摘 要 鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)的建立和發(fā)展作為突破改革開放攻堅期瓶頸的一項國家戰(zhàn)略，必須要堅持用法治的思維和法治的方法保障整個航空港區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。為此，本文認為要把制度和管理方面的改革與創(chuàng)新用立法的方法固定下來，在航空港的法律地位，航空港區(qū)行政管理機構(gòu)的執(zhí)法工作，港區(qū)法檢兩院的司法工作，以及航空港區(qū)法律人才的引進和培養(yǎng)等方面要實現(xiàn)突破。

關(guān)鍵詞 鄭州 航空港 法治保障 法治思維

基金項目：本文為河南省社科院2016年度重點課題：《鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)法治保障機制研究》；河南省法學會2016年度課題《鄭州航空港區(qū)政策與法律協(xié)調(diào)機制研究》的階段性成果。

作者簡介：栗陽，河南省社會科學院，法學研究所。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.237

鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)是國家確定的內(nèi)陸對外開放高地，是融化“改革攻堅期”堅冰、突破開放瓶頸的新的路徑選擇。鄭州航空港也是河南，這一傳統(tǒng)上被視為內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)的省份，在轉(zhuǎn)型期加快發(fā)展實現(xiàn)逆襲的最大機遇，也是我省融入“一帶一路”戰(zhàn)略的最大優(yōu)勢和王牌。自2013年3月鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)成立以來，港區(qū)大膽探索、先行先試，在形成透明化、國際化、法治化的營商環(huán)境方面取得了顯著成效。但是，在制度創(chuàng)新和法治保障方面仍存在一些不足，尤其在加強立法、嚴格行政執(zhí)法、強化司法、加強法治人才建設(shè)等方面應該實現(xiàn)突破。為此，必須以法治思維和法治方法來突破瓶頸，把港區(qū)打造成依法治省的先導區(qū)、創(chuàng)造力活躍的創(chuàng)新區(qū)、融入“一帶一路”戰(zhàn)略的王牌區(qū)。

一、加快出臺《鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)條例》，為制度創(chuàng)新提供立法支持

航空港作為全省改革創(chuàng)新的示范區(qū)，其核心是制度創(chuàng)新而非謀求優(yōu)惠政策，這是進一步深化改革、擴大開放的要求。港區(qū)的建設(shè)和發(fā)展也亟需有專門的立法加以規(guī)范和引導，要把制度創(chuàng)新的內(nèi)容用立法的方式固定下來。因此，要推動省人大在《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限和范圍內(nèi)，盡快出臺《鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)條例》。

（一）通過立法明確港區(qū)的法律地位

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少干部群眾仍抱守老思想，認為港區(qū)的批準設(shè)立是地方去中央跑政策、跑支持的結(jié)果，港區(qū)的設(shè)立就是為了爭取獲得中央給予財稅等方面的特殊優(yōu)惠政策。并且，對港區(qū)的法律地位存在過度的期待，希望港區(qū)爭取成為一級獨立的行政主體。但是，在我國目前的法律框架下，港區(qū)獲得獨立的行政權(quán)和立法權(quán)不切合實際。依據(jù)《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定，鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)不是一級法律意義上的行政區(qū)劃，港區(qū)黨工委和管委會是河南省政府的派出機關(guān)，而非一級獨立的行政主體。要通過立法明確港區(qū)是中央在推進行政管理體制改革和擴大開放中尋求突破的一個先行先試區(qū)，不是一級獨立的行政主體，但是管委會具有相對獨立性和權(quán)威性，爭取通過人大立法，賦予港區(qū)行政執(zhí)法主體資格，負責新鄭機場范圍外的行政執(zhí)法工作。

