石佳鑫

[摘 要] 隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程的加快，解決后土地財(cái)政時(shí)代地方財(cái)政資金的困境刻不容緩，并直接關(guān)系到我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。在國(guó)家房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策尤其土地資源瓶頸的制約下，地方政府財(cái)政收入大幅減少，難以用土地財(cái)政收益來(lái)彌補(bǔ)資金缺口，也無(wú)法充分應(yīng)對(duì)新增的公共建設(shè)支出。為走出該困境，中央政府應(yīng)合理劃分地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，支持地方政府發(fā)行債券；地方政府需尋找新的財(cái)源，由依賴(lài)土地財(cái)政到征物業(yè)稅的轉(zhuǎn)型，優(yōu)化升級(jí)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以此擺脫對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)，從而更好的實(shí)現(xiàn)城市管理，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 后土地財(cái)政；地方政府；財(cái)政困境；對(duì)策

[中圖分類(lèi)號(hào)] F420 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

一、相關(guān)概念界定

（一）土地財(cái)政

我國(guó)在上個(gè)世紀(jì)90年代以前并未出現(xiàn)土地財(cái)政的概念，在后期探討土地收益問(wèn)題時(shí)，土地租金和土地稅收的理論被逐漸引用，而在90年代以后，土地財(cái)政的概念正式出現(xiàn)。國(guó)內(nèi)有關(guān)土地財(cái)政方面的學(xué)術(shù)研究較少，而土地財(cái)政也是在我國(guó)現(xiàn)階段土地問(wèn)題中產(chǎn)生的一種新的特殊經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。本文從實(shí)際角度出發(fā)，引用該研究領(lǐng)域被廣泛接受的概念進(jìn)行闡述。即土地財(cái)政指地方政府掌握土地所有權(quán)，利用我國(guó)土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的二元管理制度，通過(guò)招拍掛形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)來(lái)獲得土地出讓金，維持財(cái)政支出的現(xiàn)象。

（二）后土地財(cái)政

后土地財(cái)政，指地方政府受土地資源瓶頸約束、國(guó)家土地制度的逐步完善和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的影響，依靠土地相關(guān)收入支撐財(cái)政支出的模式不再長(zhǎng)久持續(xù)。在這一時(shí)期，土地財(cái)政的規(guī)模縮小，收益下降，地方政府無(wú)法繼續(xù)依靠土地出讓金、土地儲(chǔ)備抵押融資收入和房產(chǎn)稅來(lái)維持地方財(cái)政支出。后土地財(cái)政時(shí)代具有兩層含義：一是地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)程度明顯減弱，地方政府在預(yù)算外通過(guò)出讓土地獲取的資金占地方財(cái)政總收入的比重降低；二是地方政府土地儲(chǔ)備、土地出讓、融資以及以土地為依托，從相關(guān)產(chǎn)業(yè)中獲取收入的行為愈發(fā)被制度約束。在調(diào)控政策與土地資源瓶頸下，地方政府的財(cái)政收入將大幅度減少，依靠土地財(cái)政來(lái)應(yīng)對(duì)城市建設(shè)中新增的公共建設(shè)資金支出已出現(xiàn)困難。表1中土地出讓面積、土地出讓金同比變化增減情況和表2中土地財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入、占地方財(cái)政收入比重，更直觀的說(shuō)明了地方政府依賴(lài)土地財(cái)政的時(shí)代已不復(fù)存在，地方政府已進(jìn)入后土地財(cái)政時(shí)代。（本文所有數(shù)據(jù)資料均是根據(jù)中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)資料整理得出。）

二、后土地財(cái)政形成的原因

（一）耕地資源的有限性

我國(guó)土地資源總量大，但人均占有耕地面積小、后備耕地資源少、優(yōu)質(zhì)耕地面積少，即所謂一多三少。土地財(cái)政在很大程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也導(dǎo)致耕地面積減少。在政策制約下，土地資源限量供應(yīng)，使地方政府不能再通過(guò)土地財(cái)政來(lái)獲取高額的土地出讓收入。

