韋祖翔

摘要：本文將在高速公路建設(shè)項目中引入PPP風(fēng)險管理模式，通過政府與施工企業(yè)共建的科學(xué)的風(fēng)險管理體系來識別高速公路投資環(huán)節(jié)的各項風(fēng)險因素，并提出有針對性的風(fēng)險防控措施，以確保公路建設(shè)項目順利實施。

Abstract： This paper introduces the PPP model of risk management in highway construction projects， identifies the risk factors of highway investment links through a scientific risk management system built by government and construction enterprises， and puts forward the targeted risk prevention and control measures to ensure the smooth implementation of highway construction projects.

關(guān)鍵詞：PPP模式；高速公路；工程項目風(fēng)險；研究

Key words： PPP model；expressway；project risk；research

中圖分類號：F283 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）32-0091-03

0 研究背景

中國現(xiàn)在雖已經(jīng)擁有了許多世界性的超級工程，但是項目風(fēng)險管理有些地方不夠完善，管理意識相對薄弱，手段也陳舊，缺乏應(yīng)對風(fēng)險相關(guān)的防范措施，由于沒有科學(xué)規(guī)范的風(fēng)險管理，在高速公路建設(shè)項目過程中造成很多不必要的損失。現(xiàn)如今社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國正處于高速公路建設(shè)的高峰時期，從項目風(fēng)險的管理角度來說，這是新的挑戰(zhàn)也是機遇。

本文將針對高速公路投資階段引入PPP融資模式，通過政府與企業(yè)共擔(dān)的風(fēng)險管理模式來規(guī)避高速公路投資環(huán)節(jié)的風(fēng)險因素，并提出有針對性的風(fēng)險防控措施，以確保公路建設(shè)項目順利實施。

1 PPP融資模式文獻綜述

1.1 PPP融資模式的定義

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是政府通過私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)的一種融資模式，采用該模式的目的是解決財政資金不足的問題。從國際經(jīng)驗看，由私人參與的項目，管理運營率會高。在澳大利亞，他們不僅利用這種模式搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如公路、鐵路、港口、海水凈化等，還利用這種模式建學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄這樣的公益機構(gòu)。

1.2 PPP融資模式的內(nèi)涵

①PPP是一種新型的項目融資模式，主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

②PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風(fēng)險。這對縮短項目建設(shè)周期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。

③PPP融資模式下，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補償，從而很好地解決收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保等問題，同時能給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等，在一定程度上能夠保證民營資本“有利可圖”。

④PPP融資模式下公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運營，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)項目融資，可在提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量的同時減輕政府的風(fēng)險。

⑤PPP融資模式有一套通用的模型和操作流程，詳見圖1。

2 PPP融資模式下高速公路工程項目的風(fēng)險管理

2.1 PPP融資模式下高速公路工程項目風(fēng)險特征分析

高速公路不屬于完全性公益項目，其有償使用的特點保證了通行高效性，穩(wěn)定的現(xiàn)金流進一步給予高速公路盈利性。從資金匹配角度來看，主要高速公路均有二級免費公路與其并線，財政收入中燃油稅主要用于彌補二級公路取消收費后貸款償還，車購稅主要用于西部省份高速公路的建設(shè)，因此財政資金對于東、中部高速公路建設(shè)資金較低的匹配度使得引入民營資本PPP模式需求大幅增加。

就國內(nèi)來看，PPP的模式一般分為特許經(jīng)營和私有化兩種類型，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》，“道路、電力”等公用設(shè)施屬于國家所有，高速公路無法達到純私有化程度，因此高速公路的融資模式主要表現(xiàn)為特許經(jīng)營；目前高速公路PPP模式針對特許經(jīng)營權(quán)具有“政府不參與”和“政府參與”兩種模式，政府不參與模式主要包括BOT模式、TOT模式、BOT+EPC模式，而政府參與模式主要為公私合營模式。

從風(fēng)險控制的角度來講，BOT、TOT、BOT+EPC和政府與民間資本的公私合營模式的運作模式和所面臨的風(fēng)險各有不同。若民營資本具有充沛資金儲量，且具備對整個高速公路從建設(shè)到運營的控制能力，BOT模式則成為民營資本進入高速公路行業(yè)的最佳選擇；TOT模式和TOT+EPC模式相當(dāng)于對整體風(fēng)險的一種分擔(dān)，TOT模式下需要民營資本對未來所經(jīng)營的高速公路具有充分的收益及風(fēng)險鑒別，而BOT+EPC模式則在于資金不足的情況下所采取的“中性”策略，然而也會喪失部分收益權(quán)，讓渡給高速公路建設(shè)公司；政府與民間資本的公私合營模式主要在于如何與“政府”之間的協(xié)調(diào)及投資、風(fēng)險的分擔(dān)，其意義在于在公共部門和民營資本之間的相互下合作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“共贏”。

