●張 明

加強政府債務(wù)預(yù)算管理和項目管理

●張 明

《預(yù)算法》修訂實施后，我國政府債務(wù)規(guī)模增加，政府債務(wù)管理在國家和地方財政管理中的重要地位及作用日漸突出，政府債務(wù)管理亟待加強。政府債務(wù)的基本性質(zhì)和管理目標(biāo)要求對政府債務(wù)實行預(yù)算管理和項目管理。預(yù)算管理作為一般資金管理技術(shù)（管錢），主要設(shè)計并控制債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)、收支權(quán)限運作、核算計量編報業(yè)務(wù)等內(nèi)容。項目管理主要是舉債建設(shè)事項的具體規(guī)劃與實施執(zhí)行 （做事），包括項目選擇、準(zhǔn)備、談判、預(yù)評估、采購、執(zhí)行及監(jiān)督、后評估等一攬子系統(tǒng)管理。

政府債務(wù) 預(yù)算管理 項目管理

在新《預(yù)算法》允許地方限額舉債建設(shè)條件下，2015年全國地方政府債務(wù)余額16萬億元，比2014年末全國地方政府債務(wù)余額15.4萬億元有所增長，比2013年審計署《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果公告》公布的截至2013年6月全國地方政府債務(wù)余額10.89萬億元增長約50%，而2015年全國地方一般公共預(yù)算收支分別為8.3萬億元、15萬億元，對比說明，新形勢下我國地方政府債務(wù)管理，在地方財政乃至全國財政管理中的重要地位與作用已十分突出，切實需要加強政府債務(wù)管理。而務(wù)實性的政府債務(wù)管理，一是債務(wù)規(guī)?？刂疲磦鶆?wù)總額預(yù)算管理；二是債務(wù)項目的經(jīng)濟性、效益性管理，即債務(wù)運作或債事活動的項目管理。

一、政府債務(wù)的預(yù)算管理與項目管理

政府債務(wù)管理作為一種資金管理，其基本業(yè)務(wù)主要是預(yù)算管理。理論上，政府債務(wù)預(yù)算管理通常是政府預(yù)算管理的重要組成部分，是控制政府債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)的核心和關(guān)鍵，同時是政府債務(wù)的法律控制手段，是實現(xiàn)政府債務(wù)計劃化、法治化、規(guī)范化、公開化、風(fēng)險防范化解，以及“規(guī)范、適度、透明、高效”目標(biāo)的基本保障。

具體業(yè)務(wù)上講，預(yù)算管理作為資金管理基本技術(shù)，具體形式包括資金收支分配管理、資金收支權(quán)限管理和資金收支核算計量編報業(yè)務(wù)管理三方面。

資金收支分配管理是預(yù)算管理的前提和基礎(chǔ)，具體業(yè)務(wù)形式是資金收支分配指標(biāo)管理。因此，預(yù)算管理首先是收支指標(biāo)管理，即采用提前、預(yù)先計劃指標(biāo)方式，實行約束和安排性管理。具體業(yè)務(wù)是通過相關(guān)預(yù)算科目計量核算形成預(yù)算收支指標(biāo)，編入相關(guān)預(yù)算，進行提前、預(yù)先的計劃安排。如我國新《預(yù)算法》規(guī)定，中央債務(wù)實行余額管理，地方債務(wù)實行限額管理，就是這種提前、預(yù)先計劃指標(biāo)的安排和選擇的具體方式。

其次，預(yù)算管理是資金收支權(quán)限管理，資金收支運作存在多個責(zé)任體是資金收支權(quán)限預(yù)算管理存在的前提。由于資金收支運作流程涉及不同責(zé)任人，有必要實行資金收支業(yè)務(wù)流程中相關(guān)權(quán)限予以提前、預(yù)先統(tǒng)一規(guī)范約束，這種制度設(shè)計選擇安排及其實施執(zhí)行就是資金收支權(quán)限的預(yù)算管理。資金收支權(quán)限管理是預(yù)算管理的運作流程或管理體制存在形式。