（二）政府的宏觀調(diào)控政策

2012年《土地管理法》廢除了土地按原有用途補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限的規(guī)定，增加了社會(huì)保障補(bǔ)償內(nèi)容，明確規(guī)定補(bǔ)償資金不落實(shí)則不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地，在一定程度上弱化了地方政府對(duì)土地財(cái)政的追捧。營(yíng)改增之前，土地征收、開(kāi)發(fā)和出讓過(guò)程中的土地收入，城市建設(shè)過(guò)程中迅速增長(zhǎng)的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營(yíng)業(yè)稅收入全部歸屬地方收入，不與中央共享。自2016年5月1日起全面實(shí)施營(yíng)改增之后，地方政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)改征增值稅，并按中央75%和地方25%的比例共享，地方政府依靠土地財(cái)政所獲得的收入因此減少。

（三）土地財(cái)政的危害日益突出

土地財(cái)政的基本路徑是：首先，通過(guò)低價(jià)從農(nóng)民手里拿地；其次，通過(guò)維持高房?jī)r(jià)收斂財(cái)富。房地產(chǎn)因此成了收斂居民財(cái)富的工具，土地財(cái)政導(dǎo)致的高房?jī)r(jià)也擴(kuò)大了貧富分化，對(duì)社會(huì)和諧造成了極大的負(fù)面影響。地方政府將土地進(jìn)行抵押融資以獲得信貸資金，信貸資金的償還主要依靠未來(lái)土地的增值收益和商住用地的一次性土地出讓收入，而當(dāng)債務(wù)集中到期時(shí)，地方政府將面臨巨大的債務(wù)壓力。一些項(xiàng)目的投資回收周期與債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)不匹配，地方政府為避免資金鏈斷裂，會(huì)通過(guò)信托等方式借新還舊，加重債務(wù)危機(jī)。當(dāng)?shù)胤截?cái)政收益下降無(wú)法償還貸款時(shí)，巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)由中央來(lái)承擔(dān)，進(jìn)而會(huì)對(duì)國(guó)家財(cái)政系統(tǒng)和商業(yè)銀行金融系統(tǒng)造成安全隱患。除此之外，地方政府為獲取短期利益而過(guò)度出讓、開(kāi)發(fā)土地，使得下級(jí)政府財(cái)政收入減少，導(dǎo)致各級(jí)政府之間的代際不公。

三、后土地財(cái)政時(shí)代地方政府的財(cái)政困境

（一）地方政府財(cái)政收入大幅下降

2003以來(lái)，土地財(cái)政收入占財(cái)政收入的比重不斷擴(kuò)大，可見(jiàn)地方政府對(duì)出讓土地的收入存在極大的依賴(lài)性。但從近幾年數(shù)據(jù)資料來(lái)看，地方政府的財(cái)政收入增長(zhǎng)速度明顯減弱。在地方政府財(cái)政收入大幅下降，財(cái)政支出持續(xù)擴(kuò)張的趨勢(shì)下，財(cái)政收入的增長(zhǎng)將不能滿足支出需要，如表3所示。

表3 地方財(cái)政收支及其增速與缺口

（二）地方政府面臨巨大的債務(wù)壓力

據(jù)分析，部分地方政府的債務(wù)規(guī)模存在較高的違約風(fēng)險(xiǎn)。其通過(guò)土地出讓獲得巨額收益，用未來(lái)收益和土地儲(chǔ)備做抵押，從銀行取得信貸資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和擴(kuò)大下一輪土地財(cái)政規(guī)模，由此形成巨額債務(wù)。如果不能從根本上開(kāi)源節(jié)流，尋找合適的償債渠道，地方政府將面臨更嚴(yán)峻的債務(wù)危機(jī)。

（三）新增的巨大的公共支出帶來(lái)挑戰(zhàn)

在將城鎮(zhèn)化建設(shè)固定投資資金隸屬關(guān)系分為中央項(xiàng)目和地方項(xiàng)目的前提下，通過(guò)分析我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)固定投資資金來(lái)源發(fā)現(xiàn)，大約有90%的投資屬于地方項(xiàng)目，由地方政府來(lái)解決資金來(lái)源。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化這一重大戰(zhàn)略所面臨的挑戰(zhàn)之一就是該怎樣籌集推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金。

