○ 王 嵐

(華東師范大學 法學院， 上海 200241)

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·學界觀察·

國際海底區(qū)域開發(fā)中的國家擔保制度研究〔*〕

○ 王 嵐

(華東師范大學 法學院， 上海 200241)

深海海底所蘊藏的巨大的資源成為人類下一步所勘探和開發(fā)的對象，為了規(guī)范人類在“區(qū)域”的活動，《聯(lián)合國海洋法公約》第十一部分確立了多項法律制度，國家擔保制度是其中最重要的制度之一。中國作為《公約》締約國和國際海底區(qū)域開發(fā)的先驅(qū)國家，于2016年2月26日通過《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，雖然該法沒有明確規(guī)定國家擔保制度，但是我國的法人或者自然人若從事深?；顒?，必須要獲得我國的擔保，并向國際海底管理局提交國家擔保證書以及其他相關(guān)材料，通過管理局審核，再同其簽訂深海海底資源的勘探和開發(fā)合同。具體制度的設(shè)計應(yīng)與環(huán)境保護制度、許可制度相結(jié)合適用。

《聯(lián)合國海洋法公約》；人類共同繼承遺產(chǎn)；國家擔保制度；許可證制度

深海海底區(qū)域所指的是《聯(lián)合國海洋法公約》(后稱《公約》)第一條第一款規(guī)定的國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土。隨著科技的發(fā)展，深海海底資源的勘探和開發(fā)逐漸成為可能，勘探開發(fā)其他資源的技術(shù)可能用于深海資源的勘探和開發(fā)；加之陸地資源的減少，各國開始將其目光轉(zhuǎn)向蘊藏大量礦產(chǎn)資源的深海海底，因此如何構(gòu)建一套勘探和開發(fā)深海海底資源的法律制度成為國際社會關(guān)注的焦點。

國際層面，1970年聯(lián)合國大會決議2749(XXV)，就有關(guān)深海資源的勘探和開發(fā)提出了相關(guān)的原則宣言。宣言第一段規(guī)定，“區(qū)域”部分是人類共同繼承財產(chǎn)；宣言第九段規(guī)定，需要建立國際管制機構(gòu)來管制相關(guān)資源的勘探和開發(fā)；第三和第四段是有關(guān)“區(qū)域”活動的規(guī)定，這兩段意在說明“區(qū)域”活動將受到行將成立的國際機構(gòu)的管制。原則宣言的核心精神是：深海海底的資源是人類共同繼承遺產(chǎn)，并且需要成立相關(guān)國際組織來管制此種資源的勘探和開發(fā)。

經(jīng)過長期的談判，《公約》于1982年通過，被稱為海洋憲章。然而發(fā)達國家對《公約》第十一部分有關(guān)深海海底資源勘探和開發(fā)之規(guī)定表示不滿，1990年秘書長組織非正式商討，邀請發(fā)達國家參加到商討中，最終于1994年通過了《關(guān)于執(zhí)行〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》(以下簡稱協(xié)定)，《協(xié)定》共10條，1個附件〔1〕，主要內(nèi)容并不是對《公約》的修改，而是對第十一部分如何實施進行具體規(guī)定，最終《公約》于1996年生效?！豆s》規(guī)定，“區(qū)域”海底資源屬于全人類共同繼承遺產(chǎn)，設(shè)立國際海底管理局(International Seabed Authority,ISA)，作為負責管制“區(qū)域”資源開采的主要行政機構(gòu)。該機構(gòu)通過制定各種標準和規(guī)章逐漸建立和完善“區(qū)域”資源勘探和開采的國際法律制度，國家擔保制度是其中最重要的制度之一。

一、國家擔保制度的國際法律基礎(chǔ)

《公約》規(guī)定的國家擔保義務(wù)是指締約國作為擔保國時應(yīng)當承擔的法律義務(wù)，擔保義務(wù)的法律基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在《公約》及其附件三以及《國際海洋法法庭海底爭端分庭的咨詢意見》(以下簡稱《咨詢意見》)中。根據(jù)這些國際文件，國家擔保義務(wù)中的國家在不同階段有締約國、擔保國等不同的稱謂。締約國不必然是擔保國，而擔保國必然是締約國。國家擔保責任承擔者之擔保國是締約國在為具有其國籍的自然人或法人從事者獲得“區(qū)域”活動資格進行擔保之后身份與責任的轉(zhuǎn)變。

