黃曉蕓

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新常態(tài)下優(yōu)化海關(guān)歸類工作的路徑探討

黃曉蕓*

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，海關(guān)工作面臨新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前歸類制度還不能完全滿足企業(yè)的需求、業(yè)界對(duì)提高歸類的通關(guān)效率和歸類執(zhí)法統(tǒng)一性呼聲強(qiáng)烈，海關(guān)歸類工作必須在科學(xué)把握新常態(tài)的特點(diǎn)和規(guī)律的基礎(chǔ)上，積極探索優(yōu)化歸類管理制度的途徑。本文從新常態(tài)的特征入手，分析海關(guān)歸類工作現(xiàn)狀，查找存在的不適應(yīng)，通過(guò)比較借鑒美國(guó)、歐盟海關(guān)的商品歸類管理制度，提出建立規(guī)范、準(zhǔn)確、高效的海關(guān)商品歸類管理制度的手段和措施。

新常態(tài)；海關(guān)歸類；預(yù)歸類；預(yù)裁定

于廣洲署長(zhǎng)在2016年全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議提出，要“以中央精神為指導(dǎo)，分析和把握當(dāng)前海關(guān)工作面臨的新要求、新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)和新常態(tài)”；于廣洲署長(zhǎng)在全國(guó)海關(guān)學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神會(huì)議上也提出，要“深刻理解中央對(duì)決勝階段形勢(shì)的科學(xué)判斷”，作為科學(xué)謀劃海關(guān)“十三五”期間工作的重要依據(jù)；海關(guān)歸類作為海關(guān)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)，應(yīng)主動(dòng)融入海關(guān)改革發(fā)展大局，積極探索優(yōu)化歸類管理制度的途徑。

一、深刻認(rèn)識(shí)海關(guān)工作面臨的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)

(一)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的特征和主要挑戰(zhàn)

受世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，面臨著體制改革、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)升級(jí)的壓力，呈現(xiàn)速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換三大特點(diǎn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將進(jìn)入高效率、低成本、高質(zhì)量、低排放、可持續(xù)的中高速增長(zhǎng)階段，同時(shí)逐步邁向全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、技術(shù)鏈中高端和頂部，轉(zhuǎn)向主要依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，更多依靠科學(xué)技術(shù)、體制機(jī)制、商業(yè)模式等全方位創(chuàng)新推動(dòng)。

同時(shí)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化多端、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)波詭云譎，國(guó)內(nèi)舊常態(tài)下遺留的資源能源、生態(tài)環(huán)境、地產(chǎn)及金融等風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)階段集中顯現(xiàn)、效應(yīng)疊加，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)矛盾挑戰(zhàn)之艱巨前所未有。例如：投資增長(zhǎng)乏力，生產(chǎn)要素成本持續(xù)上升；經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式比較粗放，創(chuàng)新能力不足，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題突出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)仍比較薄弱；環(huán)境污染嚴(yán)重，重大安全事故時(shí)有發(fā)生。

(二)外貿(mào)中低速增長(zhǎng)將成為新常態(tài)

據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2015年我國(guó)貨物貿(mào)易進(jìn)出口總值24.59萬(wàn)億元人民幣，比2014年下降7%；貿(mào)易順差3.69萬(wàn)億元，擴(kuò)大56.7%。我國(guó)貿(mào)易規(guī)模已列世界第一，過(guò)去的高增長(zhǎng)難以重現(xiàn)，中低速增長(zhǎng)將成為新常態(tài)。與此同時(shí)，2015年中央一般公共預(yù)算收入69234億元，增長(zhǎng)7.4%；全國(guó)海關(guān)征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅凈入庫(kù)15094億元，比2014年同期下降12.6%，海關(guān)稅收增長(zhǎng)呈穩(wěn)中趨緩態(tài)勢(shì)，稅收增速顯著放緩、稅收收入結(jié)構(gòu)有所變化，海關(guān)稅收占中央本級(jí)收入的比重難以再提高。

(三)新常態(tài)下的海關(guān)工作形勢(shì)

新常態(tài)下，廣大進(jìn)出口企業(yè)和社會(huì)各界期盼海關(guān)公正執(zhí)法、高效服務(wù)，促進(jìn)貿(mào)易便利化。海關(guān)工作正在進(jìn)入一個(gè)管理體制機(jī)制優(yōu)化和職能實(shí)現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變的新階段。十八屆五中全會(huì)鮮明提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，“十三五”開(kāi)局之年，總署黨組緊緊圍繞“五大發(fā)展理念”，以中國(guó)夢(mèng)引領(lǐng)海關(guān)行動(dòng)，明確提出了“十三五”時(shí)期海關(guān)發(fā)展目標(biāo)，即：到2020年，基本建成與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)，與國(guó)家“十三五”發(fā)展規(guī)劃相銜接，先進(jìn)的、在國(guó)際上最具競(jìng)爭(zhēng)力的海關(guān)監(jiān)管體制機(jī)制。同時(shí)提出了為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要認(rèn)真實(shí)施創(chuàng)新強(qiáng)關(guān)、改革強(qiáng)關(guān)、法治強(qiáng)關(guān)、人才強(qiáng)關(guān)的強(qiáng)關(guān)戰(zhàn)略，構(gòu)建大開(kāi)放、大安全、大通關(guān)、大協(xié)同“四大”格局的路徑要求。

