黃　鑫

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

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對(duì)我國(guó)制定宗教基本法之主張的檢視

黃鑫

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

摘要：我國(guó)并不存在一部統(tǒng)一的、綜合性的宗教基本法，實(shí)踐中的國(guó)家治理主要通過行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件及政策來(lái)進(jìn)行，因此一直有人主張我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快制定宗教基本法。此觀點(diǎn)雖頗為有力，但目前我國(guó)無(wú)制定宗教基本法之必要，立法條件亦尚未成熟；當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)是繼續(xù)解釋、實(shí)施好已有的法律規(guī)范和政策，并可考慮先行制定《宗教團(tuán)體法》。

關(guān)鍵詞：宗教基本法；宗教立法；宗教法治；宗教團(tuán)體法

一、制定宗教基本法的主張

宗教信仰自由作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性人權(quán)，是保障精神與良心自由的前提，無(wú)宗教信仰自由，則無(wú)思想自由。在人類的歷史發(fā)展中，宗教起到了無(wú)可替代的作用，在經(jīng)歷了外部沖擊和內(nèi)部分化之后，依然展現(xiàn)出越來(lái)越多樣化的旺盛生命力。我國(guó)以徹底無(wú)神論的馬克思列寧主義及其中國(guó)化的理論成果為指導(dǎo)思想，固然與以神靈崇拜為核心特征的宗教在世界觀上是根本對(duì)立的，但馬列主義在宗教問題上的偉大之處，在于其深刻洞悉宗教產(chǎn)生和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)根源，因此，中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)主張和堅(jiān)持宗教信仰自由，新中國(guó)成立后的歷部憲法也無(wú)一例外地規(guī)定了宗教信仰自由條款。

關(guān)于制定宗教基本法，其實(shí)國(guó)家早有計(jì)劃。1991年4月的《關(guān)于宗教立法體系與“八五”期間宗教立法項(xiàng)目的設(shè)想》中就構(gòu)建了一個(gè)四層次的法規(guī)范體系：(1)全國(guó)人大或其常委會(huì)頒布一部有關(guān)宗教的法律，如宗教法，或分別單獨(dú)制定關(guān)于宗教信仰自由與宗教組織的法律，抑或制定宗教法通則；(2)國(guó)務(wù)院頒布綜合性的行政法規(guī)；(3)部門規(guī)章；(4)地方性宗教法規(guī)或地方政府規(guī)章。其中，后三者在日后均得到了不同程度的落實(shí)。

但直到今天，這一體系的頂層部分——宗教基本法仍未實(shí)現(xiàn)，諸多宗教界人士和學(xué)者一直為此堅(jiān)持不懈地努力。趙樸初先生生前曾多次談到這一問題，“我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)生活各領(lǐng)域，基本做到有法可依。唯獨(dú)在宗教方面，至今沒有一部宗教基本法。這與我國(guó)擁有56個(gè)民族，1億以上信教群眾的大國(guó)是不相稱的”[1]；“依法治國(guó)，沒有國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)通過的宗教法作基礎(chǔ)，單項(xiàng)行政法規(guī)和地方性法規(guī)再多，也不能形成有關(guān)宗教的法律體系”[2]。他在1988年全國(guó)政協(xié)七屆一次會(huì)議上總結(jié)的“當(dāng)前宗教工作應(yīng)當(dāng)抓好的三件大事”，其中第三件大事便是加強(qiáng)宗教法制建設(shè)，立一部宗教法。他總結(jié)出三點(diǎn)必要性：有了宗教法，憲法規(guī)定的公民宗教信仰自由的權(quán)利才能具體化并得到切實(shí)的法律保障；有了宗教法，才能在宗教工作上實(shí)行法治而非人治，宗教政策不因領(lǐng)導(dǎo)意志而改變；有了宗教法，宗教徒與非宗教徒、群眾與公職人員在涉及宗教問題時(shí)都有法可依，違法必究[3](8)。近年來(lái)有學(xué)者認(rèn)為，推進(jìn)宗教立法，制定專門的宗教法，是解決當(dāng)前“有宗教、無(wú)法治”之狀況的關(guān)鍵[4]；我國(guó)僅以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、宗教政策來(lái)管理宗教事務(wù)，使得不同層次的規(guī)范產(chǎn)生矛盾沖突，缺少權(quán)威與尊嚴(yán)，故很有必要制定宗教基本法[5](409～410)；當(dāng)下將《中華人民共和國(guó)宗教自由法》納入立法議程應(yīng)是水到渠成、順理成章之事[6](208)。上述觀點(diǎn)頗具代表性，概括起來(lái)，主張制定宗教基本法，主要是以下三個(gè)方面的原因：(1)宗教信仰自由和宗教事務(wù)非常重要；(2)當(dāng)前的宗教法制模式與狀況，已不能有效實(shí)現(xiàn)宗教法治的目標(biāo)；(3)制定宗教基本法的條件已成熟。