根據(jù)《公約》第十一部分第156條第1款的規(guī)定設(shè)立了國際海底管理局，所有締約國都是管理局的當然成員，而管理局是管理締約國勘探和開采國際深海海底資源的行政機構(gòu)。〔2〕國際海底管理局是主要負責締約國勘探和開采海底資源的主要行政機關(guān)，負責制定具體的勘探和開發(fā)海底資源的行政法規(guī)，制定相關(guān)的標準，并監(jiān)督締約國成員在作業(yè)時對標準的遵守，建立具體的勘探開發(fā)資源的制度。第139條規(guī)定了締約國確?！皡^(qū)域”內(nèi)的活動遵守《公約》規(guī)定的一般義務(wù)。緊接著第153條第4款規(guī)定“締約國應(yīng)當按照《公約》第139條規(guī)定，采取一切必要措施，協(xié)助管理局確保‘區(qū)域’內(nèi)活動按照相關(guān)規(guī)則進行。”這些條款所說的締約國確保“區(qū)域”活動遵守《公約》規(guī)定之義務(wù)，屬于締約國的一般義務(wù)，是國家承擔擔保責任的前提。所謂法律責任是指“違反第一性法定義務(wù)而招致的第二性義務(wù)”，〔3〕所以國家擔保責任是締約國違反一般義務(wù)之后而招致的第二性義務(wù)。在此國家還僅僅是締約國，而非實際擔保國。《公約》附件三與第139條表述不同，在申請者資格一條中開始使用“擔保國”一詞。因為出現(xiàn)了企業(yè)部以外的申請者申請從事“區(qū)域”勘探、開發(fā)活動，締約國對申請者的申請做出擔保，所以締約國身份轉(zhuǎn)變?yōu)閾?/p>

綜合以上幾條可以做出以下的三點理解：第一，擔保國責任制度的法律基礎(chǔ)是《公約》第139條、第153條規(guī)定的締約國一般義務(wù)，即確?！豆s》、管理局規(guī)定獲得遵守的一般義務(wù)；第二，根據(jù)《公約》附件三第4條第4款后半段的規(guī)定，《公約》第153條和第139條中所規(guī)定的“采取一切必要措施”指的是制定法律和規(guī)章并采取行政措施，而這些法律和規(guī)章及行政措施在其法律制度范圍內(nèi)可以合理地認為足以使在其管轄下的人遵守；第三，如果擔保國已經(jīng)制定相關(guān)法律，并且在正常情況下只要擔保人遵守了法律就可以避免某種損失的發(fā)生，那么擔保國對這種損失沒有賠償責任。

《公約》之外比較重要的文件是2010年瑙魯代表團向管理局提交《咨詢意見》，其對“區(qū)域”活動國家擔保責任所說的國家擔保義務(wù)做了近一步闡述。何謂“采取了一切必要和適當?shù)拇胧保繌南嚓P(guān)條文可以判斷，擔保國承擔了下列義務(wù)可以被認為其“采取了一切必要和適當?shù)拇胧保菏紫龋按_保遵守”的原則性義務(wù)。這是一種“盡職”(Due Diligence)的義務(wù)，即擔保國盡最大的努力確保被擔保的申請者履行應(yīng)盡義務(wù)，要求擔保國制定合理的法律和規(guī)章并采取合理的行政措施確保申請者遵守。其次，其他直接義務(wù)?！?〕總之擔保國有義務(wù)確保承包者遵守其同國際海底管理局簽訂的合同、《公約》以及國際海底管理局出臺的其他規(guī)則。但是此種擔保義務(wù)不是絕對的，擔保國只需要盡到應(yīng)當盡的最大注意義務(wù)，需要采取最合理的措施來保證承包者遵守相關(guān)規(guī)定即可。這些措施包括擔保國制定相關(guān)的法律來規(guī)范接受其擔保的承包者從事深?；顒?，并采取相關(guān)的行政措施來確保這些法律被貫徹和實施。

二、域外國家立法中的國家擔保制度

《公約》“區(qū)域”部分一開始就受到了西方主要發(fā)達國家不同程度的反對，有的國家拒絕簽署《公約》并拒絕參加籌備委員會，同時通過《公約》體制外方式予以抗衡，制定了以公害自由原則為基礎(chǔ)的相關(guān)國內(nèi)法并在擁有開發(fā)“區(qū)域”資源技術(shù)和資金的主要發(fā)達國家之間締結(jié)了“小條約”?！?〕《公約》通過之后國際海底區(qū)域法律制度逐步確立了下來，一些海洋大國以及其他國家積極開展相關(guān)的國內(nèi)立法，希望通過法律制度的構(gòu)建并采取相關(guān)的行政措施，以規(guī)范接受其擔保的承包者從事深海海底活動。如果說《公約》通過之前發(fā)達國家通過其本國立法是為了占有勘探開發(fā)深海海底資源的制高點，那么《公約》通過之后締約國制定本國的立法更多的是在于采取國內(nèi)立法和行政方面的措施來承擔擔保義務(wù)，配合國際海底管理局規(guī)范和協(xié)調(diào)受到本國擔保的承包者從事深海活動。

從目前能搜索到的資料查到有13個域外國家存在相關(guān)立法，可以對其做以下幾種分類：

第一，從時間上看，分為《聯(lián)合國海洋法公約》通過前立法和《聯(lián)合國海洋法公約》通過后立法：

第二，從管轄范圍看，分為國家管轄范圍外(區(qū)域)和國家管轄范圍內(nèi)：

捷克、德國、斐濟、英國、美國、日本、法國、新加坡、湯加的立法所管制的是在國家管轄范圍以外的深?；顒?。庫克群島、新西蘭、俄羅斯、澳大利亞的立法所管制的是在國家管轄范圍以內(nèi)的深?；顒印?/p>