（二）規(guī)范“兩級三層”，加強河南機場集團的管理體制

目前，關(guān)于港區(qū)管理體制的規(guī)定，散見于各個文件當中，并且管理主體比較復雜，管理權(quán)限不明確。港區(qū)實行的“兩級三層”管理體制，“兩級”是指：省級負責宏觀指導、決策管理、協(xié)調(diào)服務；市級負責具體實施、督促落實?！叭龑印笔侵福菏〖夘I(lǐng)導小組、市級領(lǐng)導小組和港區(qū)黨工委和管委會。港區(qū)黨工委和管委會（河南省政府的派出機構(gòu)，正廳級）由鄭州市委市政府負責管理，包括12個內(nèi)設(shè)機構(gòu)（辦公室、紀檢委、財政局等）；3個派駐機構(gòu)（鄭州市駐實驗區(qū)黨群工作部、鄭州市交通運輸委員會實驗區(qū)委員會、鄭州市食品藥品監(jiān)督管理局實驗區(qū)分局）；3個公檢法機構(gòu)；1個群眾性組織（實驗區(qū)總工會）；12個辦事處；1個社區(qū)服務中心。目前的狀況容易造成認識上的錯誤，也容易造成各個管理主體互相依賴，誰都管誰都沒管好。有必要在立法中明確各個管理主體的法律地位、相互關(guān)系和職責范圍，理順管理主體之間的關(guān)系，建立管理主體之間的長效協(xié)調(diào)溝通機制，打破行政壁壘、信息壁壘。

（三）明確《鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)條例》的調(diào)整范圍

《條例》的制定要堅持問題導向，為解決影響港區(qū)科學發(fā)展的突出障礙和群眾反映強烈的突出問題服務?！稐l例》應該包括以下主要內(nèi)容：總則、管理體制、征地拆遷補償、投融資便利化、貿(mào)易便利化、物流便利化、涉外訴訟和仲裁、清潔環(huán)境、人才引進和培養(yǎng)等等。

二、轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治型、服務型政府

鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)體制機制創(chuàng)新的核心內(nèi)容之一就是，轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革、創(chuàng)新行政管理方式，建設(shè)法治型、服務型政府。港區(qū)應該堅持行政法治原則，建立起一套高層次、透明化、公平性和競爭性得到廣泛信任的監(jiān)管體系。

（一）進一步落實行政執(zhí)法全面委托

通過人大賦予港區(qū)行政執(zhí)法主體資格有一定的復雜性，需要突破現(xiàn)有體制機制和法律的一些障礙。那么，作為一個過渡，2014年7月，鄭州市政府創(chuàng)新實施了行政執(zhí)法全面委托。但是，至今仍有大量的行政執(zhí)法權(quán)沒有委托到位，執(zhí)法空白依然較多。因此，鄭州市政府有必要成立一個專題領(lǐng)導小組，負責檢查、督促落實行政執(zhí)法全面委托。聽取雙方的工作匯報，檢查文件資料及執(zhí)法案卷。對于尚未同港區(qū)簽訂行政執(zhí)法委托書的行政部門限期落實，對于不便委托或者委托后行政執(zhí)法難以進行到底要報請鄭州市政府給予解決，做出變通。

（二）依法建立公開透明、監(jiān)管高效的行政管理體制，提高行政效率

以現(xiàn)代法治精神和原則來實現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代化需要政府轉(zhuǎn)換治理理念和管理模式。所謂透明、高效的監(jiān)管模式，就是要提高政府行政的透明度，要在事前對投融資、貿(mào)易、物流的參與者依法公布法律法規(guī)，提供信息，事中和事后依法提供可披露信息的公眾查詢，以及依法做出監(jiān)管和處罰。構(gòu)建大通關(guān)機制就是在港區(qū)建立行政審批協(xié)同服務模式和集中統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系。對于港區(qū)有關(guān)行政審判事項一口受理、綜合審批、信息共享、統(tǒng)一發(fā)證，大大提高行政效率，縮短辦事時間。

三、加強港區(qū)審判、檢查和仲裁機構(gòu)建設(shè)，完善司法保障化解矛盾糾紛

港區(qū)的經(jīng)濟運行和行政管理體制改革和創(chuàng)新有賴于司法部門提供優(yōu)質(zhì)的法律服務和保障。港區(qū)建立后，對法律適用等提出了更高的專業(yè)化要求，在港區(qū)配備高素質(zhì)、高業(yè)務水平的審判、檢查和仲裁機構(gòu)，對于矛盾糾紛的化解以及港區(qū)的良性運轉(zhuǎn)意義重大。

（一）提高港區(qū)法院工作水平

港區(qū)法院要配備具有國際經(jīng)濟法、海商法、國際貿(mào)易法、國際金融法等相關(guān)專業(yè)背景的審判人員。在涉外案件中，對于中外法律的適用，以及對國際公約條約、國際慣例、貿(mào)易規(guī)則等的分析，對港區(qū)法院提出了更高的要求，需要具備相關(guān)專業(yè)知識的審判人員提供更好的司法服務。港區(qū)法院要在訴訟便利化、司法公開透明方面下功夫。對涉外案件的外方當事人提供中英文對照訴訟指南，建立港區(qū)司法專網(wǎng)，集港區(qū)司法信息、典型案例、庭審公告、網(wǎng)上立案受理、在線訴訟服務等為一體，提高司法的集約化和便利化。