制定宗教基本法，可有兩種路徑：(1)制定一部宗教管理法；(2)制定一部宗教自由法。這體現(xiàn)了宗教立法兩種不同的價(jià)值取向：權(quán)力本位和權(quán)利本位。在宗教領(lǐng)域堅(jiān)持憲法、法律至上與黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，政府應(yīng)盡量減少干預(yù)，畢竟宗教信仰自由更多的是一種消極自由，在它的雙重屬性中，首要的是作為防御權(quán)，抵制國(guó)家權(quán)力不合法、不合理的干預(yù)。尤其是精神層面的信仰自由必須保持絕對(duì)的自治；外在的行為層面的實(shí)踐自由，在不違反憲法、法律的前提下，也應(yīng)最大程度地實(shí)現(xiàn)自治。誠(chéng)如《關(guān)于我國(guó)社會(huì)主義時(shí)期宗教問題的基本觀點(diǎn)和基本政策》(以下簡(jiǎn)稱“中共中央19號(hào)文件”)所言，“使宗教信仰問題成為公民個(gè)人自由選擇的問題,成為公民個(gè)人的私事”。2004年修憲時(shí)，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”被寫入憲法，人權(quán)正式成為我國(guó)憲法的基礎(chǔ)價(jià)值與核心追求，強(qiáng)調(diào)控制與管理的舊模式、舊思維已不再適應(yīng)權(quán)利本位的新時(shí)代。因此，若要在宗教領(lǐng)域制定基本法，必然是一部立足于實(shí)現(xiàn)與保障權(quán)利的宗教自由法。盡管當(dāng)前的宗教法治狀況不盡如人意，但不等于就應(yīng)當(dāng)立刻或盡快制定一部宗教基本法。

二、不急于制定宗教基本法的理由

我國(guó)現(xiàn)有的涉及宗教的規(guī)范性法律文件中，至高者為憲法，但是國(guó)務(wù)院《宗教事務(wù)條例》是第一部也是迄今為止唯一一部專門針對(duì)宗教的綜合性行政法規(guī)。除此之外，還有國(guó)務(wù)院宗教行政管理部門制定的數(shù)量眾多的部門規(guī)章，如《宗教教職人員備案辦法》《宗教活動(dòng)場(chǎng)所設(shè)立審批和登記辦法》《藏傳佛教活佛轉(zhuǎn)世管理辦法》等，涉及宗教事務(wù)和管理工作的各個(gè)方面；有地方人大根據(jù)上位法律法規(guī)制定的地方性法規(guī)和單行條例，如各省的宗教事務(wù)條例；還有一些地方政府制定的規(guī)章。故若言宗教事務(wù)無(wú)法可依，確不屬實(shí)。在上述規(guī)范性法律文件之上，法律里其實(shí)也有與宗教相關(guān)的規(guī)定，散見于《刑法》《民法通則》《選舉法》《勞動(dòng)法》《教育法》《民族區(qū)域自治法》等，若言宗教事務(wù)無(wú)法律可依據(jù)，亦為不妥。這樣的狀況具有兩個(gè)特點(diǎn)：(1)效力位階夠高的法規(guī)范，專業(yè)性不足；(2)專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)范，效力位階又不夠。唯一能在二者之間勉強(qiáng)達(dá)成平衡的，便是國(guó)務(wù)院的《宗教事務(wù)條例》。