二、商品歸類工作的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

海關(guān)歸類工作經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，已經(jīng)形成了比較科學(xué)的工作體系，同國(guó)際通行慣例已基本趨于一致。一是海關(guān)歸類組織架構(gòu)體系逐步健全。形成了總署歸類決策、歸類外腦輔助決策、直屬海關(guān)職能管理、隸屬(現(xiàn)場(chǎng))海關(guān)歸類執(zhí)行、總署和直屬海關(guān)相關(guān)職能部門共同開(kāi)展歸類監(jiān)督管理的組織架構(gòu)體系。二是海關(guān)歸類法律制度體系逐步完善?！逗ｊP(guān)法》、《關(guān)稅條例》、《稅收征管辦法》、《歸類管理規(guī)定》和《歸類工作制度》等歸類相關(guān)法律法規(guī)相繼修訂和頒布；歸類的實(shí)體依據(jù)《稅則》、《稅則品目注釋》、《本國(guó)子目注釋》以及總署公布的歸類決定逐步對(duì)外公開(kāi)，海關(guān)歸類執(zhí)法的透明度逐步提高。三是歸類信息化管理水平逐步提高?！瓣P(guān)稅監(jiān)控分析系統(tǒng)”、“中國(guó)海關(guān)進(jìn)出口商品歸類系統(tǒng)”、“中國(guó)海關(guān)化驗(yàn)管理網(wǎng)”等信息平臺(tái)相繼開(kāi)發(fā)應(yīng)用，海關(guān)歸類工作效能不斷提高。

盡管如此，海關(guān)的商品歸類工作在法律制度、運(yùn)行機(jī)制、稅則結(jié)構(gòu)、科技手段和人才培養(yǎng)等方面需要進(jìn)行改進(jìn)。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

(一)進(jìn)出口企業(yè)與海關(guān)準(zhǔn)確歸類申報(bào)的權(quán)責(zé)不夠明晰

現(xiàn)有法律法規(guī)，《海關(guān)法》、《關(guān)稅條例》《海關(guān)進(jìn)出口貨物商品歸類管理規(guī)定》(海關(guān)總署令第158號(hào))等規(guī)定進(jìn)出口貿(mào)易商正確申報(bào)商品歸類是應(yīng)盡的義務(wù)，但在目前的歸類操作模式下，海關(guān)歸類完全依據(jù)進(jìn)出口貿(mào)易商所提供的商品資料信息，實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了進(jìn)出口貿(mào)易商的義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)，海關(guān)審核歸類和企業(yè)準(zhǔn)確申報(bào)權(quán)責(zé)不清，直接造成了海關(guān)在商品歸類領(lǐng)域的權(quán)義不平等及被動(dòng)的地位。

反觀美國(guó)海關(guān)，1993年的《現(xiàn)代化法案》就強(qiáng)調(diào)企業(yè)必須履行“合理審慎”(Reasonable Care)義務(wù)，引入了“知法自律”(Informed Compliance)、“責(zé)任共擔(dān)”(Shared Responsibility)等新的管理理念，其核心理念是海關(guān)要和進(jìn)出口商在追求最大程度的貿(mào)易守法過(guò)程中共同承擔(dān)責(zé)任。明確了進(jìn)口商的法律責(zé)任，要求其必須正確申報(bào)歸類稅號(hào)，由經(jīng)海關(guān)審核和稽查發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)報(bào)稅號(hào)的單證，可以對(duì)進(jìn)口商采取懲罰措施。同時(shí)，美國(guó)海關(guān)也發(fā)布了大量的守法指引信息來(lái)幫助進(jìn)口者了解遵守其規(guī)定。

