張式軍

(山東大學 法學院，山東濟南 250100)

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環(huán)保法庭的困境與出路
——以環(huán)保法庭的受案范圍為視角

張式軍

(山東大學 法學院，山東濟南 250100)

摘要：近年來，為了應對日益嚴峻的環(huán)境問題和環(huán)境糾紛，各地法院紛紛成立專門環(huán)境資源審判組織，探索環(huán)境審判新機制。然而，環(huán)保法庭自設立以來，一直面臨“無案可審”的尷尬境地，其中受案范圍過窄且缺乏統(tǒng)一性規(guī)范是導致這一癥結的重要原因，受案范圍問題關系到專門環(huán)境審判機構的生命力，因此應當加快出臺相應的司法解釋，統(tǒng)一規(guī)范并合理拓寬環(huán)保法庭的受案范圍，在界定我國環(huán)保法庭受案范圍時可以考慮包含環(huán)境公益訴訟案件(包括環(huán)境民事公益訴訟案件和環(huán)境行政公益訴訟案件)、因環(huán)境損害引起的私權訴訟案件、環(huán)境刑事訴訟案件、環(huán)境行政非訴執(zhí)行案件。

關鍵詞：環(huán)保法庭； 受案范圍； 環(huán)境司法專門化；環(huán)境公益訴訟

近年來，伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國的環(huán)境形勢日趨嚴重，由此產(chǎn)生的環(huán)境糾紛和環(huán)境群體性事件也與日劇增，以“預期更好地啟動司法力量解決現(xiàn)實中嚴峻環(huán)境問題”*劉超：《反思環(huán)保法庭的制度邏輯》，載《法學評論》2010年第1期。為目的的環(huán)保法庭*本文所稱的環(huán)境法庭是各種環(huán)境保護法庭、生態(tài)法庭與環(huán)境資源法庭的總稱。應運而生。2007 年 11 月，我國第一個環(huán)保法庭——貴州省清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)保法庭成立。隨后，各地環(huán)保法庭相繼設立。2014年7月3日，最高人民法院對外正式宣布成立專門的環(huán)境資源審判庭。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2014 年 7 月，全國共有20個省(市、自治區(qū))設立了環(huán)境資源審判庭、合議庭或者巡回法庭，合計150個。*參見中國法院網(wǎng)：http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1339942.shtml，2015年3月15日訪問。正如中國政法大學環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)教授所說：“環(huán)境法庭的設立是在國家生態(tài)文明建設的大背景下，加強環(huán)境保護和管理，通過環(huán)境司法的專門化來提高環(huán)境司法能力建設的一大舉措。”然而，被寄予厚望的環(huán)保法庭自成立以來，與預期中的理想效果相差甚遠，多地法庭均遭遇了無案可審、“等米下鍋”的尷尬，以 2013年的辦案情況為例，有14 個省區(qū)市的環(huán)境資源審判機構的年度結案量為零。*參見丁國鋒、馬超：《多地環(huán)保法庭“無米下鍋”》，載《工人日報》2014年10月25日。只有找到阻礙環(huán)境糾紛進入司法程序的癥結并“對癥下藥”，才能真正解決“案少”這一環(huán)保法庭面臨的窘境，充分發(fā)揮環(huán)保法庭在環(huán)境糾紛解決中的作用，也正因為如此，明確并拓寬環(huán)保法庭的受案范圍對于環(huán)保法庭未來的建設與發(fā)展意義重大。

一、問題——處于探索中的環(huán)保法庭

(一)受案標準各不相同

目前，各地環(huán)保法庭的受案范圍各不相同。以影響力較大的貴陽、無錫、昆明的環(huán)保法庭為例，貴陽、無錫環(huán)保法庭采用“四審合一”(民事、刑事、行政、執(zhí)行)模式，昆明環(huán)保法庭則采用“三審合一”(民事、刑事、行政)模式。江蘇的環(huán)保法庭受案范圍全面覆蓋環(huán)境與資源領域，將原來分散于民事、刑事、行政審判庭的案件集中于環(huán)保法庭，統(tǒng)一受理；環(huán)境行政訴訟方面，受案范圍較為廣泛，將環(huán)境行政許可、行政處罰、強制措施、不作為、非訴執(zhí)行案件以及環(huán)境信息公開案件一并納入受案范圍。云南法院環(huán)保法庭的受案范圍包括生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境案件，但是，與江蘇法院不同的是，云南法院將涉及資源類的民事案件和行政案件排除在環(huán)保法庭的受案范圍之外。