自實(shí)施以來(lái)，盡管有諸多不足，例如自身有待完善，宣傳教育薄弱，行政執(zhí)法主體、宗教團(tuán)體建設(shè)及宗教專項(xiàng)工作推進(jìn)過程均存在一些難題有待解決[7]，但以《宗教事務(wù)條例》為核心的宗教法規(guī)范體系，無(wú)疑實(shí)現(xiàn)了很大突破，將我國(guó)宗教法治事業(yè)帶入了一個(gè)新階段。不過這仍不足以讓我們淡忘對(duì)宗教基本法的渴求。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中這些規(guī)范的實(shí)施效果并不能令人滿意。中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國(guó)宗教事務(wù)法治化研究》顯示，對(duì)于這些規(guī)范，普通公民尤其是信教群眾的認(rèn)知與感受欠佳，在不同地區(qū)實(shí)施效果亦有差別，存在立法參與度、民主度不夠，政策對(duì)宗教事務(wù)管理影響過大等問題[8](17～45)。這在很大程度上與它們多為法規(guī)和規(guī)章，效力、權(quán)威不夠有關(guān)。例如立法民主性不足，部門規(guī)章易致“部門立法”“關(guān)門立法”，地方性法規(guī)和政府規(guī)章則多受地方因素干擾；政策影響力過大，因?yàn)榉ㄒ?guī)、規(guī)章不是法律，權(quán)威不足；低位階的法規(guī)范普及與宣傳不夠；等等。這些問題，如果能有一部宗教基本法，并圍繞其構(gòu)建起前述設(shè)想中的四層次法規(guī)范體系，未必能迎刃而解，至少應(yīng)當(dāng)能得到一定程度的改善。

綜上所述，筆者認(rèn)為，制定宗教基本法應(yīng)當(dāng)成為共識(shí)，但目前尚不急于制定宗教基本法，理由如下。

(一)現(xiàn)有的立法狀況，符合現(xiàn)行憲法與法律的規(guī)定

首先，依據(jù)憲法，國(guó)務(wù)院、各部委、地方人大及其常委會(huì)、地方政府均有權(quán)對(duì)宗教事務(wù)進(jìn)行立法；其次，根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，宗教信仰自由及其相關(guān)事務(wù)，并不屬于第一款到第九款明示的法律保留事項(xiàng)，但鑒于這一權(quán)利的重要性，可能被納入第8條第九款的“必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)”。可是，即便屬于第8條第九款的兜底內(nèi)容，按《立法法》第9條的規(guī)定，宗教事務(wù)亦不是法律絕對(duì)保留(即必須制定法律的事項(xiàng)，包括犯罪與刑罰、剝奪政治權(quán)利與限制人身自由的強(qiáng)制措施與處罰、司法制度等)，在尚未制定法律時(shí)，可由全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要先制定行政法規(guī)。誠(chéng)然，對(duì)公民基本權(quán)利的調(diào)整與限制，應(yīng)當(dāng)由最具民主性的法律做出，但這只是法理的要求。未制定宗教基本法，以《宗教事務(wù)條例》作為憲法之下宗教領(lǐng)域的最高規(guī)范，并沒有違背憲法和《立法法》的規(guī)定或精神，《宗教事務(wù)條例》實(shí)際上起到了宗教基本法的作用。

但是，《立法法》第11條規(guī)定：“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止?！蹦敲唇酉聛?lái)的問題便是，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，立法條件是否已經(jīng)成熟。筆者認(rèn)為，條件還不夠成熟，必要性也值得討論。