下表可以更為清晰的展示對以上域外法律的類型化：

第三，立法配合國際海底管理局管制深海活動和立法未提及國際海底管理局的國家：

第二種分類中，管制國家管轄范圍以外深?；顒拥牧⒎梢赃M一步進行分類：斐濟、捷克、德國、英國、湯加、圖瓦盧、新加坡、比利時的立法配合國際海底管理局管制海底活動；美國、日本、法國的立法未提及國際海底管理局。

規(guī)范國家管轄范圍以外活動的立法國家又可以細分成兩組：一是配合國際海底管理局來規(guī)范深?；顒?，二是沒有配合國際海底管理局，單由國內(nèi)行政管制機構(gòu)來管制深?；顒?。

從國際法和其他國家國內(nèi)立法的情況分析來看，1982年130個國家投了贊成票通過了《公約》，另外1980-1985年之間，六個國家通過了有關(guān)海底資源開采的國內(nèi)法，在《公約》體制之外簽訂了多邊協(xié)議承認各自國家在“區(qū)域”部分對海底資源勘探和開發(fā)的權(quán)利。在《公約》體制內(nèi)配合國際海底管理局行政管制而立法的國家目前只有斐濟、捷克、德國、英國、湯加、圖瓦盧、新加坡、比利時這八個國家。海底區(qū)域開發(fā)中的國家擔保制度是《公約》規(guī)定的基本法律制度，《公約》締約國為具有其國籍的承包者進行擔保之后轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的擔保國，因此只有第一類即“配合國際海底管理局來規(guī)范深海活動”國家才會承認該制度，才可能在相應(yīng)的國內(nèi)立法中確立該制度。

在這八個國家中，除了英國和德國兩國，其他國家立法中都直接規(guī)定了國家擔保制度。英國和德國雖然沒有直接規(guī)定擔保制度，但是在其他制度中隱含了保證的內(nèi)容。具體立法可以概括為以下幾種形式：第一，由國家與申請者簽訂擔保書，將獲得擔保書作為向海底管理局申請的前置程序，代表國家為斐濟和捷克；第二，通過國內(nèi)法詳細規(guī)定國家擔保制度，代表國家為湯加和圖瓦盧；第三，國內(nèi)法同時規(guī)定擔保與許可，但是直接關(guān)于擔保的內(nèi)容很少，還要結(jié)合許可制度予以適用，代表國家為新加坡；第四，未直接規(guī)定國家擔保制度，但在許可制度中體現(xiàn)出國家擔保責任，代表國家德國和英國。

三、“區(qū)域”國家擔保責任與其他國際法律責任

“區(qū)域”國家擔保責任是一種新型的國際法律責任。國際法律責任是指“國際法主體對其國際不法行為或損害行為應(yīng)當承擔的法律責任”〔6〕，傳統(tǒng)國家責任以國家不法行為為承擔責任的前提，是國家因自己的違法行為造成其他主體受到損害時應(yīng)當承擔的責任。隨著現(xiàn)代科技發(fā)展出現(xiàn)了很多新的危險活動，活動的主體可能是企業(yè)或其他組織，行為本身為法律所許可，卻導致了跨界損害的發(fā)生，因此國際法律責任體系內(nèi)增加了“國際法不加禁止行為產(chǎn)生損害所引起的國際賠償責任”〔7〕制度，可以稱之為跨界損害責任制度?！?〕“區(qū)域”國家擔保責任與傳統(tǒng)國家責任、跨界損害責任既有區(qū)別又有聯(lián)系。