(二)歸類運(yùn)行機(jī)制不夠順暢

根據(jù)《海關(guān)進(jìn)出口貨物申報(bào)管理規(guī)定》等規(guī)定，現(xiàn)有的歸類工作仍然維持著以“通關(guān)中管理”為核心和重點(diǎn)以及逐票審核的傳統(tǒng)模式。一方面，造成海關(guān)歸類執(zhí)法在時(shí)間、空間上的急迫性，歸類準(zhǔn)確性和科學(xué)性很難得到保障；另一方面，歸類的復(fù)雜性又極易造成通關(guān)環(huán)節(jié)的瓶頸，直接影響到通關(guān)效率，現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員和歸類職能部門歸類審核和解答疑難問(wèn)題壓力較大。同時(shí)，歸類爭(zhēng)議處置機(jī)制還不完善，歸類執(zhí)法不一致的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，爭(zhēng)議處理不當(dāng)還會(huì)升級(jí)為投訴、復(fù)議訴訟，造成一定的負(fù)面影響。

相比較而言，歐盟海關(guān)推行的預(yù)歸類制度*歐盟海關(guān)預(yù)歸類制度內(nèi)容來(lái)源：2014年7月，中歐海關(guān)協(xié)調(diào)制度商品歸類研討交流活動(dòng)中歐盟海關(guān)專家介紹材料。(簡(jiǎn)稱為BTI)是避免、解決歸類爭(zhēng)議的良好舉措。其由28個(gè)成員海關(guān)的BTI部門制發(fā)，BTI的有效期為3年，在歐盟全關(guān)境適用。BTI數(shù)據(jù)庫(kù)中約有300,000條。若歐盟內(nèi)各國(guó)海關(guān)制發(fā)的預(yù)歸類不一致，可提交歐盟海關(guān)委員會(huì)討論和投票表決，最終的歸類結(jié)果將以歐盟委員會(huì)條例(Regulation)的形式對(duì)外公布，之后在歐盟境內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行。歐盟法院的歸類判例具有最高級(jí)別，特別需要指出的是，在歸類爭(zhēng)議處置機(jī)制上，無(wú)論是歐盟海關(guān)委員會(huì)作出的歸類決定還是法院的判例，若更改歸類后存在稅率差，只要企業(yè)如實(shí)申報(bào)，且無(wú)其他違法行為，則其之前的稅款不予調(diào)整，既不補(bǔ)稅也不退稅。同時(shí)，其歸類稅號(hào)發(fā)生變更后，原BTI的持有人仍可在3個(gè)月內(nèi)使用原稅號(hào)報(bào)關(guān)。這與我國(guó)海關(guān)因?yàn)闅w類問(wèn)題動(dòng)輒行政處罰甚至移交緝私的做法相比，體現(xiàn)了合理性與人性化，也緩解了海關(guān)與企業(yè)之間的矛盾。

(三)現(xiàn)行進(jìn)出口稅則結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化

我國(guó)自1992年1月1日起正式采用全球通用的貿(mào)易商品分類目錄《協(xié)調(diào)制度》為基礎(chǔ)，編制中國(guó)進(jìn)出口稅則。稅則是我國(guó)實(shí)施進(jìn)出口管理政策的法律載體，也在我國(guó)的歸類執(zhí)法中處于核心依據(jù)的地位。隨著貿(mào)易量的持續(xù)增長(zhǎng)，商品新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，國(guó)家稅收和貿(mào)易政策不斷調(diào)整，海關(guān)稅則實(shí)施和管理出現(xiàn)許多矛盾，影響了通關(guān)效率和貿(mào)易便利化。

一是《協(xié)調(diào)制度》目錄維護(hù)跟不上新技術(shù)發(fā)展步伐。由于新產(chǎn)品層出不窮，新型材料不斷涌現(xiàn)，機(jī)械設(shè)備多功能、多用途化，設(shè)備的定性越來(lái)越困難等，目錄調(diào)整落后于商品發(fā)展的問(wèn)題給企業(yè)通關(guān)、貿(mào)易統(tǒng)計(jì)、雙邊談判等帶來(lái)了諸多不便。

二是《協(xié)調(diào)制度》商品分類目錄與相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及日常的思維習(xí)慣存在差異，因此在實(shí)踐中，容易導(dǎo)致海關(guān)與企業(yè)對(duì)商品屬性認(rèn)定和歸類規(guī)則理解不統(tǒng)一，從而引發(fā)歸類爭(zhēng)議。

三是稅則稅目與稅率設(shè)置仍難以系統(tǒng)化。自1992年我國(guó)正式實(shí)施以協(xié)調(diào)制度為基礎(chǔ)的稅則以來(lái)，我國(guó)稅則更版每次增列本國(guó)子目都呈逐步遞增趨勢(shì)(如下表所示)，這與WCO簡(jiǎn)化海關(guān)稅則的指導(dǎo)思想是相悖的。