(二)與制定宗教基本法有關(guān)的重要問題尚未解決

假若要制定一部以促進(jìn)和保障公民宗教信仰自由為價(jià)值取向的宗教基本法，通過法律將憲法第36條確認(rèn)的宗教信仰自由具體化并予以保障，首先應(yīng)解釋何為我國(guó)憲法上的“宗教信仰”，即哪些宗教受我國(guó)憲法認(rèn)可與保護(hù)，或者具備何種特征的宗教才有合憲性。作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性的人權(quán)，解釋和定義憲法上的“宗教”時(shí)應(yīng)足夠?qū)挿海瑢⒈M可能多的主體、形式、淵源、類型等納入權(quán)利的“蔭蔽”之下，再以民主立法選擇和“過濾”，輔之嚴(yán)格的司法審查與救濟(jì)，方能實(shí)現(xiàn)對(duì)人權(quán)的最大保護(hù)，符合現(xiàn)代法治精神。

一般認(rèn)為，我國(guó)的合法宗教就是五大宗教，即佛教、道教、伊斯蘭教、天主教、基督教(新教)。這一觀點(diǎn)得到了一些地方立法的直接支持，譬如河南、四川、安徽、江蘇、陜西五省的宗教事務(wù)條例。但問題是，一方面，五大宗教說并無(wú)權(quán)威的規(guī)范性文件依據(jù)，盡管在各種文件中常被用來(lái)描述我國(guó)的宗教狀況，但這不足以確認(rèn)其獨(dú)占的合法性，無(wú)論是憲法還是綱領(lǐng)性的中共中央19號(hào)文件，從未有過“我國(guó)的合法宗教僅是五大宗教”或類似決斷。另一方面，現(xiàn)實(shí)中除了五大宗教，我國(guó)還有各種“分散性宗教”，或曰“非制度化宗教”，譬如小眾的外來(lái)宗教和本土的民間信仰。這些分散型宗教，多游走于地上和地下、合法與非法、“正教”與“邪教”之間，國(guó)家已經(jīng)開始承認(rèn)其存在，并嘗試將之納入宗教行政管理中[9]。那么如果制定宗教基本法，五大宗教的問題無(wú)法回避：究竟是在法律上“扶正”五大合法宗教，還是就此突破五大宗教之限制。無(wú)論是何者，不僅有待大量的研究與論證，更需要現(xiàn)實(shí)的博弈與權(quán)衡，而這項(xiàng)工作遠(yuǎn)未完成。

除了解釋現(xiàn)行憲法上的“宗教信仰”，其他問題，譬如從法律上定義和認(rèn)定“邪教”、民間信仰的法律地位、平衡憲法上精神文明建設(shè)條款與公民宗教信仰自由的內(nèi)在張力(包括迷信與宗教的關(guān)系，反對(duì)迷信、崇尚科學(xué)與保護(hù)公民宗教信仰自由的關(guān)系)等。這一系列問題，在理論上需要宗教學(xué)、法學(xué)、哲學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科共同努力；理論之外，則需在執(zhí)政黨內(nèi)就這些問題，在宗教政策上形成決斷。若未在此二者上達(dá)成基本共識(shí)，便不能指導(dǎo)立法，條文恐難做到穩(wěn)妥中道。倉(cāng)促所立之法，根基不牢，縱然出臺(tái)，亦難得到有效實(shí)施。

(三)無(wú)須以宗教基本法確立政教分離

主張要制定宗教基本法的一個(gè)重要考慮，是想借此明確我國(guó)的政教關(guān)系，因?yàn)楝F(xiàn)行憲法中并未就此問題做明文規(guī)定，故希望通過全國(guó)人大立法，正式確立政教分離的原則，轉(zhuǎn)變?cè)械膰?guó)家主導(dǎo)型的政教關(guān)系模式。協(xié)調(diào)政教關(guān)系是宗教立法的核心之一，中國(guó)的政教關(guān)系沒有法律依據(jù)，不解決這一問題，對(duì)公民宗教信仰自由和宗教團(tuán)體權(quán)益的保障無(wú)從談起，宗教立法也就沒有意義[10](81～82)。一些民間的宗教基本法草案建議稿中，還專門在總則中設(shè)立了“政教分離”條款[11]。其實(shí)欲以宗教基本法來(lái)確立政教關(guān)系，本身是否合憲姑且不論，在我國(guó)實(shí)無(wú)必要，因?yàn)槲覈?guó)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)是政教分離的國(guó)家。