“區(qū)域”國家擔保責任與傳統(tǒng)國家責任的關(guān)系?！皡^(qū)域”國家擔保責任與傳統(tǒng)國家責任之聯(lián)系表現(xiàn)在：首先，兩者都是法律責任而非道義責任或政治責任。第二，“區(qū)域”國家擔保責任是傳統(tǒng)國家責任的之上的補充與完善。因為人類社會的發(fā)展，活動能力的提高，出現(xiàn)了新的活動領(lǐng)域，比如“區(qū)域”開發(fā)活動，這些地方地處各個國家管轄范圍外，活動本身為國際法，各國國內(nèi)法所允許，如果活動引起損害無法適用傳統(tǒng)國家責任制度，損害將得不到彌補?！皡^(qū)域”國家擔保責任是對傳統(tǒng)國家責任制度不足的補充和完善?！皡^(qū)域”國家擔保責任與傳統(tǒng)國家責任之區(qū)別表現(xiàn)在：首先，傳統(tǒng)國家責任是因為國家的不法行為而產(chǎn)生的責任，而“區(qū)域”國家擔保責任不是因為國家自己行為導致的后果，是受其擔保的承包者行為造成損害而應(yīng)當承擔的擔保責任。其次，行為性質(zhì)不同：傳統(tǒng)國家責任是以不法行為為前提，而導致“區(qū)域”國家擔保責任的行為則是國際法允許的行為，甚至是國際法鼓勵的行為。第三，責任類型不同。傳統(tǒng)國家責任是自己的責任，國家對國家不法行為承擔的責任，而“區(qū)域”國家擔保責任是一種保證責任，由擔保國保證承包者履行《公約》、管理局規(guī)則規(guī)定。此種保證責任的前提，首先是國家為《公約》締約國，其次國家以擔保書的形式為承包者的行為進行擔保，也就是說國家最終承擔擔保責任是因為與海底管理局之間存在契約——即擔保書。國家出具擔保書是其他主體獲得“區(qū)域”特定資源專屬權(quán)利的前提條件，管理局規(guī)章均規(guī)定其他主體請求核準相關(guān)勘探計劃時要提交申請書，申請書必須是以國家名義正式簽署的擔保書，聲明“申請者是擔保國國民或受擔保國或其國民的有效控制”〔9〕。“區(qū)域”國家擔保責任不是典型意義上的國家責任，要求國家承擔擔保責任是因為締約國有遵守《公約》規(guī)定的一般義務(wù)，更是因為承擔者出具了以國家名義正式簽署的擔保書，因此，它還有契約責任的屬性。

“區(qū)域”國家擔保責任與跨界損害責任之間的關(guān)系。兩者之間有相似之處表現(xiàn)在：首先，從這兩項責任制度產(chǎn)生的原因來看，都是為了彌補傳統(tǒng)國家責任的不足；其次，從責任類型來看，兩者都是損害賠償責任。雖然跨界損害責任源自于傳統(tǒng)國家責任，是國家對其行為的后果應(yīng)當承擔的國際責任，〔10〕但是與傳統(tǒng)國家責任不同，導致?lián)p害的行為本身是國際法不加禁止的行為，甚至是法律激勵的行為。“區(qū)域”國家擔保責任與跨界損害責任相似，行為本身也是國際法允許的，是因為行為導致?lián)p害而應(yīng)當承擔的責任。他們都是由國家對國際法不禁止的行為所導致的損害承擔賠償責任。第三，“區(qū)域”國家擔保責任可以納入廣義的跨界損害責任中?！翱缃鐡p害”最初的定義指向一國領(lǐng)土內(nèi)或管轄或控制下的活動對另一國生產(chǎn)有害影響，〔11〕這是典型的“跨界損害”活動。典型“跨界損害”沒有考慮到隸屬于國家管轄范圍之外的活動造成國家管轄范圍或控制之外的其他損害。因此有學者提出“跨界損害”的概念外延廣泛，還應(yīng)當包括對“全球公域”的環(huán)境損害，〔12〕從這個意義上說“區(qū)域”國家擔保責任可以納入廣義的“跨界損害”責任中?！皡^(qū)域”國家擔保責任與跨界損害責任的區(qū)別：從管轄范圍來看，按照《國際法不加禁止行為所產(chǎn)生的損害性后果的國際責任條款草案》規(guī)定來看，典型的跨界損害責任致害行為是主權(quán)國家管轄范圍內(nèi)的或控制下的其他地方造成的損害，〔13〕而“區(qū)域”國家擔保責任超出了國家管轄范圍的界限。“區(qū)域”活動是國際法允許的行為，但此種行為發(fā)生在國家管轄范圍之外，即國際海底區(qū)域。

四、“區(qū)域”國家擔保責任及其免責

(一)“區(qū)域”國家擔保責任的界定

根據(jù)《公約》規(guī)定，從事“區(qū)域”開發(fā)活動的主體可以分類三類：一是企業(yè)部；二是締約國國家；三是其他主體包括“國營企業(yè)或具有締約國國籍的自然人或法人”。國家擔保責任是指從事“區(qū)域”開發(fā)活動為第三類其他主體時，締約國作為擔保國出現(xiàn)時應(yīng)當承擔的擔保責任，對內(nèi)而言這是一種監(jiān)督、管理責任，其次是一種賠償責任即連帶賠償責任，這是一種新型的國際法律責任，兼有契約責任的性質(zhì)。

“區(qū)域”國家擔保責任所說的擔保與國內(nèi)民法所說的擔保不同。民法中的擔保是對“債的擔?！?，是指“法律為保證特定債權(quán)人利益的實現(xiàn)而特別規(guī)定的以第三人的信用或者以特定財產(chǎn)保障債務(wù)人履行義務(wù)，債權(quán)人實現(xiàn)權(quán)利的制度”，〔14〕目的是為了保障債權(quán)的實現(xiàn)，是對債務(wù)人履約行為的擔保。民法中擔保包含這一層意思，即若債務(wù)人不履行到期債務(wù)則由擔保人履行，也就是說擔保人可以替代履行債務(wù)人的履約義務(wù)。國家擔保責任制度并不要求擔保國替代承包者履行遵守《公約》、管理局規(guī)章之義務(wù)，承包者的履約義務(wù)具有不可替代性。“區(qū)域”國家擔保制度中的擔保嚴格來說首先是對承包者行為的監(jiān)督，即由擔保國通過制定各種制度、規(guī)范來監(jiān)督、管理承包者，確保承包者行為遵守《公約》、海底管理局規(guī)則。