第三，預(yù)算管理是資金收支核算計量編報業(yè)務(wù)管理，即通過會計、統(tǒng)計、計量等業(yè)務(wù)核算編報各種報表，匯總、核實、分類反映資金收支真實情況。資金收支核算計量編報業(yè)務(wù)是預(yù)算管理的具體業(yè)務(wù)存在形式。

預(yù)算管理結(jié)構(gòu)分析表明，一種資金的預(yù)算管理或某項資金納入預(yù)算管理，既要進行提前、預(yù)先計劃指標(biāo)的安排控制約束，也要整個業(yè)務(wù)流程的收支權(quán)限實施執(zhí)行的約束規(guī)范，還要相應(yīng)的收支核算計量編報業(yè)務(wù)管理。

債務(wù)是要償還的，債務(wù)管理作為一種資金管理與其他資金管理的區(qū)別就在于償還管理。償還管理根本上是通過債務(wù)支出合理使用產(chǎn)生并獲得相應(yīng)收益來確保實現(xiàn)債務(wù)償還。因此，債務(wù)管理除舉借、使用、償還等全過程的預(yù)算管理外，還必然需要以債務(wù)支出用途為內(nèi)容，以債務(wù)支出有效性和收益性為目標(biāo)的項目管理。

預(yù)算管理和項目管理歷來都是債務(wù)管理的兩大主要內(nèi)容。通常，預(yù)算管理是作為資金管理的基本方法被運用于債務(wù)管理的，而項目管理則是因債務(wù)償還管理特殊需要而被運用于債務(wù)管理的。

二、我國政府債務(wù)的預(yù)算管理

自《預(yù)算法》修訂實施和國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》頒布，我國地方政府債務(wù)管理成為一種常態(tài)化工作，地方政府適度舉債并從舉債主體、舉債方式、規(guī)?？刂?、預(yù)算管理、舉債用途、風(fēng)險控制、責(zé)任追究等方面逐漸展開工作。國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出，對地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制，嚴(yán)格限定舉債程序和資金用途，分類納入預(yù)算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一的規(guī)范管理方式。該《意見》全面完整、綱領(lǐng)性地概括了我國現(xiàn)行預(yù)算體系下地方政府債務(wù)預(yù)算管理整體協(xié)調(diào)和具體實施的主要內(nèi)容，明確了我國地方政府債務(wù)預(yù)算管理體制的規(guī)模控制、業(yè)務(wù)運作權(quán)限、核算計量編報業(yè)務(wù)的結(jié)構(gòu)體系。具體如下所示：

（一）政府債務(wù)規(guī)模控制是預(yù)算管理的起點和基礎(chǔ)

國務(wù)院制度規(guī)定，地方政府一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報全國人大批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財政部在全國人大批準(zhǔn)限額內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算并報國務(wù)院批準(zhǔn)，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。

第一，政府債務(wù)規(guī)?？刂泼鞔_限制政府借債總額，不僅具有總體配置優(yōu)化政府債務(wù)政策經(jīng)濟社會發(fā)展作用的功能，而且是政府債務(wù)后續(xù)運作和風(fēng)險防范控制的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。

第二，政府債務(wù)規(guī)模預(yù)算管理規(guī)定了各級政府及人大的債務(wù)總額控制和規(guī)模管理職責(zé)，為政府債務(wù)管理明確了管理主體和責(zé)任人，有利于政府債務(wù)的運作管理和風(fēng)險防范控制。

第三，我國現(xiàn)行《預(yù)算法》已明確規(guī)定，中央政府債務(wù)規(guī)模實行余額控制，地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額控制，為政府債務(wù)規(guī)模預(yù)算管理提供了具體的業(yè)務(wù)實施方式，有利我國政府債務(wù)規(guī)?？刂祁A(yù)算管理統(tǒng)一規(guī)范實施執(zhí)行。