郭延軍教授認(rèn)為，“雖然我國(guó)憲法并未對(duì)政教分離原則做出明確規(guī)定，但我國(guó)憲法顯然包含著政教分離的精神”[12](16)。韓大元教授認(rèn)為，我國(guó)的宗教信仰自由政策與憲法相關(guān)規(guī)定，是讓宗教信仰成為公民個(gè)人的自由選擇與私事，不允許宗教干預(yù)國(guó)家行政、司法、教育；對(duì)于宗教的政治參與則用“市民的宗教自由概念”理論解決，雖無(wú)明文的憲法依據(jù)，但1982年憲法第36條實(shí)際上蘊(yùn)含了政教分離原則，可通過憲法解釋析出[13](133)；“宗教信仰自由和政教分離原則是我國(guó)的基本宗教政策，因此，政教分離原則是具有法律效力的一項(xiàng)憲法原則和原理，約束一切國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)”[14](7)。筆者完全贊同兩位教授的觀點(diǎn)。

首先，所謂“政教分離”并不是宗教與政治的完全剝離，廣義的宗教與政治不可能完全剝離。無(wú)論是尊重或干預(yù)，主動(dòng)或被動(dòng)，政治必然要與宗教產(chǎn)生聯(lián)系。而宗教內(nèi)部也必然存在政治，尤其是將政治界定為“公共事務(wù)”“妥協(xié)與共識(shí)”或“權(quán)力與資源的分配”時(shí)[15](6)。宗教信仰自由作為一項(xiàng)主觀權(quán)利，除了其防御權(quán)屬性，還有受益權(quán)功能：公民基于享有的基本權(quán)利，可請(qǐng)求國(guó)家做某種行為，從而享受一定利益，針對(duì)的是國(guó)家的給付義務(wù)[16](25)，宗教組織和信教公民需要國(guó)家提供所需的物質(zhì)、程序或服務(wù)；國(guó)家與社會(huì)分離的傳統(tǒng)自由模式在宗教領(lǐng)域同樣也過時(shí)了，政教分離觀念需要實(shí)質(zhì)性調(diào)整：既要從分離，更要從協(xié)作與合作的語(yǔ)境去理解[17](71)。因此，以黨對(duì)宗教事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，我國(guó)政府對(duì)宗教的管理、對(duì)公民宗教信仰自由的限制來(lái)否定政教分離的實(shí)質(zhì)，并不能成立。故現(xiàn)代意義的政教分離，應(yīng)當(dāng)主要從三個(gè)方面來(lái)說：(1)禁立國(guó)教；(2)宗教組織和國(guó)家機(jī)構(gòu)分離，教會(huì)與政治權(quán)力分離；(3)國(guó)家的法律、政策、命令等一律不針對(duì)任何特定宗教。政教分離的結(jié)果，是國(guó)家的世俗化，從這個(gè)層面上來(lái)說，我國(guó)當(dāng)然是政教分離的世俗國(guó)家。