根據(jù)《公約》第139條第2款規(guī)定，國家擔保責任是一種連帶賠償責任，即在擔保國未盡應(yīng)盡義務(wù)導致?lián)p害時承擔連帶賠償責任。承擔責任的前提是未盡應(yīng)盡義務(wù)，承擔的是一種連帶賠償責任，此種責任兼有契約責任性質(zhì)。認為其有契約責任的性質(zhì)，是因為要求國家承擔擔保責任的前提是承包者與管理局之間、承包者與國家之間、擔保國與管理局之間分別存在不同的契約。首先，承包者與管理局之間存在契約。以勘探權(quán)為例，承包者要獲得特定資源的專屬勘探權(quán)必須向海底管理局提出申請，與海底管理局簽訂合同。其次，承包者與擔保國之間存在契約。前文已述，其他國家國內(nèi)法關(guān)于國家擔保制度的規(guī)定有四種形式，其中斐濟和捷克規(guī)定申請者與國家之間要簽訂擔保書，將獲得擔保書作為向海底管理局申請的前置程序，湯加和圖瓦盧則通過國內(nèi)法詳細規(guī)定國家擔保制度，這些制度中的擔保書可以理解為承包者和擔保國之間的契約。雖然有些國家沒有規(guī)定擔保書制度，但是規(guī)定申請必須要獲得許可，獲得許可的行為就是國家允許的行為、國家法律不禁止的行為，這些行為導致?lián)p害發(fā)生許可國要承擔相應(yīng)責任。第三，擔保國與國際海底管理局之間存在契約，契約的形式為國家出具的擔保書。

“區(qū)域”國家擔保責任是一種連帶賠償責任，此種連帶賠償責任應(yīng)為補充賠償責任?！豆s》并不禁止國家作為直接的“區(qū)域”活動主體，但很多情況下國家政府不會直接成為承包者，比如中國獲得的四塊專屬勘探區(qū)開發(fā)主體分別是大洋協(xié)會和五礦集團，這些主體的活動是國家擔保之下的私人行為。從20世紀50年代后在防止海洋污染、核事故責任、外太空活動領(lǐng)域出現(xiàn)了新的國際法律責任形式——域外私人行為的國家責任。〔15〕“區(qū)域”國家擔保責任也可以理解為國家為域外私人行為承擔的擔保責任。國家對“區(qū)域”開發(fā)中企業(yè)部之外的其他主體行為存在不禁止、許可、支持或獎勵，因此所屬國應(yīng)當對這些行為進行必要的管理和控制，并承擔其疏于管理的責任。但是要求國家對損害承擔直接賠償責任顯然也不合理，這些國際法律責任是為了確保損害賠償?shù)靡詫崿F(xiàn)而確定的，因此“區(qū)域”國家擔保責任應(yīng)為補充賠償責任。

(二)“區(qū)域”國家擔保責任之適用及其免責

“區(qū)域”活動國家擔保制度不是每個階段都適用。國際海底區(qū)域開發(fā)分為探礦、勘探和開發(fā)三個階段，擔保國在不同階段的擔保責任應(yīng)有所區(qū)別。探礦僅僅是尋找礦床，簡單來說就是找資源的過程，相對來說這個過程中探礦者對海洋的影響較小，根據(jù)《公約》規(guī)定探礦者只需要通知管理局并由其登記在案就可以開始活動?？碧胶烷_發(fā)過程中活動主體必須向管理局申請，在申請獲得核準之后才可以按照合同規(guī)定活動。因此國家擔保責任制度適用于需要管理局批準的活動，即在海底區(qū)域勘探和開發(fā)活動中適用。

傳統(tǒng)意義上國家責任是指一個國家違反了自己應(yīng)當承擔的國際義務(wù)而應(yīng)當承擔的責任，而“區(qū)域”國家擔保責任應(yīng)當是指“區(qū)域”開發(fā)國家違反了自己所承擔的擔保義務(wù)而應(yīng)當承擔的責任。確定國家擔保責任的免責條款首先要明確國家作為擔保者的擔保義務(wù)是什么。如前文所述，國家擔保義務(wù)的國際法基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在《公約》及其《咨詢意見》中，主要針對的是兩個問題：首先是確保締約國及其擔保的企業(yè)部以外的申請者在“區(qū)域”內(nèi)的活動嚴格遵守第十一部分的相關(guān)規(guī)定；其次是承擔由于沒有履行《公約》第十一部分規(guī)定之義務(wù)而造成損害時所負的賠償責任或連帶賠償責任。這些條款一方面對締約國課以義務(wù)和責任，與此同時它實際上又是一個免責條款。如果締約國對自己擔保的申請者“采取了一切必要和適當?shù)拇胧眮泶_保其切實遵守規(guī)定，但是申請者沒有遵守規(guī)定造成了海洋環(huán)境污染或其他損害，此時締約國應(yīng)無賠償責任即免除締約國的擔保責任。因此是否可以免責的關(guān)鍵點在于何謂“采取了一切必要和適當措施”，結(jié)合《公約》附件三第4條規(guī)定擔保國應(yīng)當制定相關(guān)法律、規(guī)章，采取行政措施?！?6〕