第四，業(yè)務(wù)上講，政府債務(wù)作為一種相對特殊的政府收支，政府在籌集債務(wù)資金和獲取債務(wù)投資回報時形成財政收入，在使用債務(wù)資金和償還債務(wù)時形成財政支出。政府債務(wù)活動不僅經(jīng)過“籌集—使用—回收—償還”兩次收支過程，還隨著發(fā)展不斷擴展，除傳統(tǒng)的合同、法律等顯性直接債務(wù)外，還有大量隱性直接債務(wù)和或有債務(wù)。因此，政府債務(wù)規(guī)模預(yù)算管理實際上是顯性和隱性、直接債務(wù)和或有債務(wù)的預(yù)算管理，在實際預(yù)算管理及核算制度體系下，這種債務(wù)規(guī)?？刂萍邦A(yù)算管理相當(dāng)困難。因為，現(xiàn)有政府收支核算制度系統(tǒng)提供的、能進行預(yù)算管理的業(yè)務(wù)收支，主要是顯性直接債務(wù)和顯性或有債務(wù)收支，前者是在任何情況下政府都應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，如國債轉(zhuǎn)貸、貸款、債券、公共支出拖欠掛賬等；后者主要是政府承諾擔(dān)保形成的債務(wù)，如地方財政擔(dān)保轉(zhuǎn)地方企事業(yè)單位使用的國債轉(zhuǎn)貸資金等。目前，顯性直接債務(wù)已納入有效預(yù)算管理；顯性或有債務(wù)經(jīng)前兩年清理整治，已實行政府舉債與融資平臺分離管理。而隱性直接債務(wù)如社保資金缺口，隱性或有債務(wù)如政府從公益角度必須干預(yù)的未承諾擔(dān)保債務(wù)，如國企未彌補虧損、城鄉(xiāng)公益事務(wù)及合作金融援助等，雖然已分別納入社?；痤A(yù)算和國資經(jīng)營預(yù)算，但如何在現(xiàn)有政府收支核算制度系統(tǒng)下實現(xiàn)隱性直接債務(wù)的預(yù)算管理，仍然是理論及實踐面臨的問題。因為，無論是個人養(yǎng)老金賬戶“空轉(zhuǎn)”，還是國企未彌補虧損等，至今尚無具體有效的預(yù)算管控措施。更何況，隱性或有債務(wù)這種因社會和公眾預(yù)期、政治壓力等因素產(chǎn)生的政府道義償付責(zé)任，尚未納入政府收支核算反映，預(yù)算管理更遙遠。

（二）政府債務(wù)收支業(yè)務(wù)流程運作是預(yù)算管理的主體

我國政府債務(wù)具體是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府的債務(wù)，各級政府的債務(wù)收支額及借、用、還審批和具體執(zhí)行等運作流程與權(quán)限，就是政府債務(wù)預(yù)算管理的主體內(nèi)容。國務(wù)院制度已對各級政府及人大的政府債務(wù)借、用、還全流程管理明確規(guī)定，嚴(yán)格限定地方政府舉債程序和資金用途，地方政府在批準(zhǔn)限額內(nèi)舉債必須報本級人大批準(zhǔn)，并遵循市場化原則和不得通過企事業(yè)單位等舉債，舉債只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

（三）政府債務(wù)收支核算計量編報是預(yù)算管理的具體業(yè)務(wù)形式

國務(wù)院已明確規(guī)定，地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，如一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，專項債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理，政府與社會資本合作項目的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理，各部門單位債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理，確需依法承擔(dān)的或有債務(wù)納入相應(yīng)預(yù)算管理。

