阿計

編者按

2016年3月16日，隨著十二屆全國人大四次會議表決通過慈善法草案，本次全國人代會備受矚目的立法議程圓滿畫上句號，全國人大及其常委會最近一年的立法行動亦順利收官。

所謂“最近一年”，是以去年的全國人代會為起點，以今年的全國人代會為收尾。這樣的時間邊界，更能體現(xiàn)國家立法機關行權的階段性，也更能清晰展示國家立法一年的風貌。據(jù)統(tǒng)計，2015年3月至2016年3月，全國人大及其常委會共制定6部新法律，修改37部法律和1個有關法律問題的決定，并通過8個有關法律問題的決定。

回望最近一年的國家立法，既留下了多維推進的立法成果，也留下了耐人尋味的立法故事。其間的點滴突破或艱難，都見證了當下的立法進程以及現(xiàn)實的立法生態(tài)。

修舊法，走向法律升級時代

梳理最近一年的國家立法，當可以“數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快”三大關鍵詞來形容。在全面深化改革、全面推進依法治國的雙重時代語境下，立法數(shù)量不僅較前幾年明顯增長，而且突入多個重點領域。其中，此起彼伏的“修法”行動，構(gòu)成了極為典型的一個觀察視角。

民主政治領域修法取得重大進展，是最近一年立法有別于前些年的特殊標記，其中最具分量的修法舉措，莫過于2015年3月由全國人代會通過的立法法修正案。這是有“小憲法”之稱的立法法頒行15年后的首次修改，一系列以強化人大主導、改進立法技術、提升立法質(zhì)量為導向的制度改進以及地方立法權擴容的重大改革，標志著一個全新的立法時代正式起步。與立法法修改相映成輝的，則是2015年8月地方組織法、選舉法、代表法的修改，以強化、改革縣鄉(xiāng)人大工作為重心的修法理路，意圖破解的正是基層人大“地位虛置、行權孱弱”的現(xiàn)實積弊。有分析認為，立法法和“人大三法”的修改，進一步做實了自上而下五級人大的機構(gòu)和制度建設，為各級人大真正發(fā)揮權力機關作用打開了廣闊的前景，堪稱人大制度發(fā)展史上的重要里程碑。

2015年8月出臺的刑法修正案（九），寫下了最近一年修法浪潮的重彩一筆。此次刑法修正的內(nèi)容多達51項，無論是修法視野還是修法力度，都遠超前八個刑法修正案。從削減死刑罪名，到劍指恐怖主義、網(wǎng)絡犯罪；從廢除嫖宿幼女罪，到填補“打拐”追責盲區(qū)；從“考試作弊”“醫(yī)鬧”等社會熱點問題紛紛入刑，到重構(gòu)反腐刑法機制……刑法修正案（九）始終貫穿著寬嚴相濟、保護人權與打擊犯罪并重的修法精神，足以成為觀察當下刑事立法價值取向的典型標本。

在市場經(jīng)濟立法領域，最近一年的修法行動高潮迭起。2015年4月，施行已整整20年的廣告法完成首次大修，直面虛假廣告、垃圾廣告、網(wǎng)絡廣告、廣告代言等種種老頑癥、新難題，清晰表達了“由亂到治”的修法努力；8月，科技成果轉(zhuǎn)化法修法告成，旨在喚醒“沉睡”的科技成果，真正發(fā)動創(chuàng)新驅(qū)動的“新引擎”；同時在8月修改的商業(yè)銀行法，拆除了施行20年之久的存貸比監(jiān)管指標的柵欄，雖然只是涉及一個條文的“小改”，卻是銀行業(yè)監(jiān)管制度的深刻調(diào)整，釋放了支持實體經(jīng)濟的鮮明信號；11月，種子法修法竣工，為保障國家糧食安全、整肅種子市場秩序奠定了新的法律基石；此外，2015年4月已提交立法機關一審的證券法修訂草案，與前四次修法相比，可謂面目一新式的全面修法，跌宕起伏的中國資本市場迎來新的發(fā)展機遇和監(jiān)管機制，已指日可待……最近一年更新市場經(jīng)濟法制的修法成果，不僅傳遞著規(guī)制經(jīng)濟秩序、激發(fā)經(jīng)濟活力的追求，也隱含著保護民生的深意，比如廣告法修改對消費者權益的保護、種子法修改對農(nóng)民利益的捍衛(wèi)、證券法修訂草案力圖扭轉(zhuǎn)對投資者保護不力的現(xiàn)狀等等，皆為明證。

