郝旭婷++李皎

摘要：由于自然條件、歷史背景、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后等多種致貧因素，云南省脫貧攻堅(jiān)形勢嚴(yán)峻。構(gòu)建貧困縣退出機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)扶貧資源的效用最大化，切實(shí)促進(jìn)云南省精準(zhǔn)扶貧有序良性發(fā)展。本文簡要闡明了云南省貧困縣的脫貧現(xiàn)狀及貧困縣退出機(jī)制的政策背景，在歸納云南省退出舉措的基礎(chǔ)上具體分析了如何構(gòu)建云南省貧困縣退出機(jī)制。

Abstract： With the factors of natural conditions， historical background and backward social economic development that all causing poverty， the situation of assault on getting rid of poverty is extraordinary grim. Building poverty-stricken exit mechanism can realize the maximization of the utility of resources for poverty alleviation， effectively promoting the targeted poverty alleviation orderly and sound development in Yunnan province. This article briefly illustrates the current situation of poverty alleviation and the context in policy of the exit mechanism， which would be analyzed how to build on the bases of exit moves in Yunnan province.

關(guān)鍵詞：云南省；貧困縣退出；退出機(jī)制

Key words： Yunnan province；poverty-stricken exit；exit mechanism

中圖分類號：F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）32-0027-03

0 引言

貧困縣退出機(jī)制是針對我國扶貧重點(diǎn)縣如期脫貧摘帽問題。目前，我國貧困重點(diǎn)縣的退出缺乏相關(guān)政策約束，由貧困縣自行自愿申報(bào)摘帽，且貧困縣享有多項(xiàng)優(yōu)惠，一些已經(jīng)脫貧的貧困縣依然不愿摘帽。構(gòu)建云南省貧困縣退出機(jī)制是全省各貧困縣精準(zhǔn)脫貧、有序脫貧、如期脫貧的關(guān)鍵和基礎(chǔ)，對全省經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 云南省貧困縣的脫貧現(xiàn)狀

由于邊境、少數(shù)民族、革命老區(qū)、貧困山區(qū)等多種致貧因素并存，云南省脫貧攻堅(jiān)形勢嚴(yán)峻。截止2014年，云南省有4個集中連片特困地區(qū)、73個重點(diǎn)縣，位居全國第一。滇西邊境山區(qū)、迪慶藏區(qū)、烏蒙山區(qū)、石漠化地區(qū)涉及15個州市91個片區(qū)縣，位居全國第一。

“十二五”以來，云南省扶貧開發(fā)工作卓有成效，全省農(nóng)村貧困人口逐年下降。根據(jù)2015年全國農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)（農(nóng)村常住居民人均可支配收入2855元），云南省農(nóng)村貧困人口由2014年的574萬人減少為471萬人，減貧103萬人；貧困發(fā)生率由2014年的15.49%下降為12.7%，降低2.8個百分點(diǎn)；全省減貧規(guī)模位居全國第三，減貧率達(dá)17.9%。

2 云南省貧困縣退出機(jī)制的政策背景

為貫徹落實(shí)十八屆五中全會和中央扶貧開發(fā)工作會議精神，2015年12月28日，國務(wù)院扶貧辦主任劉永富在《在云南省扶貧開發(fā)工作會議上的講話》中提出建設(shè)“五個平臺”、建立和完善“三項(xiàng)機(jī)制”、開展“七大行動”和推進(jìn)“十項(xiàng)工程”四項(xiàng)工作。且針對云南脫貧攻堅(jiān)提出責(zé)任落實(shí)到位、政策落實(shí)到位、工作落實(shí)到位、做出少數(shù)民族脫貧示范、做出邊疆脫貧示范、做出生態(tài)脫貧示范六大具體建議，全力助推云南脫貧攻堅(jiān)。貧困退出機(jī)制是“三大機(jī)制”的內(nèi)容之一，目的是實(shí)現(xiàn)對貧困縣、貧困村和貧困戶的退出。為杜絕假脫貧、被脫貧、數(shù)字脫貧，國家將明確退出標(biāo)準(zhǔn)和程序。

2015年12月10日，云南省委書記李紀(jì)恒在省委扶貧開發(fā)工作會議上的講話提出云南脫貧攻堅(jiān)現(xiàn)存的六大問題，深入實(shí)施“五個一批”，健全完善六大機(jī)制，并明確指出健全完善退出約束機(jī)制要加快建立反映客觀實(shí)際的貧困縣、貧困戶退出機(jī)制，努力做到精準(zhǔn)脫貧、脫貧到人，防止假脫貧、被脫貧、數(shù)字脫貧。具體來說，要明確脫貧的標(biāo)準(zhǔn)和程序，嚴(yán)格執(zhí)行摘帽的驗(yàn)收辦法；加強(qiáng)脫貧工作的績效考核和社會監(jiān)督，建立第三方評估機(jī)制，做到脫貧摘帽實(shí)實(shí)在在，經(jīng)得起歷史和人民的檢驗(yàn)。