其次，我國(guó)現(xiàn)行憲法里沒有關(guān)于政教分離的規(guī)定，并不代表我國(guó)就不是政教分離的國(guó)家，馬克思列寧主義從來(lái)主張徹底的政教分離[18](178～179)。政教分離的原則在現(xiàn)代世俗國(guó)家的憲法中未必一定直接表現(xiàn)為明確的條文，而是根據(jù)具體情況，有不同的表現(xiàn)形式，譬如美國(guó)憲法第一修正案第一分句的“國(guó)會(huì)不得立教”，日本憲法第89條對(duì)國(guó)家權(quán)力和宗教在宗教團(tuán)體、活動(dòng)、教育等事務(wù)上分離，實(shí)際上確立政教分離；或者頒布專門規(guī)定政教分離的法律或法令，如法國(guó)1905年的《政教分離法》。在宗教相對(duì)繁榮強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家，政教分離側(cè)重于保障政治不為宗教干預(yù)；在政治較強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家，政教分離則更多的是對(duì)公民宗教信仰自由的保障，宗教信仰自由體現(xiàn)為一種公權(quán)力必須遵守的“客觀法”。因此，世俗國(guó)家未必都在憲法明文規(guī)定了政教分離，但政教分離至少是一項(xiàng)重要的憲法慣例，未明文體現(xiàn)在憲法文本里，不影響其在實(shí)質(zhì)上得到貫徹。政教分離可以直接或間接地體現(xiàn)在一國(guó)的憲法政治中。

在我國(guó)，一方面，憲法第33條規(guī)定國(guó)家尊重和保障人權(quán)，第36條規(guī)定我國(guó)公民有宗教信仰自由并不受國(guó)家機(jī)關(guān)的強(qiáng)制與歧視，前者使得國(guó)家負(fù)有尊重和維護(hù)宗教信仰自由的憲法義務(wù)，政治(國(guó)家權(quán)力)不能恣意地、非法地干預(yù)和侵犯宗教；后者則本身就包含了政教分離的要求，因?yàn)檎滩环蛛x，宗教信仰不可能自由。另一方面，在宗教問題上，中共中央19號(hào)文件實(shí)際上起到了“不成文憲法”的作用，它明文強(qiáng)調(diào)宗教信仰自由的同時(shí)，指出宗教不得干預(yù)國(guó)家行政、司法、學(xué)校和社會(huì)公共教育。兩相結(jié)合，實(shí)際上為政治和宗教劃出了界限，建立了杰斐遜所言的“分離墻”，我國(guó)也就實(shí)現(xiàn)了政教分離。最后，政教分離能夠從我國(guó)官方的表述中找到明確證據(jù)和支撐。

綜上，通過憲法和政策，我國(guó)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)是政教分離的國(guó)家，至少在規(guī)范層面上如此。同時(shí)我國(guó)亦無(wú)必要制定專門的政教分離法，在我國(guó)并沒有像法國(guó)的天主教、英國(guó)的圣公會(huì)那樣傳統(tǒng)上極為強(qiáng)勢(shì)的、可能對(duì)政治產(chǎn)生影響和支配的宗教類別或團(tuán)體。縱然現(xiàn)實(shí)不盡如人意，那也應(yīng)通過修憲來(lái)正式確立政教關(guān)系這種重大關(guān)切問題，應(yīng)當(dāng)由憲法而非法律來(lái)規(guī)定。

(四)宗教基本法對(duì)保障宗教信仰自由并非必需

世界上很多國(guó)家盡管在憲法中明文規(guī)定相關(guān)內(nèi)容，但并未制定專門的宗教基本法，這其中既有判例法國(guó)家，也有成文法國(guó)家。沒有一部宗教基本法，并不影響這些國(guó)家在保障公民宗教信仰自由方面的優(yōu)異表現(xiàn)。可見，有一部宗教基本法，和良好的宗教人權(quán)狀況并無(wú)必然聯(lián)系。有學(xué)者指出，其他國(guó)家的情況并不足為據(jù)，譬如美國(guó)雖無(wú)宗教基本法，但有豐富的宗教判例供法庭援引；而我國(guó)既無(wú)宗教基本法，憲法也不能直接司法適用，其他法律法規(guī)涉及宗教的內(nèi)容又很不完備，故現(xiàn)有之法律體系不能適應(yīng)依法處理宗教問題的需要[10](83)。