表1 《協(xié)調(diào)制度》轉(zhuǎn)版增列子目情況表

表2 近三年稅則編碼數(shù)量表

四是部分商品編碼利用率低、造成稅目資源浪費(fèi)。經(jīng)調(diào)取近三年(2013至2015年)進(jìn)出口貿(mào)易數(shù)據(jù)，約3.2%的8位編碼，約16%的10位編碼沒(méi)有進(jìn)出口記錄。

五是稅級(jí)及貿(mào)易管制差異過(guò)大、增加海關(guān)執(zhí)法難度和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)最惠國(guó)稅率區(qū)間是0-65%，共分為65個(gè)稅級(jí)，較1992年時(shí)增長(zhǎng)近2倍；監(jiān)管證件達(dá)39種。同類或相似商品稅差過(guò)大，企業(yè)受趨利效應(yīng)的影響，大幅增加海關(guān)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。例如，稅號(hào)8528項(xiàng)下的監(jiān)視器，依據(jù)用途的不同拆分不同的稅號(hào)，相應(yīng)稅率分別為0和30%，在業(yè)界引起很大爭(zhēng)議。

(四)歸類信息化系統(tǒng)不夠智能

海關(guān)作業(yè)信息系統(tǒng)相對(duì)封閉。對(duì)內(nèi)，海關(guān)存儲(chǔ)了大量可為征管所用的信息，但大部分呈現(xiàn)分散、重合的“沉睡”狀態(tài)，其價(jià)值沒(méi)有得到充分激活；對(duì)外，也缺乏有效的關(guān)企信息交互平臺(tái)。歸類數(shù)據(jù)查詢和處理智能化、自動(dòng)化程度還不高，系統(tǒng)自動(dòng)進(jìn)行的邏輯檢查、提取存儲(chǔ)、分析比對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)提示等功能應(yīng)用不足，系統(tǒng)甄別處置風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)程度有待進(jìn)一步提高。

相比較之下，美國(guó)海關(guān)不僅擁有一個(gè)在互聯(lián)網(wǎng)上對(duì)社會(huì)公開(kāi)的公共數(shù)據(jù)庫(kù)(包括所有的法律、法規(guī)、歸類裁定等信息)，內(nèi)部擁有風(fēng)險(xiǎn)管理數(shù)據(jù)庫(kù)、海關(guān)執(zhí)法數(shù)據(jù)庫(kù)及海關(guān)商品數(shù)據(jù)庫(kù)三個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)海關(guān)聯(lián)網(wǎng)，并在全國(guó)范圍內(nèi)共享相關(guān)商品歸類咨詢。美國(guó)海關(guān)信息化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)參考。

(五)歸類人才培養(yǎng)體系不夠科學(xué)

目前，海關(guān)歸類隊(duì)伍分布在基層海關(guān)、直屬海關(guān)關(guān)稅職能部門、歸類外腦機(jī)構(gòu)，其中，基層海關(guān)人數(shù)最多，但大都是“一崗多職”，崗位職責(zé)交叉，而且人員能力參差不齊。隨著海關(guān)業(yè)務(wù)改革、創(chuàng)新、整合力度的不斷加大，能夠適應(yīng)發(fā)展要求的懂業(yè)務(wù)善管理的復(fù)合型專業(yè)人才相對(duì)較少，骨干和專家人才的培養(yǎng)周期較長(zhǎng)。歸類隊(duì)伍沒(méi)有形成合理梯次架構(gòu)，不利于整支隊(duì)伍的整體調(diào)配和協(xié)調(diào)發(fā)展。

比較而言，美國(guó)海關(guān)的商品專家系按照HS分類體系進(jìn)行的分工，*美國(guó)《海關(guān)現(xiàn)代化法案》1993。有農(nóng)產(chǎn)品專家、化工品專家、紡織品專家、機(jī)電產(chǎn)品專家等，并分為四個(gè)等級(jí)：

1.美國(guó)海關(guān)總署法規(guī)裁決司下設(shè)的歸類決定辦公室(ORR)的歸類律師隊(duì)伍(大約8人)，其主要職責(zé)是裁決紐約歸類專家與企業(yè)存疑的歸類裁定和審理歸類復(fù)議案件；

2.紐約國(guó)家進(jìn)口專員辦公室(NIS)的歸類專家隊(duì)伍(大約70人)，負(fù)責(zé)解答口岸海關(guān)進(jìn)口專家和企業(yè)的歸類問(wèn)題，包括制發(fā)歸類裁決書(shū)(相當(dāng)于歸類行政裁定)，適用于全國(guó)海關(guān)，并公布于互聯(lián)網(wǎng)和美國(guó)海關(guān)內(nèi)部網(wǎng)上；

