的彈性空間成功地將社會(huì)資金引入了公共福利領(lǐng)域。市場(chǎng)主體是理性經(jīng)濟(jì)人，資金的投入必須獲得合理的回報(bào)，想要單純利用社會(huì)資金卻不提供相應(yīng)回報(bào)的制度是難以為繼的。美國地方政府對(duì)社會(huì)資金的成功利用在于建立起了利益交換機(jī)制，土地開發(fā)者通過付費(fèi)即可獲得額外的容積率。這種利用規(guī)劃制度的彈性空間引入社會(huì)資本的做法值得我國借鑒。第二，權(quán)力與利益分離。在美國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度中，地方政府處于中立地位，它與土地開發(fā)所帶來的經(jīng)濟(jì)利益并無直接關(guān)系，其角色僅僅是制定和執(zhí)行分區(qū)規(guī)劃，設(shè)定容積率和制定交易規(guī)則，監(jiān)管私人之間的容積率交易，至于是否將容積率出讓則屬于私人決定事項(xiàng)，政府無權(quán)干涉。同時(shí)，撇清了經(jīng)濟(jì)利益的干擾，政府也能夠更加公平、公正地制定規(guī)劃，監(jiān)管私人的土地開發(fā)利用，很大程度上抑制了腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。第三，美國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度在政府管制的基礎(chǔ)上引入了市場(chǎng)機(jī)制，既保障了基本規(guī)劃目的的達(dá)成，又使規(guī)劃制度存在充分的彈性，將政府管制與市場(chǎng)調(diào)節(jié)兩種手段結(jié)合了起來。地方政府一方面通過規(guī)劃制度設(shè)定了基本容積率和高限容積率，確保土地開發(fā)強(qiáng)度保持在合理區(qū)間，另一方面又允許土地權(quán)利人按照自己的意愿，通過市場(chǎng)交易的方式適度調(diào)整土地開發(fā)強(qiáng)度，增加了分區(qū)規(guī)劃的彈性。

四、土地指標(biāo)交易改革方案

我國土地指標(biāo)交易制度的改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉到地權(quán)制度和土地管理制度的改革方向。我們提出短期與長(zhǎng)期兩種改革方案。短期方案不考慮地權(quán)和土地管理制度的改革，僅以現(xiàn)有制度為前提，主要解決土地整治的資金來源問題。前面已經(jīng)談到，重慶、成都兩地實(shí)施地票交易的初衷就是為了解決農(nóng)村土地整治資金短缺的難題。但是，在房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣、開發(fā)商對(duì)拿地成本較為敏感的情況下，地票制度的存在可能會(huì)導(dǎo)致土地出讓金提升，從而造成土地流拍。因此，地方政府可以借鑒美國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，利用容積率設(shè)定中的彈性空間，將社會(huì)資金引入土地整治領(lǐng)域。簡(jiǎn)單來說，政府可以考慮以額外容積率作為對(duì)價(jià)，吸引城市土地開發(fā)者繳納土地整治費(fèi)。只要增加的容積率不超過合理范圍，那么就可以在保持合理規(guī)劃的前提下將社會(huì)資金引入土地整治。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，要真正克服指標(biāo)交易制度中的弊端，需要我們對(duì)地權(quán)制度和土地管理制度進(jìn)行全局性思考，有些問題從表面上看是由地方政府的行為導(dǎo)致，但問題的根源實(shí)際上在于不合理的城鄉(xiāng)二元地權(quán)制度與征地制度。全面改善現(xiàn)有的指標(biāo)交易制度，必須以理順權(quán)力與權(quán)利(利益)、中央與地方、政府與市場(chǎng)三重關(guān)系為前提。對(duì)此，第十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)指明了方向，美國的經(jīng)驗(yàn)也給我們提供了制度啟示。對(duì)于長(zhǎng)期方案，我們的總體思路是,使地方政府角色中立化，并建立起地方政府間和私人間的雙重指標(biāo)交易體制。

第一，權(quán)力與利益分離，使地方政府角色中立化。由于權(quán)力與利益的結(jié)合，導(dǎo)致地方政府角色混亂，其自身儼然成為了土地管理領(lǐng)域最大的違法者，誘發(fā)了違法征地、破壞耕地、強(qiáng)制拆遷等一系列問題。這些弊病只有通過將權(quán)力與利益分離，使地方政府回到中立的監(jiān)管者的角色，才能根本解決。從十八屆三中全會(huì)決定來看，我國要加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，縮小征地范圍，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。因此，我國未來的地權(quán)改革方向應(yīng)該是打破城鄉(xiāng)二元地權(quán)體制，逐步限制地方政府征地權(quán)的行使范圍。在這種情況下，土地指標(biāo)交易自然也沒有必要由政府主導(dǎo)，而是應(yīng)該交由市場(chǎng)完成，地方政府的主要任務(wù)將轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃制定與用地監(jiān)管。排除經(jīng)濟(jì)利益干擾后，地方政府制定的規(guī)劃將更加公平合理，同時(shí)也會(huì)充分履行用地監(jiān)管職責(zé)。

第二，適應(yīng)市場(chǎng)化改革，完善土地管理領(lǐng)域的縱向分權(quán)，逐步廢除土地利用年度計(jì)劃?，F(xiàn)行《土地管理法》第18條第3款只是要求省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)耕地面積不減少，因此，在制定土地利用總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許相關(guān)指標(biāo)在省域范圍內(nèi)跨市縣有償調(diào)劑，這樣既滿足了省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)建設(shè)用地的需求，又使欠發(fā)達(dá)地區(qū)分享了發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。對(duì)于土地利用年度計(jì)劃，我們認(rèn)為應(yīng)該逐步將其廢除。在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃制定后，土地的轉(zhuǎn)用開發(fā)應(yīng)該由市場(chǎng)和規(guī)劃決定，而非由中央政府通過年度計(jì)劃進(jìn)行控制。

第三，在土地用途管制和城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，引入市場(chǎng)機(jī)制，真正建立以土地權(quán)利人為主體的配額交易制度。在符合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地權(quán)利人可以與偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)利人進(jìn)行指標(biāo)交易，由后者先將建設(shè)用地復(fù)墾，然后將騰出的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給前者，前者獲得指標(biāo)后，即可將自己的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。整個(gè)過程地方政府無須直接參與，只須發(fā)揮中介作用，對(duì)建設(shè)用地復(fù)墾的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。在農(nóng)用地權(quán)利人缺乏資金，無力購買指標(biāo)的情況下，也可以由第三人向農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)利人購買指標(biāo)，再由該第三人與城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地權(quán)利人聯(lián)合開發(fā)。當(dāng)然，以“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積”為交易單位，只涉及土地用途的變化，尚不涉及建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度的靈活調(diào)整，如果要達(dá)到這一目的，我們需要將土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃合并，以“容積率”作為交易單位，將用途與開發(fā)強(qiáng)度變化統(tǒng)一整合到容積率交易中來。

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【責(zé)任編輯馬明德】

中圖分類號(hào)：F301

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-6627(2016)02-0115-06

作者簡(jiǎn)介：劉羿(1989-)，女，湖北監(jiān)利人，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士生，主要從事公法學(xué)研究；強(qiáng)甜甜(1989-)，女(回族)，寧夏靈武人，北方民族大學(xué)人事處助教，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

收稿日期：2016-01-05