環(huán)境公益訴訟方面，江蘇環(huán)保法庭的受案范圍僅包括環(huán)境民事公益訴訟。云南環(huán)保法庭的受案范圍不僅包括環(huán)境民事公益訴訟，還包括環(huán)境行政公益訴訟。與前兩個法院相比，貴州環(huán)保法庭對環(huán)境公益訴訟的規(guī)定更加細致也更具可操作性，其受案范圍不僅包含環(huán)境民事公益訴訟，也包含環(huán)境行政公益訴訟，甚至以司法審查的形式保障公民對政府涉及生態(tài)文明的重大決策的參與權與監(jiān)督權。*參見丁國鋒、馬超：《環(huán)保法庭陷“少米下鍋”尷尬》，載《法制日報》2014年9月24日。

同時，程序規(guī)則地方化趨勢明顯。環(huán)保法庭的受案范圍大多以各地的規(guī)范性文件確立，這些規(guī)范性文件多是地方政府規(guī)章或者上級法院的內(nèi)部文件，效力層級不高。例如，無錫市環(huán)保法庭成立后，通過無錫市中級人民法院出臺的《關于涉環(huán)保類案件管轄若干意見》和與無錫市檢察院會簽的《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》(錫檢會[2008]2號)等文件，明確地列舉了受理環(huán)境公益訴訟案件的范圍。貴陽環(huán)保法庭通過《貴陽市中級人民法院關于設立環(huán)境保護法庭的實施方案》和《貴陽市人民法院環(huán)境保護審判庭、清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護法庭案件受理范圍的規(guī)定》規(guī)定環(huán)?！皟赏ァ必撠煂徖砩婕啊皟珊粠臁彼Y源保護及因涉及生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境保護而產(chǎn)生的一、二審刑事、民事、行政案件和相關執(zhí)行案件。*參見黃莎：《我國環(huán)境法庭司法實踐的困境及出路》，載《法律適用》2010年第6期。在國家制定法尚未出臺的情況下，這些地方性規(guī)范文件在一定程度上解決了“我國環(huán)境公害訴訟司法實踐缺乏規(guī)范依據(jù)的困境，具有為國家立法提供參考的價值”*楊武松：《嘗試抑或突破：我國環(huán)境公害訴訟司法實踐實證分析》，載《河北法學》2013年第4期。，然而各地不同的立案標準帶來了實踐中的困境，即具有相同訴訟資格的主體，在不同的法院和不同的地區(qū)提起訴訟卻面臨不同的處理結果，這顯然有損環(huán)境司法的公信力。

(二)受案范圍過于狹窄

環(huán)保法庭受案范圍的局限性還體現(xiàn)在受案范圍過窄。受傳統(tǒng)環(huán)境侵權理論的影響，無論是“三審合一”還是“四審合一”模式， 在確定環(huán)保法庭的受案范圍時，仍然偏重于環(huán)境污染方面的刑事、行政案件以及環(huán)境侵權賠償案件，生態(tài)破壞與自然資源糾紛類案件相對較少涉及；設置受案范圍時具體思維仍然停留在傳統(tǒng)三大部門的思維路徑中，環(huán)境法思維和理論吸收較少；環(huán)保法庭設立與運作至今，受理的案件多為行政非訴執(zhí)行案件和檢察機關提起的刑事訴訟案件，相比之下，環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量較少，部分法庭甚至出現(xiàn)“零公益訴訟”的尷尬境地。此外，對于是否將環(huán)境行政公益訴訟納入環(huán)保法庭的受案范圍仍然存在分歧。*同①。受案范圍狹窄且缺乏統(tǒng)一性規(guī)范，使得現(xiàn)實生活中一些新型的環(huán)境糾紛無法通過訴訟途徑予以解決，這顯然有違環(huán)保法庭“構建一種長效機制以處理頻繁涌現(xiàn)的多種多樣的環(huán)境糾紛”*黃莎、李廣兵：《環(huán)保法庭的合法性和正當性論證》，載《法學評論》2010年第5期。的初衷。