3.卓越及專家中心(CEE)目前共有10個(gè)點(diǎn)(平均每個(gè)點(diǎn)60-80人)，處理全國(guó)有關(guān)大客戶的納稅申報(bào)審核業(yè)務(wù)、咨詢業(yè)務(wù)和異議處理。每一個(gè)特定口岸的CEE管理著某一特定產(chǎn)業(yè)的進(jìn)口情況，并負(fù)責(zé)評(píng)估相關(guān)進(jìn)口貨物歸類的準(zhǔn)確性。

4.各口岸海關(guān)的進(jìn)口專家(約1200人)，負(fù)責(zé)全美國(guó)300個(gè)口岸的商品歸類、估價(jià)、原產(chǎn)地審核和稽查等工作，一般而言，口岸海關(guān)的進(jìn)口專家可解答本口岸歸類咨詢問(wèn)題，但僅限于口頭，不作書(shū)面答復(fù)，即不制發(fā)歸類裁定書(shū)。

三、優(yōu)化海關(guān)歸類工作的路徑和對(duì)策

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，穩(wěn)增長(zhǎng)必須在適度擴(kuò)大總需求和調(diào)整需求結(jié)構(gòu)的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。要在繼續(xù)鞏固創(chuàng)新需求側(cè)管理的同時(shí)，把更多精力放在供給側(cè)，推進(jìn)“放、管、服”結(jié)合降低企業(yè)成本。商品歸類是海關(guān)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)，貫穿于海關(guān)整個(gè)監(jiān)管鏈條，我們也要積極探索促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新舉措，營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境，激發(fā)微觀主體活力，推動(dòng)我國(guó)外貿(mào)發(fā)展。

新常態(tài)下，商品歸類工作任務(wù)將主要包括：一是牢固樹(shù)立“量質(zhì)效”并舉的稅收征管理念，積極探索新常態(tài)下穩(wěn)定稅收的長(zhǎng)效機(jī)制；二是結(jié)合國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)貿(mào)易等情況參與《協(xié)調(diào)制度》等國(guó)際國(guó)內(nèi)的規(guī)則制定，維護(hù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)利益，促進(jìn)貿(mào)易便利化；三是聚焦民生需求，發(fā)揮關(guān)稅調(diào)節(jié)作用，擴(kuò)大進(jìn)口，關(guān)注跨境電子商務(wù)等“互聯(lián)網(wǎng)+外貿(mào)”新興業(yè)態(tài)，積極鼓勵(lì)和支持新業(yè)態(tài)規(guī)范健康發(fā)展。

(一)以稅收征管中心建設(shè)為契機(jī)，優(yōu)化海關(guān)歸類外腦職能定位

總署《海關(guān)全面深化改革總體方案》提出要通過(guò)機(jī)構(gòu)重組和流程再造，建立風(fēng)險(xiǎn)防控、稅收征管兩個(gè)中心，構(gòu)建結(jié)構(gòu)扁平、管理集約、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的全國(guó)海關(guān)一體化通關(guān)管理格局。建立稅收征管中心后，保留歸類外腦機(jī)構(gòu)將發(fā)揮重要作用：一是有利于為海關(guān)執(zhí)法提供專業(yè)支持。為解決歸類疑難問(wèn)題、處理復(fù)雜歸類爭(zhēng)議、打擊走私違法行為提供專業(yè)支持和技術(shù)保障，提高全國(guó)歸類執(zhí)法統(tǒng)一性；二是有利于輔助總署決策參考。歸類外腦深入開(kāi)展稅政稅則研究和稅收分析工作，敏銳挖掘政策執(zhí)行或行業(yè)發(fā)展中熱點(diǎn)和敏感問(wèn)題，為總署決策提供了數(shù)據(jù)支持和信息指導(dǎo)，為宏觀政策調(diào)控提供決策依據(jù)；三是服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需要，在參與WCO國(guó)際事務(wù)合作、協(xié)調(diào)制度等歸類技術(shù)國(guó)際規(guī)則制定，維護(hù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)利益、對(duì)外交流援助合作伙伴等方面發(fā)揮積極作用。

按照海關(guān)全面深化改革總體要求，整合優(yōu)化現(xiàn)有稅收征管機(jī)構(gòu)資源，以建設(shè)稅收征管中心為主線，構(gòu)建由關(guān)稅司、稅收征管中心、關(guān)稅外腦機(jī)構(gòu)、直屬海關(guān)關(guān)稅職能部門和現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)估部門組成的新型征管格局。發(fā)揮歸類外腦機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)與稅收征管中心的無(wú)縫對(duì)接。同時(shí)，各外腦機(jī)構(gòu)間要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)聯(lián)系，互相配合，資源共享，形成合力，服務(wù)于全國(guó)海關(guān)通關(guān)、征管、緝私等全局。