2.2 PPP融資模式下高速公路工程項目的風(fēng)險管理流程

PPP融資模式下的公路工程項目風(fēng)險因素主要由政府和企業(yè)共同分擔(dān)。劉新平和王守清提出風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)該遵循三條原則：①由對風(fēng)險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險；②承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配；③承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。張水波和何伯森認(rèn)為風(fēng)險分擔(dān)并不存在絕對的原則，而是應(yīng)該在基本原則的基礎(chǔ)上，綜合考慮雙方對風(fēng)險的態(tài)度和項目的具體條件。但是因為實際風(fēng)險分擔(dān)的結(jié)果往往與利益不相一致。因此風(fēng)險的分配應(yīng)該具有以下功能：①分配的結(jié)果使項目對各方都具有吸引力，任何一方都不需要為另一方?jīng)]解決好他應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險而付出代價。②在項目周期內(nèi)，分配的結(jié)果可以培養(yǎng)各方的理性和謹(jǐn)慎的行為。

風(fēng)險共擔(dān)即風(fēng)險分配，這種風(fēng)險防范機制作為風(fēng)險處置的一項選擇措施，一般都是定義于合同條文中，但是合同的起草者總是試圖將更多的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給對方，從而導(dǎo)致雙方在達成一致協(xié)議前所需要的談判時間和成本居高不下。對此，本文針對高速公路建設(shè)特點，基于PPP風(fēng)險管理模式提出一套更合理的風(fēng)險共擔(dān)流程（見圖2）。

3 實證研究

3.1 項目概況

興延高速公路位于京藏高速公路以西，呈南北走向，南起西北六環(huán)路雙橫立交，北至京藏高速營城子立交收費站以北，路線全長約42.2km，最長隧道5.7公里，橋隧比超過70%，項目總投資約143億元。興延高速公路作為2019年延慶世園會重要的配套交通基礎(chǔ)設(shè)施之一，工程投資規(guī)模大、施工難度大、施工工期十分緊張（理論工期約40個月），必須于2015年10月份進場施工才能保證按時完工。為了保障項目的如期順利完成，北京市交通委于2015年1月份啟動了興延高速公路PPP項目相關(guān)的準(zhǔn)備及招商工作。

3.2 PPP融資模式下項目的風(fēng)險管理

采用PPP模式，北京市政府授權(quán)市交通委作為實施機關(guān)，市交通委通過公開招標(biāo)的方式選擇社會投資人。首發(fā)集團作為政府出資人代表，與社會投資人共同成立項目公司，首發(fā)集團不參與分紅。市交通委通過PPP合同授權(quán)項目公司投資、建設(shè)及運營管理興延高速公路，期限屆滿移交政府。項目特許經(jīng)營期內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)，包括高速公路收費權(quán)、沿線廣告牌以及加油站經(jīng)營權(quán)。

3.2.1 融資結(jié)構(gòu)

該項目總投資約143.5億元，其中政府按可研批復(fù)總投資的25%出資，約36億元；社會投資人按雙方股權(quán)比例相應(yīng)出資，約37.5億元，剩余資金由項目公司負(fù)責(zé)籌集。采用這種融資結(jié)構(gòu)，一方面滿足了項目的最低資本金比例要求，另一方面項目公司可以通過PPP協(xié)議向銀行進行質(zhì)押貸款，充分發(fā)揮了項目公司的融資能力。通過此種方式，政府僅投入了36億元的資本金，撬動了約110億元的社會投資，極大地緩解了政府當(dāng)期的財政壓力，同時也規(guī)避了一大部分財政風(fēng)險。

項目公司由首發(fā)集團以及社會投資人共同成立。其中，首發(fā)集團利用政府資本金出資約36億元（占股49%），社會投資人出資約37.5億元（占股51%），首發(fā)集團在項目公司中不分紅。大致的融資結(jié)構(gòu)見圖3。

3.2.2 投資回報機制

通過前面的分析，從項目本身現(xiàn)金流可平衡銀行貸款的結(jié)果來看，該項目平衡自身投資的能力較弱，因此若僅依靠項目本身的經(jīng)營收益，無法滿足社會投資人適當(dāng)盈利的要求，不具備市場化的條件。

因此，為了增強該項目的市場化條件，一方面采用廣告牌、加油站等多種經(jīng)營收入增加項目的現(xiàn)金流；另一方面采用約定通行費標(biāo)準(zhǔn)的方式，由市財力對實際通行費標(biāo)準(zhǔn)與約定通行費標(biāo)準(zhǔn)之間收費收入的差額進行補貼；此外，還通過保底車流量的設(shè)計，政府承擔(dān)了最低需求的風(fēng)險，適度保障了參與公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施投資企業(yè)的利益，提高了社會投資人的參與度。通過以上三種措施，可以有效地保障投資人的預(yù)期回收，使得本項目具備了市場化的條件。