二、質(zhì)疑——環(huán)保法庭受案范圍局限性的成因分析

受案范圍的局限性和單一性導致大量的環(huán)境資源糾紛不能被納入訴訟機制予以解決，其背后既有環(huán)保法庭的“天生性”缺陷，也有外部的影響因素。

(一)內(nèi)生性約束——環(huán)保法庭設立基礎薄弱

各地環(huán)保法庭自成立以來，就因為“無法律的明確授權”而受到廣泛質(zhì)疑。實踐中，多數(shù)地區(qū)環(huán)保法庭的設立都是借助于重大環(huán)境污染事件的“推波助瀾”。2007年11月，作為貴陽市300余萬人主要引用水源的“兩湖一庫”(紅楓湖、百花湖和阿哈水庫)的水質(zhì)惡化，引用水安全面臨危機，這直接促成了貴陽市中級人民法院環(huán)境保護審判庭、清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護法庭的成立，從提上議事日程到正式設立環(huán)保法庭，僅僅歷時68天。太湖被認為是中國污染最嚴重的三個湖泊之一，江蘇的兩個環(huán)保法庭都設在太湖附近，2007年5月太湖藍藻事件引發(fā)的“水生態(tài)危機” 登上了世界各地新聞的頭版頭條，也直接催生了無錫的環(huán)保法庭。云南昆明和玉溪環(huán)保法庭則是在陽宗海重大砷污染事故的風口浪尖上成立的，后來擬推廣建立環(huán)保法庭的重點區(qū)域9大高原湖泊中，就有6個是已經(jīng)被污染的區(qū)域。*參見高潔：《環(huán)境公益訴訟與環(huán)保法庭的生命力——中國環(huán)保法庭的發(fā)展與未來》，載《人民法院報》2010年1月29日。可以說，大多數(shù)環(huán)保法庭的設置均帶有明顯的危機應對色彩，是在“窮盡其他救濟路徑依然效果不佳、苦思無計、難有出路的窘境下，呼應更好地解決環(huán)境問題的現(xiàn)實需求而進行的司法制度創(chuàng)新”，*劉超：《環(huán)境侵權救濟訴求下的環(huán)保法庭研究》，武漢大學出版社2013年版，第398頁。被學者們稱為“應景而生”的環(huán)保法庭也就存在著難以消解的“內(nèi)生性困境”。*劉超：《反思環(huán)保法庭的制度邏輯——以貴陽市環(huán)保審判庭和清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭為考察對象》，載《法學評論》 2010年第1期。

近年來，許多學者基于“能動司法”理論對環(huán)保法庭設立的合法性與正當性做了諸多探討，有學者認為“能動司法的本質(zhì)是回應型法律，即法律應作為一種回應各種社會需求和愿望的便利工具；能動司法是架接環(huán)境法庭與法律正當性的橋梁”。*參見孟春陽: 《環(huán)境法庭的正當性分析——以能動司法為視角》，載《河南司法警官職業(yè)學院學報》2011年第3期。也有學者認為“在性質(zhì)和設立原因上與環(huán)保法庭類似的知識產(chǎn)權審判庭、稅務法庭等早已突破了現(xiàn)有法律的規(guī)定；以《人民法院組織法》的規(guī)定作為否定環(huán)保法庭存在正當性的理由確實比較牽強”。*參見楊帆、李建國：《對我國設立環(huán)保法庭的幾點法律思考》，載《法學雜志》2013年第11期。未來，隨著相關法律的修改與司法解釋的出臺，環(huán)保法庭的合法性與正當性問題終會得到解決。但不可否認的是，由于環(huán)保法庭設置之初均屬于“回應性”的司法措施，既缺乏堅實的法理支持，也沒有專門的環(huán)境訴訟機制及相應制度的支撐，多數(shù)環(huán)保法庭的設立難免淪為“應景之作”，甚至成為有些地方政府和法院變相宣揚政績的工具。這種伴隨著環(huán)保法庭發(fā)展起來的“天生性”缺陷正是造成多地環(huán)保法庭受案范圍局限性和單一性的重要原因。*參見魏佳等：《環(huán)保法庭設立的困境與出路——以司法專門化設計為視角》，載《學術論壇》2014年第5期。

(二)制度性缺陷——環(huán)境公益訴訟適格原告過少

作為環(huán)保法庭生命力的環(huán)境公益訴訟一直是近些年來理論界和實務界研究和關注的重點，2012年修正的《民事訴訟法》和2014年修訂的《環(huán)境保護法》均對環(huán)境公益訴訟作了規(guī)定，然而大量的理論研究成果并未被立法所吸收，以上兩法關于原告資格的確立只是原則性的規(guī)定，對于關鍵的適格原告、程序制度等問題依然付之闕如，很難對環(huán)境公益訴訟的實踐提供有力的法律支持。2015年1月，最高人民法院發(fā)布《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“解釋”)，該“解釋”對環(huán)境民事公益訴訟的起訴條件、原告的主體資格等進一步作出了詳細規(guī)定，*最高人民法院《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋[2015]1號)對與公益訴訟組織起訴資格密切相關的問題作了進一步的規(guī)定。如第二條：依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，可以認定為《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的社會組織。第三條：設區(qū)的市，自治州、盟、地區(qū)，不設區(qū)的地級市，直轄市的區(qū)以上人民政府民政部門，可以認定為《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的“設區(qū)的市級以上人民政府民政部門”。第四條：社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務范圍是維護社會公共利益，且從事環(huán)境保護公益活動的，可以認定為《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護公益活動”。社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應與其宗旨和業(yè)務范圍具有關聯(lián)性。第條：社會組織在提起訴訟前五年內(nèi)未因從事業(yè)務活動違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰的，可以認定為《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的“無違法記錄”。使得新《民事訴訟法》第55條以及新《環(huán)境保護法》第58條關于環(huán)境民事公益訴訟的抽象規(guī)定更加具有可操作性。然而“解釋”對于哪些“法律規(guī)定的機關”有權提起環(huán)境公益訴訟仍然沒有給出令人滿意的解釋；對社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的條件并沒有實質(zhì)性的放開；公民個人的訴訟資格依然沒有得到承認。*參見顏運秋、余彥：《我們究竟需要什么樣的環(huán)境民事公益訴訟——最高院環(huán)境民事公益訴訟解釋〈征求意見稿〉評析》，載《法治研究》2015年第1期。現(xiàn)行法律對環(huán)境公益訴訟的主體資格限定范圍依然過窄，從而導致了許多公益訴訟案件因“起訴人不具備原告資格”被阻擋在司法審查的大門之外，環(huán)境民事公益訴訟制度的作用無法得以充分發(fā)揮。