(二)以緩解通關(guān)瓶頸為落腳點(diǎn)，優(yōu)化“前推后移”工作模式

引導(dǎo)企業(yè)守法自律，創(chuàng)新“事前預(yù)歸類、事中歸類差別化審核、事后歸類監(jiān)控核查”的歸類工作模式。

1.重點(diǎn)發(fā)揮優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和社會(huì)化服務(wù)的協(xié)同作用。一是提升企業(yè)守法自律意識(shí)。推動(dòng)深化上海自貿(mào)區(qū)改革的“商品易歸類服務(wù)”制度，利用“上海海關(guān)易歸類”微信號(hào)等新媒體手段，向社會(huì)提供通俗易懂、便捷高效的專業(yè)服務(wù)，幫助企業(yè)自主歸類、依法歸類，提升企業(yè)守法自律能力；二是對(duì)標(biāo)國(guó)際海關(guān)通行規(guī)則，如美國(guó)海關(guān)歸類裁定制度、歐盟海關(guān)EBTI，WTO《貿(mào)易便利化》議定書(shū)“預(yù)裁定”概念，建議將歸類行政裁定和海關(guān)預(yù)歸類兩種預(yù)先歸類模式合并，統(tǒng)一為歸類行政裁定，將疑難商品歸類判例化，促進(jìn)企業(yè)通關(guān)便利；三是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)作用，支持發(fā)展社會(huì)化預(yù)歸類服務(wù)，滿足進(jìn)出口企業(yè)強(qiáng)烈的歸類需求。

2.進(jìn)一步提升歸類通關(guān)效能。一是各業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)要根據(jù)授權(quán)快速處理企業(yè)申報(bào)或海關(guān)審核發(fā)現(xiàn)的歸類問(wèn)題，無(wú)法達(dá)成一致的，應(yīng)采取擔(dān)保的方式，避免矛盾激化；二是歸類職能管理部門及歸類外腦機(jī)構(gòu)要加大對(duì)關(guān)區(qū)或分管范圍重大敏感歸類問(wèn)題的研究，提升處理歸類疑難問(wèn)題的準(zhǔn)確性；三是優(yōu)化區(qū)域疑難問(wèn)題聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制，發(fā)揮區(qū)域歸類專家小組作用，緩解海關(guān)歸類爭(zhēng)議處置不順暢問(wèn)題。

3.加強(qiáng)事后環(huán)節(jié)后續(xù)稽核。一是構(gòu)建關(guān)區(qū)歸類層級(jí)監(jiān)控體系。落實(shí)批量復(fù)審、職能監(jiān)控、專門監(jiān)督的三級(jí)監(jiān)控體系。制定合理的歸類監(jiān)控的量化指標(biāo)，具體包括監(jiān)控的范圍、監(jiān)控的數(shù)量或比例，完成情況等。督促各層級(jí)的職能部門“有限”開(kāi)展歸類監(jiān)控工作，更好地防范風(fēng)險(xiǎn)；二是定期開(kāi)展歸類質(zhì)量綜合考核，優(yōu)化區(qū)域各關(guān)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效防范跨關(guān)區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，提高歸類整體質(zhì)量；三是建立歸類后續(xù)稽核制度。創(chuàng)新關(guān)稅部門與稽查部門的聯(lián)合稽查制度，由歸類、估價(jià)、原產(chǎn)地、關(guān)稅、稽查等專家組成聯(lián)合后續(xù)稽核小組，聯(lián)動(dòng)處置疑難問(wèn)題。

(三)以優(yōu)化八位稅則結(jié)構(gòu)和簡(jiǎn)化十位商品編碼體系為抓手，促進(jìn)貿(mào)易便利和安全，維護(hù)本國(guó)貿(mào)易利益

針對(duì)稅則實(shí)施和管理中面臨的矛盾，要全面貫徹落實(shí)黨的十八大精神和“十三五”發(fā)展規(guī)劃，積極踐行“五大發(fā)展理念”，以推進(jìn)供給側(cè)改革為中心，以汽車、電器、醫(yī)藥和鋼鐵等支柱產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，積極發(fā)揮稅則調(diào)研平臺(tái)作用，進(jìn)一步完善稅政政策、優(yōu)化關(guān)稅制度建設(shè)。簡(jiǎn)化、取消現(xiàn)行稅則中不常用、不必要的本國(guó)子目設(shè)置，減少、歸并稅率級(jí)差，從而優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，提高執(zhí)法統(tǒng)一性，有效降低海關(guān)執(zhí)法及企業(yè)通關(guān)成本。