最近一年，最能反映民意訴求、回應社會關切的，還數(shù)民生領域亮點紛呈的修法。2015年12月，教育法、高等教育法聯(lián)袂修改，為教育改革提供制度框架的同時，也深深融入了“教育公平”等捍衛(wèi)公民教育權的靈魂；同時修改的人口與計劃生育法，以最快的立法節(jié)奏，使“全面兩孩”生育新政及時落地，為無數(shù)公民的生育權利和家庭夢想掃清了制度障礙；而此前食品安全法和大氣污染防治法的先后修改，更是創(chuàng)造了拯救危局、守護民生的佳話。

2015年4月，食品安全法僅僅施行6年后就作出大修，在國家立法史上實屬罕見，條文由104條增加至154條，“重典治亂、社會共治”等立法理念，以此為基點的監(jiān)管、問責等諸多制度創(chuàng)新，清晰呈現(xiàn)了捍衛(wèi)“舌尖上的安全”的治本路徑。8月，大氣污染防治法也完成修改，此次修法距上一次修法雖已相隔15年之久，但與前兩次修法僅僅側(cè)重個別問題相比，卻是法律出臺27年后首次傷筋動骨式的全面大修，條文由66條猛增至129條，僅有1條未作任何修改，“源頭治理，協(xié)同管控，重典懲污”等立法理念，從“應急治污”邁向“長效治污”的制度轉(zhuǎn)型，為藍天保衛(wèi)戰(zhàn)提供了全新的法律武器。經(jīng)過這兩場修法重頭戲，食品安全法和大氣污染防治法榮膺了“史上最嚴”的稱號，由此也預示著，已經(jīng)上升到“面包政治”“空氣政治”高度的民生權利，或?qū)⒂瓉砀挝C的歷史性拐點。

回望最近一年的立法歷程，一些對公共生活影響重大的法律，或打破多年滯后未修的僵局，或施行不久即再啟修法步伐，或立足全局“大修大改”，或有的放矢“微改大義”，無不標志著“修法”已邁入了空前的加速期。深入多個重點領域的修法步伐，呼應著時代的變遷，重塑著法律的面貌，由此開啟的，正是一個法律全面升級的新時代。

立新法，填補法制短板

與頻繁修法相比，最近一年國家立法的又一個重要方向，是新法律紛紛浮出水面。其數(shù)量之多、領域之新，均非前幾年的立法所能比肩。

其中典型當數(shù)國家安全領域的立法。2015年7月初，全新打造的新國家安全法正式出臺，填補了2014年反間諜法出臺后廢止老版國家安全法所留下的立法空白；12月，首部反恐怖主義法橫空出世，為日益嚴峻的反恐斗爭提供了及時的法律支撐；網(wǎng)絡安全法草案和境外非政府組織管理法草案，也在2015年進入立法機關審議程序。有分析認為，這一系列立法動作，不僅補齊了多年以來國家安全領域的立法短板，而且也預示著國家安全的管治，正從以往更多依賴政治手段逐步轉(zhuǎn)向法制軌道。

更具意義的是國家立法機關最近一年推進憲法實施、落實憲法權力的三次立法實踐。2015年7月初，全國人大常委會通過關于實行憲法宣誓制度的決定，以立法形式正式確立了公職人員憲法宣誓制度。這一彰顯憲法權威的立法舉措，不僅將喚醒、強化公職人員的守憲護憲意識，也將推動憲法信仰日益深入人心，堪稱公共政治的一次歷史性進步；8月，在中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年前夕，全國人大常委會通過關于特赦部分服刑罪犯的決定，以立法程序激活憲法所規(guī)定的“決定特赦”職權，重啟已沉寂40年之久的特赦制度，在傳遞人道主義精神的同時，也留下了依法治國、依憲行權的鮮活足??；12月，國家勛章和國家榮譽稱號法的出臺，則以立法形式建構(gòu)了國家榮譽制度，不僅填補了一項重要國家制度的空白，其背后所蘊含的激發(fā)民族精神、促進價值認同、凝聚國民人心等立法價值，更將逐漸呈現(xiàn)于公共生活。