(三 )現(xiàn)實掣肘——環(huán)保法庭的無序增長

從2007年11月我國第一個地方環(huán)境法庭——清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)保法庭成立，到2014年7月最高人民法院宣布成立環(huán)境資源審判庭，近7年的時間里，全國已設立了環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭300余個，其中福建省基層人民法院的環(huán)境審判庭達40個，江蘇省基層人民法院的環(huán)境保護合議庭有29個，*參見張寶：《中國環(huán)境保護審判組織概覽 》，http://ahlawyers.fyfz.cn/b/172083，2015年4月12日訪問。環(huán)保法庭數(shù)量急劇增長之勢下，環(huán)境案件的實際受案量卻屈指可數(shù)，以 2013年的辦案情況為例，河北 11 個環(huán)境資源審判機構一年環(huán)境案件結案總量為 24 件，江蘇省 5 個環(huán)境資源審判機構一年共結案 5 件，浙江 2 個環(huán)境資源審判機構一年結案 3 件，有 14 個省區(qū)市的環(huán)境資源審判機構 2013 年度結案量甚至為零。*參見盧越：《多地環(huán)保法庭“無米下鍋”》，載《工人日報》2014年10月25日。由于案源不足，“許多環(huán)保法庭逐漸異化為非專業(yè)性的審判機構”，*宋宗宇、陳丹：《環(huán)境司法專門化在中國的機制障礙與路向轉(zhuǎn)換》，載《重慶大學學報》2013年第6期。部分環(huán)保法庭只得承辦一些與環(huán)境糾紛無關聯(lián)的民事、刑事類案件。

環(huán)境糾紛與日俱增，環(huán)保法庭卻門庭冷落。環(huán)保法庭的出現(xiàn)充滿了更多的象征意義，其“更大的功效不在于審理環(huán)境糾紛，更多地在于宣示有了專門的環(huán)境糾紛的審理機構，”*丁巖林：《超前抑或滯后：環(huán)保法庭的現(xiàn)實困境及應對》，載《南京大學法律評論》2012年第 3期。成為地方法院提高自身權威的一種方式。然而，超出實際審判需要的跟風式設立帶來的是長期無案可審的尷尬處境，進而導致機構臃腫，人浮于事。環(huán)保法庭的不合理設置不僅是對司法資源的極大浪費，也有違司法的效率原則。

實踐中還常常出現(xiàn)環(huán)保法庭與其他審判庭爭奪案源的事例，多數(shù)法院的刑庭和行政庭不愿放權，民庭負責的資源、海洋等環(huán)境案件，也不愿意移交給環(huán)保法庭，這就使得新成立的環(huán)保法庭管轄的案件范圍過窄，這也是環(huán)保法庭案源過少的原因之一。*參見孫佑海：《對當前環(huán)境資源審判若干問題的分析和對策建議》，載《人民法院報》2014年9月17日。

三、規(guī)劃——我國環(huán)保法庭的未來之路

現(xiàn)實中環(huán)保法庭“遍地開花”與“門可羅雀”的落差告訴我們，僅僅設置專門的環(huán)保法庭并不能解決司法在處理環(huán)境侵權糾紛中所處的困境，關鍵是“環(huán)保法庭所適用的機制要有助于現(xiàn)實中的環(huán)境侵權糾紛能依法轉(zhuǎn)換成環(huán)境侵權案件”。*劉超：《擎制與突圍：法院受理環(huán)境公益訴訟案件動力機制的缺陷與重塑》，載《河北法學》2012年第6期。

(一)統(tǒng)一并拓寬環(huán)保法庭的受案范圍

受案范圍過窄且缺乏統(tǒng)一性規(guī)范標準是造成多地環(huán)保法庭“無案可審”的重要原因，因而采取有效的措施擴大受案范圍，讓更多的環(huán)保糾紛通過司法的途徑加以解決，將在一定程度上緩解當前環(huán)保法庭門庭冷落的尷尬境地。