3 云南省貧困縣退出的具體舉措

云南省以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，深入推進(jìn)“63686”行動計(jì)劃，確保到2020年全省農(nóng)村貧困戶精準(zhǔn)脫貧、貧困縣有序摘帽、貧困地區(qū)與全國同步全面建成小康社會。

3.1 落實(shí)脫貧摘帽時間表

嚴(yán)格按照責(zé)任書要求，剛性約束貧困縣落實(shí)脫貧責(zé)任，做到貧困縣摘帽和全面建成小康社會對標(biāo)對表。根據(jù)《云南省貧困退出機(jī)制實(shí)施方案》，2016年實(shí)現(xiàn)12個重點(diǎn)縣脫貧摘帽。2017年實(shí)現(xiàn)29個重點(diǎn)縣脫貧摘帽。2018年實(shí)現(xiàn)30個重點(diǎn)縣脫貧摘帽。2019年實(shí)現(xiàn)17個重點(diǎn)縣脫貧摘帽。

3.2 加強(qiáng)扶貧工作績效考核

加強(qiáng)貧困縣脫貧摘帽、駐村扶貧、行業(yè)扶貧、“掛包幫”、“轉(zhuǎn)走訪”等考核體系建設(shè)。嚴(yán)格執(zhí)行云南省貧困縣退出程序，堅(jiān)持分級負(fù)責(zé)、規(guī)范運(yùn)作。貧困縣的退出一般由縣申請退出、州（市）、省級進(jìn)行核查，上報(bào)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審查后予以批準(zhǔn)退出。建立健全貧困縣脫貧摘帽和減貧成效獎勵機(jī)制，由省對貧困縣脫貧摘帽進(jìn)行考核獎勵。

3.3 加大脫貧工作監(jiān)管力度

加強(qiáng)貧困縣減貧績效的社會監(jiān)督，積極推進(jìn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。開展貧困地區(qū)群眾扶貧滿意度調(diào)查，開通扶貧專線，拓寬群眾監(jiān)督、全民監(jiān)督的渠道。堅(jiān)持外部監(jiān)督與自我監(jiān)督相結(jié)合，建立扶貧政策落實(shí)情況和扶貧成效第三方評估機(jī)制。構(gòu)建年度脫貧攻堅(jiān)報(bào)告和督查的長效機(jī)制，加強(qiáng)督查，嚴(yán)格問責(zé)。

4 云南省貧困縣退出機(jī)制的構(gòu)建

4.1 明確退出原則，落實(shí)脫貧責(zé)任

構(gòu)建貧困縣退出機(jī)制，要堅(jiān)持退出原則，強(qiáng)化脫貧責(zé)任。根據(jù)云南省各貧困縣的貧困實(shí)際，建立客觀真實(shí)、公平公正、統(tǒng)一規(guī)范、正向激勵的退出機(jī)制。

4.1.1 真實(shí)性原則。要嚴(yán)格脫貧驗(yàn)收辦法，對所有貧困縣進(jìn)行實(shí)時動態(tài)管理。已經(jīng)脫貧的嚴(yán)格摘帽銷號，重新返貧的及時備案錄入，確保貧困縣退出實(shí)實(shí)在在、經(jīng)得起歷史和廣大群眾的檢驗(yàn)。

4.1.2 公平性原則。要重視減貧成效，增強(qiáng)政府的脫貧責(zé)任。防止非法違規(guī)操作騙取扶貧資源或返貧、假脫貧、脫貧低水平等對有限扶貧資源的浪費(fèi)，保障貧困縣脫貧退出程序、結(jié)果公開、公正。

4.1.3 規(guī)范性原則。要規(guī)范貧困縣退出的運(yùn)作流程，各貧困縣的脫貧摘帽工作嚴(yán)格按照省級制定的退出標(biāo)準(zhǔn)和程序、年度脫貧計(jì)劃、具體實(shí)施方案進(jìn)行，確保退出流程規(guī)范、數(shù)據(jù)無誤、檔案完備。

4.1.4 正向激勵原則。鼓勵貧困縣脫貧摘帽，防止富裕縣爭搶扶貧資源。對減貧成效大、提前脫貧、如期摘帽的貧困縣給予支持和獎勵。對已經(jīng)脫貧仍不愿摘帽的貧困縣實(shí)行硬性退出，杜絕政策依賴。

4.2 完善指標(biāo)體系，明確退出標(biāo)準(zhǔn)

構(gòu)建貧困縣退出機(jī)制，要健全指標(biāo)體系，確定退出標(biāo)準(zhǔn)。云南省貧困縣退出主要依據(jù)是該貧困縣貧困發(fā)生率是否低于3%。另外，將該縣農(nóng)村常住居民人均可支配收入增幅是否高于全省農(nóng)村常住居民人均可支配收入增幅，以及該縣減貧成效、基本公共教育發(fā)展等情況也將納入?yún)⒖挤秶?/p>

建立指標(biāo)體系要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、貧困程度及社會發(fā)展?fàn)顩r，應(yīng)涵蓋經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、貧困指標(biāo)和社會發(fā)展指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)主要指貧困縣農(nóng)村人均純收入、物價指數(shù)、三產(chǎn)業(yè)比重等。貧困指標(biāo)主要指貧困人口數(shù)量、貧困發(fā)生率、貧困地區(qū)人均純收入等。社會發(fā)展指標(biāo)主要涉及貧困縣教育、醫(yī)療、就業(yè)、文體廣電等基本公共服務(wù)水平。通過指標(biāo)體系的測度，進(jìn)行有針對性的退出，實(shí)現(xiàn)有限資源的扶貧效益最大化。