四、后土地財(cái)政時(shí)代地方政府財(cái)政困境的對(duì)策

（一）由依賴(lài)土地財(cái)政到征物業(yè)稅的轉(zhuǎn)型

物業(yè)稅征收的具體實(shí)施方案主要有以下四點(diǎn)：第一，征收商業(yè)性房地產(chǎn)物業(yè)稅，通過(guò)征收商業(yè)性房地產(chǎn)物業(yè)稅為以后廣泛征收各類(lèi)房地產(chǎn)稅積累經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行示范；第二，征收別墅和高檔住房的物業(yè)稅，通過(guò)高稅率來(lái)調(diào)整土地分配關(guān)系；第三，征收小產(chǎn)權(quán)房物業(yè)稅，補(bǔ)償小產(chǎn)權(quán)房的土地差價(jià)；第四，通過(guò)優(yōu)惠稅率或減免征收普通住房物業(yè)稅，縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

（二）優(yōu)化升級(jí)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

第一，制定引導(dǎo)政策，鼓勵(lì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)市場(chǎng)主體通過(guò)先進(jìn)科技改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。第二，充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，為經(jīng)濟(jì)主體構(gòu)建良好的投資環(huán)境，促進(jìn)地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的資金投入。第三，促進(jìn)獨(dú)立研發(fā)，不再單純利用人力和資源優(yōu)勢(shì)吸引外資，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。第四，提升虛擬經(jīng)濟(jì)行業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力和整體實(shí)力，并加強(qiáng)監(jiān)管，防止虛擬經(jīng)濟(jì)脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)而過(guò)度擴(kuò)張。

（三）支持地方政府發(fā)行債券

地方政府債券由地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行，所募資金主要用于城市或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也用于彌補(bǔ)市政當(dāng)局的費(fèi)用支出和稅收收入之間的季節(jié)性或暫時(shí)性失衡。因此可以考慮一些地方政府在條件成熟的情況下發(fā)行債券，試點(diǎn)運(yùn)行，積累經(jīng)驗(yàn)后逐步推開(kāi)，并建立起完善的融資市場(chǎng)規(guī)范制度，在規(guī)范的制度下減少政府干預(yù)市場(chǎng)的活動(dòng)，促進(jìn)融資市場(chǎng)的健康發(fā)展。

（四）合理劃分地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)

第一，調(diào)整中央與地方政府之間的稅收劃分，建立與各自支出責(zé)任相匹配的稅收分配制度。適當(dāng)提高地方與中央共享稅中地方政府的分享份額，增加地方的稅收收入，使地方政府有承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的資金保障。第二，中央應(yīng)該主動(dòng)下放地方的部分事權(quán)，從而使地方政府充分與市場(chǎng)環(huán)境相結(jié)合，讓地方政府在有效的財(cái)力下更好的履行事權(quán)。第三，增強(qiáng)對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付，以保證地方政府提供公共物品所需的資金支出。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程的加快，解決后土地財(cái)政時(shí)代地方財(cái)政資金的困境刻不容緩，并直接關(guān)系到我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。本文根據(jù)后土地財(cái)政時(shí)代地方政府的財(cái)政現(xiàn)狀，分析形成后土地財(cái)政的原因，指出后在土地財(cái)政時(shí)代，地方政府主要存在財(cái)政收入大幅下降、巨大債務(wù)壓力和新增巨額公共支出等困難，并從征物業(yè)稅轉(zhuǎn)型、優(yōu)化升級(jí)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、支持地方政府發(fā)行債券、合理劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)等方面提出了解決方案。希望能為我國(guó)地方政府提供有價(jià)值的參考，從而更好的實(shí)現(xiàn)城市管理，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[3]孫秀林，周飛舟.土地財(cái)政與分稅制：一個(gè)實(shí)證解釋[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2013（4）：40-59

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[責(zé)任編輯：潘洪志]