1.統(tǒng)一受案標準。環(huán)保法庭作為環(huán)境司法專門化的產(chǎn)物，“其設立不應是簡單的組織機構的創(chuàng)設，而應是在環(huán)境司法法治化的進程中建立‘有名有實’的環(huán)保法庭，適用同樣的程序和法律規(guī)則”。*鄢奧：《我國環(huán)保法庭存在的正當性及合法性研究——以清鎮(zhèn)環(huán)保法庭為例》，湖南師范大學2014年碩士論文，第39頁。目前，各地標準不一的受案范圍既帶來司法實踐中的混亂狀態(tài)，也不利于環(huán)境司法公信力的維護。2014年11月，《最高人民法院關于北京、上海、廣州知識產(chǎn)權法院案件管轄的規(guī)定》明確北京、上海、廣州知識產(chǎn)權法院的案件管轄。筆者建議，針對目前各地環(huán)保法庭受案范圍的混亂狀態(tài)，最高人民法院也應當盡快出臺類似的規(guī)定對環(huán)保法庭的審級、管轄、受案范圍等方面設立具體統(tǒng)一的標準。

2. 拓寬受案范圍?！胺彩沁`反了環(huán)境法律規(guī)范的( 行為) 都應納入到環(huán)境審判制度體系內(nèi)”，*楊帆、李建國：《對我國設立環(huán)保法庭的幾點法律思考》，載《法學雜志》2013年第11期。這是改變當前環(huán)境司法困境的關鍵突破點。傳統(tǒng)環(huán)境侵權救濟機制的基本思路仍然是將環(huán)境侵權行為定位為特殊的民事侵權行為，依據(jù)侵權責任的違法性構成要件，行為人只對損害他人人身和財產(chǎn)的違法行為承擔責任；*民法學界關于侵權責任構成要件的“四要件”說認為，侵權責任的一般構成要件包括：行為的違法性(侵害行為)、損害事實、因果關系和主觀過錯四個因素，參見楊立新：《侵權法論》(上)，吉林人民出版社1998年版，第176頁。在我國侵權相關法律規(guī)定中，環(huán)境侵權行為即為“環(huán)境污染造成他人損害”*《侵權責任法》第65條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。”的行為，此種思維模式下，包括生態(tài)破壞在內(nèi)的諸多環(huán)境侵害行為均難以進入環(huán)保法庭的司法救濟范圍，結果也必然難以盡如人意。

法院是“維護環(huán)境法治、環(huán)境法律權威和環(huán)境公平正義的基本的、有效的、最終的保障”。*蔡守秋：《論加強環(huán)境法庭的建設》，載《中國環(huán)境法治》(2012年卷上)，法律出版社2012年版，第29頁。環(huán)境案件本身又具有侵害對象不特定、因果關系復雜、科學技術性強等特征，只有將這些專業(yè)性的環(huán)境糾紛放在專門的環(huán)境審判機構里審判，才能最大程度地整合有限的司法資源，在降低司法成本，提高司法效率的同時，取得“案結事了”的效果。因此，未來在確定環(huán)保法庭的受案范圍時，應當突破傳統(tǒng)環(huán)境侵權理論的局限性，不再拘泥于該行為是否符合行為違法性的要求，重點考察該行為是否侵害了公民的環(huán)境權益，是否造成了現(xiàn)實的生態(tài)環(huán)境損害與破壞，將受案范圍從環(huán)境污染拓寬至自然資源的保護和可持續(xù)利用；從環(huán)境污染防治拓寬至生態(tài)保護防治。

基于以上論述，筆者建議，在確定環(huán)保法庭的具體受案范圍時，可以考慮包括以下內(nèi)容：

第一，以訴訟的內(nèi)容與形式劃分，環(huán)保法庭的受案范圍可以考慮包括以下案件：(1)因環(huán)境損害引起的各類民事訴訟與執(zhí)行案件；(2)因嚴重破壞環(huán)境資源引發(fā)的各類刑事案件；(3)針對環(huán)保行政機關具體環(huán)境行政行為(包括環(huán)境行政許可、處罰、強制措施、不作為、信息公開等)提起的各類行政訴訟案件；(4)環(huán)境行政非訴執(zhí)行案件；(5)對有關環(huán)境規(guī)劃與環(huán)境保護等行政決定的司法審查；(6)環(huán)境公益訴訟案件(包括環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟)。