在環(huán)保和資源立法領域，最近一年的立法動作可以概括為“兩修一新”。除了大氣污染防治法已完成大修外，野生動物保護法也啟動了1989年施行以來的首次大規(guī)模修訂，修法草案已經(jīng)過立法機關一審。更具新意的則是2016年2月。出臺的深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法，這不僅是保護海洋環(huán)境、規(guī)制資源開發(fā)的一大立法創(chuàng)新，而且也標志著，多年來已頗具規(guī)模的環(huán)保和資源立法體系，在持續(xù)修法更新既有立法成果的同時，正在加快更加細分化、專業(yè)化的立新法節(jié)奏。

尤其值得注意的是，一些社會期待已久卻又遲滯多年的新立法項目，在最近一年紛紛破冰，或呼之欲出，或大功告成，或破解立法難題，或消除立法盲區(qū)，其闖關奪隘之勢，為近年來所罕見。

頗為典型的是3部正在審議中的新法律草案。2015年10月，醞釀12年之久、被譽為“電影第一法”的電影產(chǎn)業(yè)促進法草案提交立法機關初審，成為文化產(chǎn)業(yè)法治化的重要突破口，也預示著長期積弱缺失的文化立法進入了提速期。12月，提出立法動議632年之久、卻因爭議激烈而一度夭折的中醫(yī)藥法草案進入初審程序，在彰顯“以國法保障國粹”的立法追求的同時，也意味著衛(wèi)生立法的一大短板即將得以彌補。而此前的8月，因難度巨大而擱置審議近兩年的資產(chǎn)評估法草案也再次現(xiàn)身接受三審，艱難而又堅定地推進著資產(chǎn)評估首部行業(yè)大法的立法步伐。

更具標志性意義的是反家庭暴力法和慈善法的立法告捷。2015年12月，孕育20多年的反家庭暴力法終于破土而出，沖破國法難管家務事的觀念禁區(qū)，確立了強制報告、公安告誡書、人身安全保護令等立足國情、對接國際的反家暴制度，堪稱人權保障立法的一次歷史性進步。2016年3月，懷胎十年的慈善法終于呱呱墜地，填補了慈善領域長期缺失基本大法的盲區(qū)。由今年全國人代會審議通過的最高規(guī)格立法“待遇”，更是從一個側(cè)面見證了激發(fā)社會慈善活力、提高民族精神海拔的深層立法價值。

回望最近一年來的立法歷程，高歌猛進的立新法行動，或推動相關領域法制走向縱深，或開疆拓土補齊立法短板。這標志著，自2010年正式形成現(xiàn)代法律體系以來，在以修法手段完善法制的同時，修立并重，加快以填補立法空白、細化法制體系為目標的立新法步伐，亦已成為深度構(gòu)建現(xiàn)代法制的關鍵路徑。

為改革頒發(fā)法律通行證

最近幾年，在全面深化改革的時代語境下，隨著越來越多的改革步入深水區(qū)，為改革尋求合法性的立法訴求呈井噴之勢，深化改革與全面變法之間的內(nèi)在聯(lián)系正日益緊密。而踐行“重大改革于法有據(jù)”的法治原則，為改革頒發(fā)法律通行證，也因此成為國家立法機關行權的一大鮮明特色，尤其是在最近一年，更是達到了史無前例的高峰。