(三)擔保國與其他主體之間的關(guān)系

深海海底資源勘探和開發(fā)活動包括探礦、勘探和開發(fā)這三個階段，可以統(tǒng)稱為“區(qū)域”活動。“區(qū)域”活動涉及到三方面的主體：擔保國、承包者以及國際海底管理局，這三者在深海海底資源勘探和開發(fā)活動中的相互關(guān)系：1.國際海底管理局同擔保國之間的關(guān)系：他們之間的義務(wù)是單項的，只存在擔保國對國際海底管理局的義務(wù)。擔保國作為《公約》締約國要協(xié)助海底管理局規(guī)則獲得遵守，保證獲得其擔保的承包者遵守《公約》、海底管理局規(guī)則的規(guī)定。2.國際海底管理局同承包者之間關(guān)系?！?7〕國際海底管理局與承包者之間通過協(xié)助的方式開展“區(qū)域”活動。其他從事者向海底管理局提出勘探和開發(fā)申請，提交的“區(qū)域”活動工作計劃被核準之后，承包者與國際海底管理局簽訂合同，其中包含他們相互之間的權(quán)利和義務(wù)，此種權(quán)利和義務(wù)是雙向的。比如，承包者獲得“區(qū)域”活動工作計劃規(guī)定專屬權(quán)利，國際海底管理局有確保該專屬權(quán)利實現(xiàn)的義務(wù)；國際海底管理局對承包者有監(jiān)督管理權(quán)，承包者有遵守《公約》、管理局規(guī)則的義務(wù)。3.擔保國同承包者之間的關(guān)系：他們兩者之間的法律關(guān)系是通過國內(nèi)的立法以及相關(guān)的行政措施進行規(guī)制的，其權(quán)利和義務(wù)關(guān)系亦是雙向關(guān)系。深?；顒訉顒又黧w的資金和技術(shù)都提出了極高的要求，此種活動對深海環(huán)境的影響也存在極高的科學上的不確定性。從事深海活動的承包者需要獲得相關(guān)締約國擔保，締約國對承包者在從事深海活動過程中可能造成對海洋環(huán)境損害或者其他人身和財產(chǎn)損害承擔擔保責任。

五、中國海底區(qū)域開發(fā)法中的制度回應(yīng)

至2015年7月20日中國獲得了四塊專屬勘探礦區(qū)，其中三塊專屬勘探礦區(qū)的開發(fā)主體是中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會，第四塊專屬勘探礦區(qū)的開發(fā)主體是中國五礦集團公司，這些主體獲得勘探權(quán)有一共同前提，即由中國政府作為擔保者進行擔保。隨著實踐的發(fā)展中國政府的擔保責任由虛轉(zhuǎn)實，相關(guān)法律的滯后性凸顯，因此中國要盡快在制度上、法律上做出回應(yīng)。

(一)國家擔保責任制度的立法回應(yīng)

中國已經(jīng)獲得四塊專屬勘探礦區(qū)，以第四塊專屬勘探礦區(qū)為例，實際開發(fā)主體是中國五礦集團公司。中國在此實際上是以擔保國的身份出現(xiàn)的，承擔的是擔保責任，即要“采取了一切必要和適當?shù)拇胧狈乐怪袊宓V集團公司的活動造成海洋環(huán)境破壞。最直接的責任是要求中國制定“區(qū)域”相關(guān)的法律制度，以規(guī)范中國五礦集團公司的活動。但是截至中國獲得第四塊專屬勘探礦區(qū)，我們還沒有海底區(qū)域開發(fā)立法，亦無相關(guān)海洋環(huán)境保護制度。按照擔保制度要求說明中國未盡應(yīng)盡義務(wù)，如果這時發(fā)生海洋環(huán)境破壞，中國應(yīng)當承擔連帶賠償責任。因此，中國首先要制定相應(yīng)的法律規(guī)則，以減輕乃至免除擔保國責任。

作為《公約》的締約國和積極參與者，為了履行擔保義務(wù)，配合國際海底管理局協(xié)調(diào)和規(guī)范受到我國擔保的承包者的活動，我國亦加快了深海海底資源勘探開發(fā)立法的進程，制定規(guī)范深?；顒拥膶ｍ椃梢嗍俏覈鳛閾庳煹谋匾獥l件。2016年2月26日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》(以下簡稱《深海法》)，并于2016年5月1日生效?！渡詈７ā穼ι詈；顒拥男姓苤茩C關(guān)、勘探和開發(fā)許可證制度、承包者的權(quán)利和義務(wù)、深海活動中的海洋環(huán)境保護等事項做出了規(guī)定。