4.3 建立退出程序，嚴(yán)格退出監(jiān)督

構(gòu)建貧困縣退出機(jī)制，要建立退出程序，嚴(yán)格退出監(jiān)督。云南省貧困縣的退出一般先由縣級提出申請，由州（市）級進(jìn)行初審，再由省級進(jìn)行核查審定，報(bào)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組備案核實(shí)后正式批準(zhǔn)退出。

4.3.1 申請退出。由貧困縣縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織各有關(guān)部門，根據(jù)退出指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自檢自評后，提出退出申請。

4.3.2 核查退出對象。多渠道收集該貧困縣扶貧情況的相關(guān)信息，對扶貧成效進(jìn)行檢查，組織第三方評估。運(yùn)用科學(xué)完善的指標(biāo)體系、退出標(biāo)準(zhǔn)對該貧困縣進(jìn)行核實(shí)，并開展基層群眾調(diào)查。對初步滿足條件的貧困縣予以備案登記。

4.3.3 公示退出對象。對符合退出標(biāo)準(zhǔn)的貧困縣，在省級媒體云南電視臺、云南日報(bào)、省政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行公示，征求各方意見。并組織各縣的代表人員進(jìn)行集體評議。各環(huán)節(jié)若存在異議，可上報(bào)省扶貧辦反饋。由省扶貧辦組織人員進(jìn)行再次考核。對符合退出條件并經(jīng)代表大會評議的貧困縣予以登記。

4.3.4 批準(zhǔn)退出。將基本確定符合退出條件的貧困縣上報(bào)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。由國家扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對該貧困縣進(jìn)行專項(xiàng)評估核查。對符合退出條件的貧困縣予以除名，并停發(fā)扶貧資金。由云南省省政府正式批準(zhǔn)貧困縣退出。

4.4 強(qiáng)化退出激勵，完善考核獎懲

構(gòu)建貧困縣退出機(jī)制，要建立退出激勵，完善考核獎懲。對減貧成效顯著、提前脫貧、如期脫貧的貧困縣給予支持和獎勵。對已經(jīng)脫貧，仍不摘帽的貧困縣采取硬性退出。防止出現(xiàn)政策依賴的負(fù)面影響，對貧困縣退出建立正向激勵。根據(jù)《云南省貧困退出機(jī)制實(shí)施方案》，云南省實(shí)行一次性獎勵方式鞏固脫貧成果。對脫貧退出縣最高獎勵達(dá)2500萬元。

加強(qiáng)對扶貧成效的社會監(jiān)督。對于群眾不滿意的，脫貧過程中存在虛假、違規(guī)、違法問題的貧困縣予以備案登記，并依紀(jì)依法問責(zé)。把年度扶貧落實(shí)情況與政府領(lǐng)導(dǎo)班子的年度績效考核掛鉤，納入領(lǐng)導(dǎo)干部升降任免的考量范圍。對未完成脫貧任務(wù)、未如期脫貧的貧困縣主要負(fù)責(zé)人和分管負(fù)責(zé)人追責(zé)問責(zé)。

5 進(jìn)一步完善云南省貧困縣退后環(huán)節(jié)的風(fēng)險防范機(jī)制

我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大背景下，經(jīng)濟(jì)整體增速的不穩(wěn)定帶來了脫貧脆弱性的潛在影響。為了貧困縣退出機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，鞏固扶貧成效，防止返貧發(fā)生，要積極采取應(yīng)對措施，建立健全退后環(huán)節(jié)的風(fēng)險防范機(jī)制。

貧困縣退出機(jī)制的退前環(huán)節(jié)包括提供良好的政策環(huán)境和指導(dǎo)思想、實(shí)施方案等準(zhǔn)備工作。退中環(huán)節(jié)是根據(jù)各項(xiàng)實(shí)施方案運(yùn)行機(jī)制，達(dá)到貧困縣有序全面退出摘帽的目的。退后環(huán)節(jié)是整個退出機(jī)制的補(bǔ)充與完善，涉及各項(xiàng)配套措施，保證退出工作完全結(jié)束。

因此，對于退后環(huán)節(jié)的貧困縣，要實(shí)行動態(tài)監(jiān)管，防止返貧、脫貧低水平、脫貧缺乏可持續(xù)能力。在2020年以前，仍然保留原有扶貧扶持政策不變，繼續(xù)給予政策優(yōu)惠上的傾斜和財(cái)政資金上的扶持。根據(jù)貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，有重點(diǎn)、分步驟地予以支持，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。貧困縣的退出既要促進(jìn)貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增速，也要扶持產(chǎn)業(yè)、完善基本公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量的脫貧。既要實(shí)現(xiàn)貧困人口增收致富，也要保護(hù)當(dāng)?shù)刭囈陨娴淖匀粭l件，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧。

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