首先，這些問題的確存在，但是與某一領(lǐng)域“無(wú)法可依”和“無(wú)法典可依”不同的是，只立一個(gè)基本法典不足以解決問題，而是需要一整套的、復(fù)雜而系統(tǒng)的法制建構(gòu)工程；既然現(xiàn)立法已對(duì)宗教事務(wù)的主要方面做了規(guī)定，相比于制定專門法律，筆者更傾向于對(duì)已有的規(guī)范進(jìn)行解釋、修補(bǔ)，循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)宗教法治的目標(biāo)。故本文的基本觀點(diǎn)并非“無(wú)需制定宗教基本法”，而是“當(dāng)前尚不急于制定宗教基本法”，換言之，假如完善現(xiàn)有的法規(guī)范和制度能夠促進(jìn)宗教法治，那么就沒必要再耗費(fèi)立法成本制定一部宗教基本法了。其次，國(guó)外判例在裁判時(shí)的法律依據(jù)可能不僅僅與宗教有關(guān)，還要有一部宗教基本法才能在司法實(shí)踐中較好地保障宗教信仰自由。最后，中國(guó)的國(guó)情很復(fù)雜，不少宗教問題若追根溯源，源頭與本質(zhì)其實(shí)是“非宗教”的，也就是說，即便宗教信仰自由得到了法律充分確認(rèn)，擁有一部宗教基本法，這些問題可能仍難以避免，這與國(guó)家整體的法治建設(shè)息息相關(guān)，宗教法治不可能率先、單獨(dú)實(shí)現(xiàn)。如果作為授權(quán)立法的《宗教事務(wù)條例》在實(shí)踐中無(wú)法令人滿意，那么全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的真正的宗教基本法就一定能得到有效實(shí)施嗎？在各種非法律、非宗教的因素未得妥善處置前，即便制定了宗教基本法，亦會(huì)處處受制，不得落實(shí)，反而對(duì)宗教法治的前景不利。

三、宗教立法的當(dāng)務(wù)之急

誠(chéng)如《立法法》第11條規(guī)定，授權(quán)立法只是法律缺位時(shí)的權(quán)宜之計(jì)，當(dāng)條件成熟，應(yīng)及時(shí)制定法律，填補(bǔ)空缺。不可否認(rèn)，我國(guó)現(xiàn)有的宗教法律規(guī)范，確實(shí)存在效力位階不夠高、立法技術(shù)粗糙、內(nèi)容分散、不夠?qū)I(yè)等問題，主張制定宗教基本法，正是要訴諸法律的權(quán)威、穩(wěn)定、專業(yè)等價(jià)值。雖然制定宗教基本法的條件尚不成熟，但宗教法治化的車輪不應(yīng)停滯，宗教立法還需提上日程，制定一部專門的《宗教團(tuán)體法》或《宗教組織法》，是目前更急切也更務(wù)實(shí)的選擇，理由如下。

1.當(dāng)下宗教法治中亟待解決或完善的主要問題，大多和宗教團(tuán)體、宗教組織有關(guān)。譬如宗教團(tuán)體的設(shè)立、自治、法人資格、財(cái)務(wù)制度，教產(chǎn)的權(quán)屬和處分，宗教儀式與活動(dòng)的舉行，宗教場(chǎng)所的建設(shè)與管理，宗教慈善與公益活動(dòng)，神職人員的選任，傳教問題，家庭教會(huì)和地下教會(huì)，等等。與其概括地立一部宗教基本法，不如集中精力制定一部相對(duì)專業(yè)與有針對(duì)性的《宗教團(tuán)體法》，同樣能夠達(dá)到保障公民宗教信仰自由的目的。這方面，現(xiàn)行立法其實(shí)是特意有所保留的，日本《宗教法人法》的經(jīng)驗(yàn)值得參考[19](2)。