我國《深海法》規(guī)定，我國國內(nèi)深?；顒拥男姓O(jiān)管機構(gòu)是國務(wù)院海洋主管部門。該法規(guī)定了國務(wù)院海洋主管部門諸多職責，其中包括對深海海底區(qū)域資源調(diào)查和勘探、開發(fā)活動的監(jiān)督管理；對申請者提交的材料進行審查，對于符合國家利益并具備國務(wù)院海洋主管部門規(guī)定的資金、技術(shù)、裝備等條件的，應(yīng)當在60個工作日內(nèi)予以許可，并出具相關(guān)文件；對承包者履行勘探、開發(fā)合同的情況進行監(jiān)督檢查。

(二)國家擔保制度與其他“區(qū)域”制度

海底區(qū)域開發(fā)中的國家擔保制度與“區(qū)域”環(huán)境保護制度、許可證制度有較大的關(guān)聯(lián)性，其不可能單獨適用并發(fā)揮作用。

1.“區(qū)域”環(huán)境保護制度和國家擔保制度

前文已經(jīng)分析，存在配合管理局規(guī)范深?；顒雍臀磁浜瞎芾砭忠?guī)范深海活動的情形，國家擔保制度作為《公約》“區(qū)域”部分的基本制度，只有締約國即配合管理局規(guī)范深?；顒拥膰也庞性撝贫却嬖诘目臻g。而“區(qū)域”活動中保護海洋環(huán)境獲得了全球共識，相較于“區(qū)域”環(huán)境保護制度，國家擔保制度的認可度要小些?！皡^(qū)域”國家擔保制度的實施必然與“區(qū)域”環(huán)境保護制度相結(jié)合?！豆s》第145條規(guī)定：對區(qū)域內(nèi)活動采取必要措施，以確保切實保護海洋環(huán)境，不受這種活動可能產(chǎn)生的環(huán)境破壞等有害影響。為此目的，管理局應(yīng)當制定適當?shù)囊?guī)則、規(guī)章和程序，對“區(qū)域”內(nèi)活動行使必要的控制。國內(nèi)相關(guān)立法中進行必要的環(huán)境保護制度設(shè)計可以認定為是國家擔保制度的免責條款。

2.許可證制度和國家擔保制度

國際海底申請制度〔18〕指承包者想要獲得特定資源的專屬勘探開發(fā)權(quán)利必須向國際海底管理局提交申請。在這個制度中有一前提條件即承包者必須獲得所屬國的擔保，向國際海底管理局提供由國家簽署的擔保書。所以國家海底申請制度與國家擔保制度是結(jié)合適用的，國家擔保是申請制度的必要程序。

《深海法》第七條規(guī)定，中華人民共和國自然人、法人或者其他組織在向國際海底管理局申請深海海底區(qū)域資源勘探、開發(fā)前，應(yīng)當向國務(wù)院海洋主管部門提出申請；第八條第一款規(guī)定國務(wù)院海洋主管部門對符合相關(guān)條件并符合國家利益的申請予以許可，出具相關(guān)文件。結(jié)合這兩條的規(guī)定，可以看出我國的深海資源法律采取的是許可證制度并且許可證的種類包含：勘探許可證以及開發(fā)許可證。

根據(jù)《公約》的規(guī)定，承包者若欲從事深海海底資源的勘探和開發(fā)活動，必須同國際海底管理局簽訂相關(guān)的勘探合同和開發(fā)合同，而簽訂此類合同的前提之一是承包者獲得相關(guān)國家的擔保，并向國際海底管理局提供擔保證書。國家的此種擔保義務(wù)在《公約》的相關(guān)條款以及國際海洋法法庭海底爭端分庭的咨詢意見中都有體現(xiàn)。前文對外國立法的分類中，只有斐濟、捷克、德國、英國、湯加、圖瓦盧、新加坡、比利時這八個國家的立法是配合國際海底管理局協(xié)調(diào)和規(guī)范在“區(qū)域”部分的資源勘探和開發(fā)活動，其中英國和德國所采取的是許可證制度，它們的立法中沒有提到國家擔保制度，其他六國的立法中對國家擔保制度都做出了規(guī)定，以湯加、圖瓦盧的規(guī)定最為詳細，而新加坡的立法中僅以一個條款作了籠統(tǒng)的規(guī)定。

需要指出的是，英國的立法中之所以只規(guī)定許可證制度而沒有關(guān)于國家擔保的規(guī)定主要是受到其國內(nèi)政治制度的影響：英國認為提供國家擔保是一種外交行為，此種權(quán)力是皇室的特權(quán)，無需寫在法律中，在實踐中承包方仍然需要向英國政府申請國家擔保證書，將證書以及其他相關(guān)材料提交給國際海底管理局，經(jīng)過國際海底管理局審核，雙方簽訂勘探或者開發(fā)合同。英國政府所提供的國家擔保證書往往是一種簡單的說明，證明該公司受到國家的擔保。英國的立法采取許可證制度的另一個原因是考慮到許可證制度的靈活性：深海海底資源勘探開發(fā)制度在將來必然會進一步發(fā)展，許可證制度的優(yōu)點是受證方和發(fā)證方的權(quán)利和義務(wù)條款可以在許可證中載明，在外部情況發(fā)生變化的時候，可以直接修改許可證中的條款，而避免了反復修法，以保證國內(nèi)法律的穩(wěn)定性。