3.2.3 風(fēng)險分配機制

基于政府和社會投資方合作關(guān)系的長期穩(wěn)定性，以風(fēng)險最優(yōu)分配為核心，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府方和社會投資方之間合理進行風(fēng)險分配。一是由社會投資方主要承擔(dān)項目的融資、建設(shè)、經(jīng)營和維護的風(fēng)險；二是對于車流量需求不足的風(fēng)險，由社會投資方承擔(dān)，但政府方通過設(shè)置最低車流量保障級和最高車流量分成機制，減少社會投資方的風(fēng)險及暴利；三是對于不可抗力風(fēng)險，由雙方共同承擔(dān)。

3.3 PPP模式下風(fēng)險管理成效

在前期的方案設(shè)計中，將保底車流量設(shè)置為80%，此時項目自有資金內(nèi)部收益率接近當(dāng)時長期銀行存款利率，基本能滿足投資人投資機會成本的要求；在后期方案研究過程中，對保底車流量的比例在招標(biāo)文件中作為加分項，鼓勵社會投資人在80%的基礎(chǔ)上降低保底車流量的比例，以降低政府兌現(xiàn)最低需求保險的風(fēng)險。

經(jīng)初步測算：當(dāng)項目收費標(biāo)準(zhǔn)為0.5元/車·公里時，約定通行費報價測算值為1.88元/車·公里，政府補貼標(biāo)準(zhǔn)為1.38元/車·公里，運營初始年（2019年）補貼5.7億元。

在確定了該項目的PPP實施模式后，由于實施方案編制階段項目總投資、貸款利率等參數(shù)的變化，對約定通行費標(biāo)準(zhǔn)進行重新測算。最終，以約定通行費報價1.67元/車·公里，標(biāo)準(zhǔn)車作為第二信封的控制價，以保障投標(biāo)人報出基準(zhǔn)年約定通行費標(biāo)準(zhǔn)的能在科學(xué)合理范圍內(nèi)進行充分、公平的競爭。

2015年8月26日，本項目正式開標(biāo)，共有6家單位遞交了投標(biāo)文件。在開標(biāo)現(xiàn)場只對各投標(biāo)人的標(biāo)前頁內(nèi)容進行公開唱標(biāo)，我們根據(jù)標(biāo)前頁中投資、運營成本等數(shù)據(jù)，對基準(zhǔn)年約定通行費標(biāo)準(zhǔn)進行測算。

從總投資的角度看，各家投標(biāo)人均在招標(biāo)中費用的基礎(chǔ)上進行了下調(diào)；從建安費用來看，投資人基本上按照招標(biāo)文件中給出的建安費用進行響應(yīng)；從運營費用來看，運營成本報價均低于測算方案中的運營成本；從保底車流量來看，投標(biāo)人均最大程度響應(yīng)了保底車流量的優(yōu)惠加分（下降5%即能得滿分）；從政府和社會投資人出資金額來看，基本都是按照政府承諾的出資金額上限進行響應(yīng)。

從開標(biāo)現(xiàn)場得到的信息分析，通過市場化方式招商，該項目切實降低了項目的總投資及運營成本，減輕了后期財政補貼的壓力和資金風(fēng)險；降低了保底車流量的比例，減少了政府對最低需求承諾的兌現(xiàn)風(fēng)險。總的來看，通過市場化的方式，較好地滿足了市政府提出的降低我市高速公路投資建設(shè)及運營成本的要求。

最終中鐵建聯(lián)合體綜合得分位列第一。中鐵建勝出的關(guān)鍵因素在于較低的0.88元/車·公里約定通行費報價，大大降低了政府的補貼費用。其他各投資人各項技術(shù)指標(biāo)亦均在合理范圍之內(nèi)，在有效降低政府與公司的資金風(fēng)險的同時，較好地響應(yīng)了政府提出的各項指標(biāo)。

4 結(jié)論

高速公路是現(xiàn)今我國大力發(fā)展的交通基礎(chǔ)工程，在工程建設(shè)中，通過PPP模式風(fēng)險管理方式的應(yīng)用能夠有效提升管理水平，具有較好的應(yīng)用價值。但是PPP項目的風(fēng)險分配是否合理，應(yīng)該由政府和企業(yè)本著“雙贏”的態(tài)度就項目的風(fēng)險分配進行談判。當(dāng)對高速公路PPP項目進行風(fēng)險分配時，不僅應(yīng)該遵從對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險的原則，還應(yīng)該遵從承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配和承擔(dān)的風(fēng)險要有上限的原則。風(fēng)險分配作為風(fēng)險管理的一個重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)貫穿項目合同期的全過程。政府和企業(yè)應(yīng)該采用有效的措施管理各自分擔(dān)的風(fēng)險并盡可能幫助對方管理風(fēng)險從而保證項目的正常進行。

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