一是滿足國(guó)際貿(mào)易對(duì)貿(mào)易便利化的強(qiáng)烈需求。稅則的制定和統(tǒng)一實(shí)施可以在貿(mào)易便利化中發(fā)揮獨(dú)特的作用。例如在2007年版《協(xié)調(diào)制度》的修訂內(nèi)容中，對(duì)長(zhǎng)期存在多邊歸類爭(zhēng)端的復(fù)印、打印、傳真類商品進(jìn)行目錄結(jié)構(gòu)重組、對(duì)年貿(mào)易量低于5000萬(wàn)美元的稅目進(jìn)行刪除等一系列舉措，體現(xiàn)了分類目錄緊跟科技、減少爭(zhēng)議、去除冗余的特點(diǎn)，以此來(lái)提高通關(guān)效率，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利。

二是凸顯對(duì)貿(mào)易安全化的重視與維護(hù)。自從美國(guó)“9·11”事件后，各國(guó)海關(guān)對(duì)貿(mào)易安全有了更多關(guān)注和更高要求，海關(guān)監(jiān)管、征稅、緝私、統(tǒng)計(jì)的傳統(tǒng)職能已經(jīng)受到了邊境保護(hù)、貿(mào)易安全等非傳統(tǒng)職能的挑戰(zhàn)。天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故更對(duì)海關(guān)安全監(jiān)管敲響了警鐘，作為國(guó)家政策的具體體現(xiàn)，稅則要繼續(xù)凸顯對(duì)上述各項(xiàng)內(nèi)容的重視與維護(hù)。

三是維護(hù)我國(guó)貿(mào)易利益的最大化?！秴f(xié)調(diào)制度》作為國(guó)際貿(mào)易商品分類的“通用語(yǔ)言”，在其歸類技術(shù)背后隱藏著的各國(guó)利益之爭(zhēng)已經(jīng)愈發(fā)明顯。我國(guó)對(duì)稅則體系的研究及對(duì)歸類規(guī)則的運(yùn)用已進(jìn)入成熟階段，可以“合理”利用歸類技巧規(guī)避他國(guó)貿(mào)易管制。

(四)以科技創(chuàng)新為出發(fā)點(diǎn)，提高歸類管理信息化水平

把海關(guān)管理與服務(wù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”的先進(jìn)理念深度結(jié)合，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)構(gòu)建“智慧歸類”，實(shí)現(xiàn)海關(guān)商品歸類管理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化和智能化。

1.開(kāi)發(fā)商品歸類大數(shù)據(jù)庫(kù)。一是充分運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，通過(guò)各種信息平臺(tái)和渠道，廣泛搜集商品數(shù)據(jù)，編制商品歸類大數(shù)據(jù)庫(kù)；二是將現(xiàn)有的海關(guān)商品歸類系統(tǒng)、化驗(yàn)LIMS系統(tǒng)、商品歸類先例數(shù)據(jù)庫(kù)等加以整合，作為海關(guān)稅收征管大數(shù)據(jù)庫(kù)的組成部分。實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)化海關(guān)商品歸類成果，實(shí)現(xiàn)商品歸類數(shù)據(jù)庫(kù)與一體化通關(guān)管理系統(tǒng)的無(wú)縫對(duì)接，確保在庫(kù)、在線商品歸類數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新。

2.提升歸類管理信息化水平。一是開(kāi)發(fā)智能歸類檢控系統(tǒng)，與企業(yè)通關(guān)申報(bào)系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)報(bào)關(guān)單數(shù)據(jù)與海關(guān)歸類行政裁定、歸類決定、預(yù)歸類、化驗(yàn)鑒定等信息數(shù)據(jù)庫(kù)的自動(dòng)比對(duì)和審單提示，盡可能減少“事中”審核環(huán)節(jié)的人工干預(yù)；二是整合“歸類糾錯(cuò)統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)”、“海關(guān)商品歸類監(jiān)控綜合系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)歸類一致性的邏輯檢查和風(fēng)險(xiǎn)提示，及早發(fā)現(xiàn)和處置歸類風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)歸類糾錯(cuò)良性循環(huán)。

3.拓展商品歸類數(shù)據(jù)服務(wù)。一是開(kāi)展貿(mào)易量、稅收量、稅號(hào)使用量的數(shù)據(jù)分析比對(duì)，跟蹤分析進(jìn)口貿(mào)易量和稅收變化趨勢(shì)；二是利用互聯(lián)網(wǎng)、微信等新媒體建立歸類信息查詢平臺(tái)，《稅則》、注釋、本國(guó)子目注釋、商品歸類決定等歸類法律依據(jù)和重點(diǎn)商品數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)外開(kāi)放查詢，提高歸類信息透明度。

(五)以探索分類管理為著力點(diǎn)，加強(qiáng)歸類人才隊(duì)伍建設(shè)