三、我國政府債務(wù)的項目管理

我國政府債務(wù)的項目管理，大致始于改革開放時期實施的國際金融組織貸款項目。當(dāng)時國家引進實施國際金融組織貸款項目，一是改革開放、發(fā)展資金短缺所需，二是引入國際先進管理方式，提高管理水平和管理效率，確保債務(wù)償還所需。引進國際先進管理方式提高管理水平和管理效率，主要就是通過引入貸款資金和項目管理方式，提高管理水平和管理效率以確保債務(wù)償還。當(dāng)時各地實施的國際金融組織貸款項目及相關(guān)國債轉(zhuǎn)貸項目均采用項目管理，較嚴(yán)格地實行項目選擇、項目準(zhǔn)備、項目談判、項目預(yù)評估、項目采購、項目執(zhí)行及監(jiān)督、項目后評估等一攬子系統(tǒng)管理。

當(dāng)時的國際金融組織貸款項目主要是一些公益性資本支出項目，如寧夏西吉防護林工程項目 (1982年聯(lián)合國糧食計劃署＜UNPD＞立項)、黃土高原水土保持項目(被世行和聯(lián)合國糧農(nóng)組織譽為世界農(nóng)業(yè)項目“旗幟工程”)、國家造林項目(I、II期)、貧困地區(qū)林業(yè)發(fā)展項目、推進21世紀(jì)議程珠峰自然保護區(qū)人類持續(xù)發(fā)展項目、塔里木盆地項目和甘肅河西走廊項目、長江中上游水土保持項目、云南環(huán)保項目(滇池治理)、西安—咸陽—潼川環(huán)境保護項目、重慶工業(yè)污染控制項目、蒙新風(fēng)力發(fā)電項目、陜西農(nóng)業(yè)發(fā)展項目等。

這些采用項目管理的國際合作性生態(tài)環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)、地區(qū)發(fā)展項目，一是成為我國開放較早，開放度較大，開放成果較顯著的領(lǐng)域；二是充分利用國際資金，解決了我國改革開放初期建設(shè)資金不足的問題；三是改善了中國的林業(yè)、生物多樣性、流域治理、濕地保護、灌區(qū)建設(shè)、減貧、生態(tài)農(nóng)業(yè)、水污染治理和清潔能源利用等，推動了地方經(jīng)濟特別是西部經(jīng)濟社會發(fā)展，為探索解決人類發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護積累了豐富經(jīng)驗；四是形成了符合國家慣例并具有國際先進水平的我國建設(shè)支出項目管理方式，為今后我國的公益性建設(shè)支出項目管理積累了寶貴經(jīng)驗。

根據(jù)我國《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，結(jié)合我國全面小康、新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)，以及生態(tài)文明和環(huán)境保護等發(fā)展形勢與要求，借鑒已有項目管理經(jīng)驗，政府債務(wù)支出管理應(yīng)著重注意以下問題：

（一）項目立項選擇要密切結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展

第一，要嚴(yán)格按新《預(yù)算法》中“政府債務(wù)只能用于公益性資本支出”的規(guī)定決策，在現(xiàn)有項目庫管理基礎(chǔ)上，選擇既具有非盈利、非經(jīng)營的公益性，又具有能盈利、能經(jīng)營的基礎(chǔ)性項目立項實施，要選擇確立那些本身并不直接盈利或經(jīng)營，但能提供盈利經(jīng)營條件和創(chuàng)造盈利經(jīng)營機會的項目立項實施。

第二，結(jié)合我國全面小康、新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)，以及生態(tài)文明和環(huán)境保護等發(fā)展方向，政府債務(wù)支出項目要以為全面小康、新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)文明、環(huán)境保護等創(chuàng)條件、打基礎(chǔ)為目標(biāo)，選擇確立與上述方向相關(guān)的民生關(guān)懷、環(huán)境美化、文化開發(fā)等基礎(chǔ)建設(shè)項目立項實施，為經(jīng)濟增長、社會、人民富裕提供條件和創(chuàng)造機會。

（二）項目實施執(zhí)行要充分發(fā)揮各級政府監(jiān)管職責(zé)