第二，以環(huán)境糾紛的類型劃分，環(huán)保法庭的受案范圍包括：(1)環(huán)境污染案件，除了傳統(tǒng)“四害”造成的“四污”案件*“四害”是指廢水、廢氣、廢渣、噪聲；“四污”案件是指大氣污染、水污染、海洋污染和土壤污染。外，還應當納入放射性、核輻射、電磁輻射、化學品等污染物所造成的各種污染案件；(2)自然資源保護案件，這類案件具體包括：水資源糾紛、土地資源糾紛、礦產(chǎn)資源糾紛、能源糾紛、森林糾紛、草原糾紛、海事糾紛、漁業(yè)資源糾紛 、大氣資源(包括氣象資源)糾紛 、旅游資源糾紛等；(3)生態(tài)破壞型環(huán)境侵害案件，具體包括:破壞森林生態(tài)、草原生態(tài)、土地生態(tài) 、河流湖泊生態(tài)、濕地生態(tài)的糾紛案件，造成水土流失、土地退化(包括土地沙化 、荒漠化、沙漠化等)的案件，破壞生物多樣性(包括野生動植物、水生動植物、珍貴稀有野生動植物等)的案件，破壞自然人文遺跡(包括自然保護區(qū)、歷史文物古跡、風景名勝區(qū)、森林公園等)的案件。*參見蔡守秋：《論加強環(huán)境法庭的建設》，載《中國環(huán)境法治》(2012年卷上)，法律出版社2012年版，第27-28頁；蔡守秋：《環(huán)境資源法教程》，高等教育出版社2010年版，第326頁。

(二)推動環(huán)境公益訴訟

在環(huán)境公益訴訟方面，由環(huán)境民事公益訴訟拓寬至環(huán)境行政公益訴訟，在不斷完善環(huán)境公益民事訴訟制度的同時，積極推動環(huán)境行政公益訴訟的建立與發(fā)展。環(huán)境行政公益訴訟是指“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體環(huán)境行政行為違法，且有可能造成或已經(jīng)造成重大環(huán)境損害后果，依法提起訴訟，要求法院確認特定環(huán)境行政行為無效或相關行政機關怠于履行特定行政職責的訴訟形式”。*曹和平、尚永昕：《西方環(huán)境行政公益訴訟制度研究》，載《人民論壇》2010年第29期。根據(jù)我國現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，公益訴訟并不在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)，新近修改的《行政訴訟法》依然回避了這個問題。但在西方國家，建立環(huán)境行政公益訴訟制度并逐步拓寬原告資格已成為多數(shù)國家的通行做法。例如在美國，如果環(huán)保行政機構舉措不當，或?qū)Νh(huán)境違法行為沒有及時采取制止或者制裁措施的，公民或民間團體可以向法院提起行政訴訟。*Steven Ferry, Environmental law: Examples and Explanations, New York: Aspen Publisher Inc, 2003, p105.2006年，德國通過《環(huán)境法律救濟法》擴大了環(huán)境行政公益訴訟的范圍，該法規(guī)定任何違反環(huán)境法律的行政決定或行政不作為均可成為訴訟對象，尤其是對于工業(yè)設施、垃圾焚燒設施，或者能源生產(chǎn)設施的建立等行為。*參見陶建國：《德國環(huán)境行政公益訴訟制度及其對我國的啟示》，載《德國研究》2013年第2期。

我國首例環(huán)境行政公益訴訟案件——中華環(huán)保聯(lián)合會訴清鎮(zhèn)市國土資源管理局行政不作為一案。*2009 年 7 月 8 日 ，中華環(huán)保聯(lián)合會向貴州省清鎮(zhèn)市國土資源局發(fā)出律師函，建議清鎮(zhèn)市國土資源局在收到律師函10日內(nèi)收回李萬先在百花湖風景區(qū)內(nèi)享有的 800 平方米土地使用權及地上建筑或其他附屬物，并消除該建筑對百花湖風景區(qū)環(huán)境造成的潛在危害。同年7月27日，因該局仍未履行職責，中華環(huán)保聯(lián)合會以清鎮(zhèn)市國土資源局不履行收回土地使用權法定職責為由，向貴州省清鎮(zhèn)市法院提起行政公益訴訟，請求法院判決清鎮(zhèn)市國土資源局收回與李萬先簽訂的土地合同中出讓的4號宗地的土地使用權及地塊上附屬建筑，庭審中，原告以被告已作出收回第三人土地使用權為由提出撤訴申請，法院經(jīng)審查裁定準許原告撤回起訴。作為環(huán)境行政公益訴訟的“破冰之旅”，該案件督促相關行政職能部門履行了拖延近 15 年的行政職責，環(huán)境行政公益訴訟的功能初步顯現(xiàn)。*參見高潔：《環(huán)境公益訴訟與環(huán)保法庭的生命力》，載《人民法院報》2010年1月29日。行政機關對社會公共利益負有監(jiān)管和保障之責，公益訴訟的產(chǎn)生，與行政機關的履職狀況密切相關。環(huán)境問題背后往往涉及作為環(huán)境監(jiān)管機關的環(huán)保部門的行政失職。因此應當以環(huán)境民事公益訴訟制度的確立為契機，積極推動環(huán)境行政公益訴訟的建立與發(fā)展，以實現(xiàn)不同領域環(huán)境公益的救濟。