（二）創(chuàng)新港區(qū)檢察工作模式

港區(qū)建設(shè)初期，檢察機關(guān)要淡化打擊、懲罰理念，強化服務保障功能。執(zhí)法辦案時，科學把握好依法懲治犯罪和全力支持改革創(chuàng)新的關(guān)系，正確界定適用刑法的邊界，正確區(qū)分失誤與失職、瀆職的界限，為港區(qū)形成鼓勵創(chuàng)新、支持改革的氛圍提供幫助。當然，對于港區(qū)建設(shè)中的職務犯罪也必須嚴肅查辦，以維護港區(qū)廉潔高效的政務環(huán)境。港區(qū)建設(shè)與發(fā)展中，涉及大量投資和重大基礎(chǔ)工程建設(shè)，涉及大量資金密集型行業(yè)，對于其中的權(quán)錢交易、侵犯國有資產(chǎn)等職務犯罪要毫不手軟。另外，要提高港區(qū)檢察機關(guān)的專業(yè)化、國際化水平。港區(qū)在投融資、貿(mào)易、金融等許多領(lǐng)域存在許多新型犯罪，再加上涉及外國人、外國企業(yè)等，這都對港區(qū)檢察機關(guān)辦案提出了更高的要求。

（三）加強仲裁在港區(qū)的適用

仲裁是貿(mào)易和投融資領(lǐng)域被各國所普遍采用的爭端解決方式。為了提升港區(qū)的國際化水平，遵循國際慣例，有必要在港區(qū)引入仲裁機構(gòu)。仲裁不實行地域管轄和級別管轄，當事人可以自主選擇有權(quán)威的仲裁機構(gòu)。

因此，港區(qū)引入仲裁機構(gòu)有兩種方式。一種是引入國際國內(nèi)知名仲裁機構(gòu)在港區(qū)設(shè)立派出機構(gòu)。第二種是鄭州市仲裁委員會發(fā)揮地域優(yōu)勢向港區(qū)派駐機構(gòu)?？梢越梃b上海自貿(mào)區(qū)的《仲裁規(guī)則》，在引入仲裁員開放名冊制度、確立仲裁調(diào)解員制度等方面進行探索。

四、加強港區(qū)法治人才的引進、培養(yǎng)和使用

港區(qū)目前在涉外案件審理、外商投資爭端解決、以及航空貨物運輸法律問題、涉外商貿(mào)糾紛、涉外知識產(chǎn)權(quán)糾紛的解決等方面人才奇缺。引進和培養(yǎng)精通國內(nèi)外法律，熟悉國際貿(mào)易規(guī)則和仲裁規(guī)則，懂外語的高素質(zhì)法官、檢察官、律師，有助于提升港區(qū)的法治環(huán)境。

（一）面向國內(nèi)外知名高校引進法律人才，同時依托本土優(yōu)勢大力培養(yǎng)本土法律人才

引進人才最快速便捷，是首選方式?？梢灾贫甓纫M人才計劃，對所需專業(yè)和資歷列出清單，面向國內(nèi)外知名高校公開引進。為了克服引進人才成本太高的缺點，可以依托鄭州大學、河南大學、鄭州航院等本土高效的學科優(yōu)勢，培養(yǎng)本土人才。針對港區(qū)建設(shè)和發(fā)展的需要，對這些高校的學科進行調(diào)整，設(shè)立航空經(jīng)濟法、航空法律英語等有關(guān)專業(yè)，增加國際經(jīng)濟法等專業(yè)的招生比例，建立起對外引進與自主培養(yǎng)相結(jié)合的機制。

（二）出臺優(yōu)惠政策，打造港區(qū)人才高地

港區(qū)要建立保障機制，吸引人才、留住人才。對熟悉國際投融資、國際貿(mào)易規(guī)則和仲裁規(guī)則，懂外語的復合型、高素質(zhì)法官、檢察官、律師等高端人才，要創(chuàng)新薪酬定價機制，在住房、配偶子女安置、醫(yī)療、出入境等方面創(chuàng)新舉措。

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