2.宗教團(tuán)體(教會(huì))是宗教事務(wù)的關(guān)鍵要素之一，幾乎所有宗教的信徒都要尋找同道，開展共同的宗教生活，所以宗教團(tuán)體的產(chǎn)生是必然，圍繞團(tuán)體進(jìn)行的宗教活動(dòng)亦是必然，甚至是公民宗教實(shí)踐的主要形式。宗教團(tuán)體如此重要，但關(guān)于宗教團(tuán)體的法律規(guī)范，《宗教事務(wù)條例》中僅有一小部分，余者散見于各種部門規(guī)章、地方立法及相關(guān)法律，集中體現(xiàn)了前述的各種問題。這種立法水平無(wú)論在內(nèi)容還是形式上，都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

3.如果制定一部宗教基本法，那么必然是要由全國(guó)人民代表大會(huì)制定和通過的基本法律，立法工作勢(shì)必十分艱巨，過程勢(shì)必非常漫長(zhǎng)；而如果只是制定一部《宗教團(tuán)體法》，那么立法工作完全可以由全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)進(jìn)行。既能解決迫切的現(xiàn)實(shí)問題，同時(shí)立法成本低得多，后者無(wú)疑是更加務(wù)實(shí)、性價(jià)比更高的選擇。

4.即便是前文提到的，欲通過宗教基本法解決的問題，譬如我國(guó)的政教關(guān)系，制定一部完善的《宗教團(tuán)體法》也能在很大程度上有所助益，借鑒日本《宗教法人法》，對(duì)分屬不同教派的宗教團(tuán)體一視同仁地在法律上做出規(guī)定，強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力和機(jī)關(guān)與任何宗教派別、團(tuán)體的分離，貫徹與保障宗教團(tuán)體的自治，便能基本上實(shí)現(xiàn)政教分離，畢竟教會(huì)和國(guó)家的分離是政教分離的最初，也是最主要方面。

縱觀近年來(lái)我國(guó)的宗教狀況，各宗教，尤其是主流的五大宗教，發(fā)展勢(shì)頭都是不錯(cuò)的，這從宗教種類的多樣化、信教公民人數(shù)的增長(zhǎng)、宗教場(chǎng)所的建設(shè)、宗教活動(dòng)的興盛等方面均可看出。盡管改善空間依然很大，但公民的宗教信仰自由總體上得到了較好的尊重與保護(hù)。加快宗教立法，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持、持續(xù)努力，宗教法治是一個(gè)美好但長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)。須牢記“欲速則不達(dá)”的古訓(xùn)，務(wù)實(shí)才是宗教立法工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的首要原則。當(dāng)下應(yīng)當(dāng)做的是，一方面，通過解釋、修改、補(bǔ)充，貫徹實(shí)施黨的宗教政策和已有的法律法規(guī)；另一方面，先嘗試制定《宗教團(tuán)體法》，按部就班，穩(wěn)步推進(jìn)，打好基礎(chǔ)，最終在條件成熟時(shí)，再考慮制定一部以保障公民權(quán)利與自由為價(jià)值追求的宗教基本法。

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【責(zé)任編輯馬明德】

Examining the Claims of Legislating the Basic Law of Religion in China

HUANG Xin

(School of law, Renmin University of China, Beijing 100872,China)

Abstract：There is no a basic law of religion in China and the national governance in religion field is based on some normative legal documents and policies principally. Therefore, quite a few people have been advocated to making a basic law of religion as soon as possible. Although this proposal is robust and powerful, it is not necessary and an appropriate timing for China to make a basic law of religion currently. We should reinforce laws which already exists, or make a religious group law at first.

Key words：Basic Law of Religion；Religious Legislation；Rule of Law in Religion；Religious Group Law

中圖分類號(hào)：D635

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-6627(2016)02-0121-05

作者簡(jiǎn)介：黃鑫(1987-)，男，湖南株洲人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士生，主要從事中國(guó)憲法、宗教法治研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“宗教解決糾紛機(jī)制研究”(14CFX029)

收稿日期：2015-12-28