(三)擴大環(huán)境公益訴訟適格原告資格

在當下的司法語境下，理想的環(huán)境法治圖景是，“通過廣泛設置環(huán)保法庭來受理環(huán)境公益訴訟案件以加大訴訟途徑解決環(huán)境侵權糾紛的范圍和力度”。*劉超：《環(huán)保法庭在突破環(huán)境侵權訴訟困局中的掙扎與困境》，載《武漢大學學報》2012年第4期。因而環(huán)境公益訴訟是環(huán)保法庭的生命力所在，拓寬環(huán)境公益訴訟的原告主體資格，是“環(huán)保法庭實現(xiàn)本旨意義的必然出路”。*鄢奧：《我國環(huán)保法庭存在的正當性及合法性研究——以清鎮(zhèn)環(huán)保法庭為例》，湖南師范大學2014年碩士論文，第20頁。實踐中，各地為支持環(huán)保法庭的發(fā)展均不同程度地擴大了環(huán)境公益訴訟的原告范圍，如昆明市中級人民法院、人民檢察院于2010 年10月25 日發(fā)布了《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》明確規(guī)定:“公民、法人和其他組織危害環(huán)境，給社會公共環(huán)境利益造成危害的，人民檢察院、環(huán)保機構、環(huán)保社團組織有權對其提起環(huán)境民事公益訴訟”。*參見云南法院網(wǎng)： http://www.gy.yn.gov.cn/Article/xwgj/xwgc/201011/20926.html. 2015年4月28日訪問。2015年頒布的《審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的司法解釋》也對社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的條件有了適當放寬。

筆者認為，應當通過立法適當擴大環(huán)境公益訴訟適格原告的主體資格。明確檢察機關、環(huán)境行政機關的環(huán)境民事公益訴訟起訴權；同時將盡可能多的社會組織納入到環(huán)境民事公益訴訟的適格原告范圍之中，充分發(fā)揮環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的積極作用；至于公民個人的訴訟資格，盡管目前我國尚不具備將公民個人納入環(huán)境民事公益訴訟原告范圍之內(nèi)的成熟條件，但是“問題的解決方法總比問題本身多”，*楊帆、李建國：《對我國設立環(huán)保法庭的幾點法律思考——實踐、質(zhì)疑、反思與展望》，載《法學雜志》2013年第11期?！盀E用訴權”的現(xiàn)實擔憂不能成為我們一味懷疑和否定公民個人環(huán)境公益起訴權的理由，權利濫用的問題可以通過制度設計來約束，不可因噎廢食。隨著環(huán)境權及環(huán)境訴權理論的不斷完善，通過吸收借鑒發(fā)達國家的成熟制度，輔之必要的起訴條件和訴訟程序，在不遠的將來，賦予公民個人環(huán)境公益訴訟的資格也未嘗不可。只有建立多元化的環(huán)境公益訴訟原告體系，才能使環(huán)境公益訴訟成為“改進自身生存環(huán)境質(zhì)量，保障環(huán)境權益的重要手段”。*劉超：《擎制與突圍：法院受理環(huán)境公益訴訟案件動力機制的缺陷與重塑》，載《河北法學》2012年第6期。

(四)合理有序設置環(huán)保法庭

2010年6月最高院發(fā)布《關于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務的若干意見》規(guī)定：“在環(huán)境保護糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設立環(huán)保法庭，實行環(huán)境保護案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護司法水平”。*詳見最高人民法院《關于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務的若干意見》(法發(fā)〔2010〕18號)。從目前的情況看，各地的經(jīng)濟社會發(fā)展程度與環(huán)境污染和生態(tài)破壞等狀況各不相一，因而環(huán)保法庭的設立要因地制宜，循序漸進、按需設立，沒有必要在各個行政轄區(qū)內(nèi)都設立環(huán)保法庭，除了最高人民法院設立環(huán)境資源審判庭以及各省高級人民法院設立環(huán)保法庭外，中級人民法院及基層人民法院在設立環(huán)保法庭之前，應當對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境狀況、經(jīng)濟發(fā)展需求等進行充分的前期調(diào)研和專題論證，看其有無設立的必要性和可行性，*參見李新亮：《環(huán)保法庭設立應遵循什么原則？》，載《中國環(huán)境報》2014年10月8日。同時，最高人民法院的環(huán)境資源審判庭應當對全國環(huán)保法庭的設立和運行狀況進行充分把握，明確環(huán)保法庭的設立標準和審批程序，以實現(xiàn)資源與效率的合理配置。

(五)培育專業(yè)化的審判隊伍

環(huán)境法庭的案件范圍再多再寬，如果審理案件的法官缺乏主動性與積極性，也可能會將告到門的環(huán)境案件拒之門外或束之高閣。環(huán)境案件具有專業(yè)性、技術性和科學性強的特征，一旦法官面臨復雜的專業(yè)性問題，往往缺乏處理相關糾紛的動力。與此同時，環(huán)境案件的審理不僅僅是簡單的環(huán)境糾紛解決，而是通過環(huán)境案件的審理過程向公眾宣傳與倡導一種環(huán)境法治理念，正如澳大利亞新南威爾士州高等法院資深法官Paul L.Stein 所說：“法庭所做出的決定對環(huán)境和受該決定影響的社會來說可能具有更廣泛的影響”。*Paul L. Stein， Major Issues Confronting the Judiciary in the Adjudication of Cases in the Areas of Environment and Development，轉(zhuǎn)引自王曦：《國際環(huán)境法與比較環(huán)境法評論》，法律出版社2005年版，第272頁。