政府監(jiān)管是實施和執(zhí)行全面小康、新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)文明、環(huán)境保護等項目的基本前提和保障。全面小康、新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)文明、環(huán)境保護等建設(shè)項目，都是關(guān)系民生的基層政府及其派出機構(gòu)直接實施執(zhí)行并管理的項目，充分發(fā)揮和加強基層政府及派出機構(gòu)監(jiān)管職責(zé)，既是政府的基本職責(zé)也是項目管理的客觀要求。如發(fā)揮基層政府及派出機構(gòu)切合實際的優(yōu)勢，使項目選擇論證符合區(qū)情特點，充分發(fā)揮政府債務(wù)支出促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。這方面各地要充分借鑒已實施執(zhí)行的國際金融組織貸款項目經(jīng)驗，特別是那些實施執(zhí)行過的地方，回顧重溫國際金融組織貸款項目如何通過森林、濕地、灌區(qū)、水土流失和風(fēng)沙治理、自然保護區(qū)等建設(shè)項目，實現(xiàn)基礎(chǔ)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，是新形勢下政府債務(wù)支出項目管理的基本條件。因為，這樣不僅有利于發(fā)揮各級政府權(quán)責(zé)利，調(diào)動各級政府項目執(zhí)行管理積極性，提高項目執(zhí)行效率；同時有利于項目選擇、準(zhǔn)備、預(yù)評估、采購、執(zhí)行與監(jiān)督和后評估等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)管理。

（三）項目實施執(zhí)行要兼顧制度改革和技術(shù)創(chuàng)新

根據(jù)國務(wù)院相關(guān)規(guī)定，新形勢下的政府債務(wù)管理，一是采取發(fā)行政府債券方式，剝離融資平臺公司政府融資，同時積極推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會資本參與公益性事業(yè)投資運營。如利用項目細(xì)分業(yè)務(wù)，明確區(qū)分項目的公益性建設(shè)支出與盈利性建設(shè)支出，實行公益性建設(shè)支出與盈利性建設(shè)支出期間配比、比例分?jǐn)偦驍備N，正確合理地按建設(shè)和盈利周期、建設(shè)支出和盈利流量配比、分?jǐn)偣娼ㄔO(shè)與盈利投資，由此測算并決定政府與社會資本的項目合作方式、投資額比例，以及注入資源、股權(quán)、賦予特許經(jīng)營權(quán)的比例與份額等，促進社會資本投入公益性資本項目投資，優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)及效率。

二是防范化解政府債務(wù)風(fēng)險，建立政府債務(wù)風(fēng)險評估預(yù)警、應(yīng)急處置、追責(zé)等機制。實現(xiàn)上述機制建設(shè)的必然就是制度改革，即根據(jù)新的發(fā)展與管理要求，結(jié)合社會資金現(xiàn)狀創(chuàng)新項目融資機制，確立有現(xiàn)代經(jīng)營管理方式及水平的、有風(fēng)險防控力的公益性資本項目營運管理。同時，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上借鑒國際金融組織貸款項目已有經(jīng)驗，如結(jié)合承包制基礎(chǔ)，實行分戶實施與村組合作實施相結(jié)合；家庭承包實施與租賃、股份合作、拍賣招標(biāo)、“公司+農(nóng)戶”經(jīng)營實施相結(jié)合等。技術(shù)創(chuàng)新上，如實行資源綜合利用規(guī)劃、技術(shù)與管理評估、技術(shù)培訓(xùn)、項目示范、項目戰(zhàn)略評估、實施評估（含執(zhí)行、實施、合作實施、相關(guān)政府級次項目管理等），技術(shù)應(yīng)用與推廣、社會發(fā)展等近期目標(biāo)評估，體制、技術(shù)和管理等風(fēng)險評估，項目受益評估等。

（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院）

1.國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見[Z].2014-9-21。

2.世界銀行.世界銀行集團中國業(yè)務(wù)概覽[M].中國財政經(jīng)濟出版社.1998。