《公務(wù)員法》明確將分類管理作為公務(wù)員管理的基本原則，總署也提出“研究建立行政管理人才、專業(yè)技術(shù)人才、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人才三支隊(duì)伍，逐步實(shí)現(xiàn)人才海關(guān)化、海關(guān)人才化”的要求。其中，海關(guān)專業(yè)技術(shù)類職位是指為海關(guān)有效履行公共管理職責(zé)、正常行使行政執(zhí)法職能提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)、保障和支持，具有只對(duì)專業(yè)技術(shù)本身負(fù)責(zé)的純技術(shù)性、不可替代性和技術(shù)權(quán)威性三大特征。商品歸類是世界海關(guān)公認(rèn)的關(guān)稅三大技術(shù)之一，完全符合 “行業(yè)特有、不可替代”的特點(diǎn)，將歸類列入專業(yè)技術(shù)類職位，有利于提高決策的科學(xué)性與執(zhí)行的準(zhǔn)確性，特別是有利于穩(wěn)定和吸引專業(yè)人才，培養(yǎng)歸類崗位關(guān)員的海關(guān)職業(yè)精神，提升對(duì)海關(guān)事業(yè)的忠誠(chéng)度，培育一支“專而精”的海關(guān)歸類隊(duì)伍，激勵(lì)他們立足本職崗位，愛(ài)崗敬業(yè)，成為本職工作的專家。以此為出發(fā)點(diǎn)，職務(wù)層次數(shù)可持平或相對(duì)少一些，職務(wù)對(duì)應(yīng)的級(jí)別和待遇則相對(duì)高一些。同時(shí)，建立崗位對(duì)應(yīng)的任職資格和能力考核認(rèn)證制度，增強(qiáng)干部考核的針對(duì)性，客觀評(píng)價(jià)關(guān)員的專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)能力，促進(jìn)執(zhí)法和專業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)提高。

在分類管理的基礎(chǔ)上，發(fā)揮現(xiàn)有的海關(guān)關(guān)稅專家引領(lǐng)作用，加大人才梯隊(duì)培養(yǎng)。整合培訓(xùn)資源，通過(guò)有針對(duì)性的分類培訓(xùn)和培養(yǎng)，使關(guān)員尋求適合自身特點(diǎn)的職業(yè)發(fā)展道路，為基層人才脫穎而出創(chuàng)造條件。在培訓(xùn)方式上可通過(guò)階段性集中專題培訓(xùn)、專家巡診、送教上門、業(yè)務(wù)情況分析通報(bào)，并輔以歸類化驗(yàn)跟班作業(yè)、集中研討、技能測(cè)評(píng)等手段，形成高素質(zhì)、規(guī)模化的能處理復(fù)雜歸類化驗(yàn)難題的專業(yè)隊(duì)伍。

[1] 于廣洲.踐行新理念、謀劃新發(fā)展，為“十三五”良好開(kāi)局作出新貢獻(xiàn)——在2016年全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議上的講話.

[2] 于廣洲.在全國(guó)海關(guān)學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神會(huì)議上的講話.

[3] 劉玉輝.科學(xué)把握中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)[J].紅旗文稿，2015(15).

[4] 蘇鐵.對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下海關(guān)稅收工作的認(rèn)識(shí)和思考[J].海關(guān)政研，2015(16).

[5] 鄭巨剛.關(guān)于海關(guān)系統(tǒng)性改革的幾點(diǎn)想法[J].上海海關(guān)政策法規(guī)研究，2014(8).

[6] 黃曉蕓.論中國(guó)海關(guān)商品歸類管理的改革[D].復(fù)旦大學(xué)、澳門大學(xué)聯(lián)合辦學(xué)MPA研究生論文，2004.

[7] 鄭存強(qiáng).大數(shù)據(jù)時(shí)代下海關(guān)商品歸類治理模式的演進(jìn)芻議[J].海關(guān)研究，2015(4).

(責(zé)任編輯 鄭志軍)

On the Path to Improve Classification in the New Normal

Huang Xiaoyun

China Customs is facing a series of new challenges in the New Normal which features economic developments at a slower but more stable pace，vast economic restructuring，innovative driving forces and supply-side reforms.Demands for improving clearance efficiency and law-enforcement consistency by means of bettering classification is gaining increasing concern.It is，therefore，imperative for the customs to improve classification on the basis of better understanding of the rules and features of the New Normal.With a view to exploring feasible methods of establishing a better classification management system leading to more accurate and efficient classification enforcement in line with the New Normal，this thesis provides an in-depth analysis on the current situation and the shortcomings of extant customs classification management system，and propose a prescriptive，accurate and highly efficient system of classification management by referring to the ones in the US and the EU.

The New Normal；Customs Classification；Pre-classification；Advance Ruling

黃曉蕓，海關(guān)總署上海歸類分中心。