為了應對此問題，應當加強對環(huán)境法庭法官的專業(yè)培訓，通過專題培訓、講座、進修等方式對環(huán)保法庭的法官進行專業(yè)培訓，提高他們環(huán)境與資源保護法律方面的專業(yè)知識以及與之相適應的環(huán)境案件審理技能；同時，設立環(huán)境保護審判專家咨詢委員會制度，吸收環(huán)境科學等專業(yè)人士參與環(huán)境訴訟的審判。國外的環(huán)保法庭也昭示了這一經(jīng)驗，比如，澳大利亞新南威爾士州土地與環(huán)境法院就設有專門的委員會，委員會由 1名高級委員，8名專職委員和16名兼職委員組成，這些委員必須符合《土地和環(huán)境法院法案》(1979)第12條第2款所列舉的資格要求，同時要參加法院每年定期舉辦的專業(yè)研討會，委員的專業(yè)特長對于土地和環(huán)境法院案件的合理解決起到了至關重要的作用。*Brian J Preston, Operating an Environment Court: The Experience of the Land and Environment Court of New South Wales and 12 benefits of judicial specialization in environmental law, (2008) 25 Environmental and Planning Law Journal 385, pp.6-7.專家委員應是多領域的，包括但不限于環(huán)境保護、環(huán)境科學、環(huán)境評估、自然資源管理、城市規(guī)劃、土地評估等領域具有專業(yè)知識和豐富經(jīng)驗的人員*參見劉超:《環(huán)境侵權救濟訴求下的環(huán)保法庭研究》，武漢大學出版社2013年版，第389頁。以及環(huán)境法方面的專業(yè)律師。只有建設一批具有先進環(huán)境法律理念、環(huán)境科學知識和良好的刑事、民事、行政審判技能的復合型法官隊伍，才能真正實現(xiàn)環(huán)境資源案件的專業(yè)化審判。

四、結語

環(huán)保法庭設立至今，一直毀譽并存。作為環(huán)境司法專門化的產(chǎn)物，環(huán)保法庭在解決環(huán)境糾紛，加強環(huán)境執(zhí)法，推動環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展等方面均發(fā)揮了重要的作用。但是，受目前司法制度本身局限性和社會經(jīng)濟制度的制約，環(huán)保法庭的糾紛解決實效卻并不如理想預期。加強環(huán)境法庭建設的當務之急是要明確和拓寬環(huán)境法庭的受案范圍，只有明確和拓寬環(huán)境法庭的受案范圍，讓更多的環(huán)境糾紛得以通過司法程序有效解決，才能凸顯環(huán)境法庭的功能。然而，環(huán)保法庭無案可審的尷尬局面可能并不會單純地因為受案范圍的擴大就獲得可喜的改觀，其背后還需要一系列的內(nèi)在法理更新和配套制度建設，這也在提醒我們，只要真正運用法治思維，環(huán)保法庭就不會無案可審。

[責任編輯：吳巖]

收稿日期：2015-12-16

基金項目：本文系國家社科基金重大項目《全面推進生態(tài)文明司法保障機制研究》(2014ZDA073)的階段性成果。

作者簡介：張式軍(1966-)，男，山東青島人，法學博士，山東大學法學院教授，研究方向：環(huán)境與資源保護法學。

中圖分類號：D912.6

文獻標志碼：A

文章編號：1009-8003(2016)02-0052-07

Subject:Questions and Reflections on the Environmental Courts——Based on the Scope of Accepting Cases

Author & unit:ZHANG Shijun

(Law School,Shandong University,Jinan Shandong 250100,China)

Abstract：In recent years , with the increasingly serious environment problems and disputes, the specialized environmental courts have sprouted up across the country. All these environmental courts are beneficial explorations of new mechanism of environmental tribunal. However, since the environmental courts were established, they have been faced with the problem “l(fā)ack of case sources”. The important reasons for that are the narrow scope of accepting cases and lack of unified standards. The scope of accepting cases is great vitality of specialized environmental courts. Therefore, judicial interpretations should be issued to regulate the scope of accepting case specialized environmental courts s. The scope of accepting cases should include: Environmental Civil Public Interests Litigation, Environmental Administrative Public Interests Litigation, Environmental Private Right Litigation, Environmental Criminal Litigation, and Environmental Administrative Non-litigation Case.

Key words：environmental court；the scope of accepting cases；specialization of environmental tribunal；environmental public interest litigation