在《公約》第十一部分所構(gòu)建的國際海底資源勘探開發(fā)法律框架下從事深海活動，無論國內(nèi)立法中是否規(guī)定了擔保制度，締約國的擔保義務(wù)都不得免除，承包者都需要向國際海底管理局提供擔保證書。國內(nèi)立法中，無論采取的是許可證制度還是國家擔保制度，都會涉及到對申請人的資質(zhì)進行審查，如申請人需要擁有一定的技術(shù)和資金的能力，需要履行《公約》、執(zhí)行協(xié)定、勘探開發(fā)規(guī)章、勘探開發(fā)合同中的義務(wù)等。

《深海海底資源勘探開發(fā)法》具有其特殊性，其中一個重要的元素是，該法一定要同國際海底管理局制定的有關(guān)資源的勘探開發(fā)規(guī)章相銜接，相協(xié)調(diào)，因此協(xié)調(diào)原則是深海立法所需要重點關(guān)注的原則。國內(nèi)法律要處理好國內(nèi)程序中的國家擔保同國際程序中簽訂勘探開發(fā)合同等程序之間的關(guān)系，這部分制度上的對接與協(xié)調(diào)是《深海法》制定過程中的重點，亦是難點。在制定國內(nèi)法律前需要對深海海底資源勘探開發(fā)國際面向的法律有深入的了解，方可做好國內(nèi)立法同國際立法之間的銜接和協(xié)調(diào)。各國在制定其本國國內(nèi)管制深海資源勘探開發(fā)的法律時，應(yīng)當本著協(xié)調(diào)原則，也正因為如此，《深海資源勘探開發(fā)法》在各個國家之間具有相當?shù)墓残?，各國均需要在一個大的國際法律背景和框架下制定相關(guān)國內(nèi)法律，相關(guān)制度和原則亦可能具有諸多共同之處。

注釋：

〔1〕屈廣清、曲波主編：《海洋法》(第三版)，中國人民大學出版社，2005年，第171-172頁。

〔2〕Stephen Vasciannie,Part XI of the law of the sea of Convention and third states:some general observations S,48 Cambridge L.J.85 1989.

〔3〕張文顯：《法哲學范疇研究》，中國政法大學出版社，2001年，第122頁。

〔4〕王嵐：《國際海底區(qū)域開發(fā)中的環(huán)境保護立法——域外經(jīng)驗及中國策略》，《湖南師范大學社會科學報》2016年第4期。

〔5〕〔18〕薛桂芳：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉與國家實踐》，海洋出版社，2011年，第21、21頁。

〔6〕王鐵崖主編：《國際法》，法律出版社，1995年，第160頁。轉(zhuǎn)引自林燦鈴：《國際環(huán)境法》，人民出版社，2011年，第242頁。

〔7〕〔10〕林燦鈴：《國際環(huán)境法》，人民出版社，2011年，第242、253頁。

〔8〕〔11〕〔12〕〔13〕〔15〕林燦鈴：《跨界損害的歸責與賠償研究》，中國政法大學出版社，2014年，第24、5、6、4、194頁。

〔9〕《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第11條3；《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》第11條3；《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》第11條3。

〔14〕王利明主編：《民法》(第五版)，中國人民大學出版社，2000年，第333頁。

〔16〕《公約》附件三《探礦、勘探和開發(fā)的基本條件》的第4條“申請者的資格”第4款規(guī)定，擔保國應(yīng)按照第139條，負責在其法律制度范圍內(nèi)，確保所擔保的承包者應(yīng)依據(jù)合同條款及其在本公約下的義務(wù)進行“區(qū)域”內(nèi)活動。但如該擔保國已制定法律和規(guī)章并采取行政措施，而這些法律和規(guī)章及行政措施在其法律制度范圍內(nèi)可以合理地認為足以使在其管轄下的人遵守時，則該國對其所擔保的承包者因不履行義務(wù)而造成的損害，則免除擔保國的賠償責任。

〔17〕張梓太、沈灝：《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)立法研究——域外經(jīng)驗及中國策略》，摘自《生態(tài)文明法制建設(shè)——2014年全國環(huán)境資源法學研討會(年會)論文集》，第700頁。

〔責任編輯：劉 鎏〕

王嵐(1980—)，華東師范大學法學院講師，法學博士，研究方向：環(huán)境法、海洋法。

〔*〕本文系中國國家海洋局重大項目“深海海底資源勘探開發(fā)立法”(編號：DY125)和教育部人文社會科學研究青年基金項目(項目批準號：15YJC820057)的成果。