其中的一個典型例證是，2015年4月，全國人大常委會沿襲前些年已多次運用的一攬子修法方式，以4個“打包修法”決定和兩個單獨修法決定，對藥品管理法等24部法律和1個有關法律問題的決定中的個別條款作出修改，從而創(chuàng)下了全國人大常委會歷史上一次會議修法的最高紀錄。這一規(guī)?？涨暗母咝薹ㄐ袆?，批量拆除了大量已在相關立法中固化的行政審批和價格管制柵欄，為持續(xù)推進的簡政放權行政改革及時鋪設了合法性軌道。

更能體現(xiàn)以法治思維、方式保障、推進改革的，是立法機關以授權方式啟動多個領域的試點改革。這一特別立法形式始于2012年12月，其時，全國人大常委會通過決定，授權國務院在廣東省暫時調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批。截至2015年年底，立法機關已頒布了11個試點改革授權決定，其中6次授權是2015年3月后作出的，其數(shù)量已超過此前兩年多的總和。這一態(tài)勢意味著，以人大授權為試點改革頒發(fā)通行證，已成為當下滿足改革需求、推動改革進程的一種標準模式，既體現(xiàn)了“先試先行”、穩(wěn)妥漸進的審慎原則，更彰顯了對程序正義和法治精神的尊重，進而打通了改革獲取合法性的新路徑。

在農(nóng)村土地制度改革領域，全國人大常委會繼2015年2月授權國務院在33個試點縣級行政區(qū)域暫時調(diào)整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的有關規(guī)定后，于該年12月再次作出決定，授權國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實施物權法、擔保法的有關規(guī)定。經(jīng)過這兩次授權，醞釀多年而又步履艱難的農(nóng)村土地制度改革試點，終于正式起步。

在行政審批制度改革領域，全國人大常委會于2015年11月、12月接連頒布了兩個授權決定。前者授權國務院在10個省、直轄市開展藥品上市許可持有人制度試點，并同意國務院組織開展藥品注冊分類改革。后者則授權國務院實施股票發(fā)行注冊制改革，調(diào)整適用證券法有關規(guī)定。由此，行政審批制度試點改革進一步突入了更多、更細的領域。

在司法改革領域，全國人大常委會繼2014年6月首次授權在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點改革后，在2015年進一步發(fā)力，于4月和7月先后作出兩次授權。由此，著力兌現(xiàn)司法民主的人民陪審員制度改革試點，在50個法院啟動。力圖突破現(xiàn)實瓶頸的檢察機關公益訴訟改革試點，亦在13個省份破冰。

值得注意的是，上世紀八九十年代，立法機關針對國務院、經(jīng)濟特區(qū)的一系列授權立法決定，因規(guī)則設計不足，曾引發(fā)授權不當、行權失控等弊端。相較之下，新一輪的人大授權試點改革，已實現(xiàn)了歷史性的進步。相關授權決定均劃定了試點的范圍、內(nèi)容、時限等核心要素，并明確了期滿后的處理機制，即對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律；對實踐征明不宜調(diào)整的，恢復施行有關法律規(guī)定。對一些風險較大的試點改革，相關授權決定還設定了實施改革的基本原則，比如涉及農(nóng)村土地制度的試點改革，就明確“必須堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線”。此外，涉及行政審批制度改革尤其是司法改革的一些授權決定，還明確要求實施機關制定的具體方案須報全國人大常委會備案，并就試點情況作出報告，由此構(gòu)建起了事先審查、事中監(jiān)督的關卡。

尤其是，2015年12月，隨著廣東省暫停實施部分行政審批的三年試點期即將屆滿，全國人大常委會再次作出決定，授權國務院未來兩年在廣東省繼續(xù)調(diào)整21項行政審批。這是立法機關首次對到期試點改革授權決定作出處理，同時也標志著，這一誕生于改革時代語境下的獨特立法手段，正日益走向成熟。

回望最近一年的立法歷程，從修舊法到立新法，從“打包修法”到“授權決定”，重點突進、多維開花的國家立法，沿循依法治國之軌，呼應深化改革之潮，步入了前所未有的立法大變革時代。由此創(chuàng)造的立法成果，在力促法律升級、補齊法制短板、引領改革進程的同時，也為國家記憶留下了值得長久回味的篇章。