毛曉紅（國家稅務(wù)總局國際稅務(wù)司 北京 100038）何 楊（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院 北京 100081）

美英國際稅收話語權(quán)：搶抓“規(guī)則始創(chuàng)紅利”

毛曉紅（國家稅務(wù)總局國際稅務(wù)司 北京 100038）
何 楊（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院 北京 100081）

內(nèi)容提要： 英國和美國作為當(dāng)前國際稅收話語權(quán)的主導(dǎo)者，在創(chuàng)立規(guī)則、建立機(jī)制、有效執(zhí)行等方面積累了不少成功的做法。本文對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了梳理，以期對(duì)我們認(rèn)識(shí)如何掌握國際稅收話語權(quán)提供借鑒。

話語權(quán) 稅收 英美

國際稅收話語權(quán)在本質(zhì)上是對(duì)國際稅收規(guī)則施加影響的能力。實(shí)踐表明，在多邊規(guī)則始創(chuàng)期，主權(quán)國家提前介入并施加影響往往能獲得規(guī)則制定的話語權(quán)，從而獲得“規(guī)則始創(chuàng)紅利”。美國和英國作為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，正是這種做法的典型代表。美、英兩國在對(duì)外政策上一貫奉行自由、開放和擴(kuò)張的原則，在國際稅收戰(zhàn)略上也采取積極參與、主動(dòng)主導(dǎo)、加強(qiáng)控制和必要時(shí)干預(yù)等手段，努力獲得實(shí)質(zhì)性的國際稅收話語權(quán)，以最大化地維護(hù)本國的稅收權(quán)益。尤其是在2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)倒逼國際稅收秩序變革期，兩國憑借其世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的地位，搶先制定反避稅的單邊規(guī)則，并強(qiáng)力推行單邊規(guī)則多邊化，具有代表性的就是美國的海外賬戶稅收遵從法案（Foreign Account Tax Compliance Act，以下簡稱“FATCA”）和英國的利潤轉(zhuǎn)移稅。仔細(xì)梳理美國和英國在爭取和主導(dǎo)國際稅收話語權(quán)中的做法，可以發(fā)現(xiàn)很多值得學(xué)習(xí)和借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、建立稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)，將話語權(quán)體現(xiàn)在協(xié)定條款中

稅收協(xié)定是國際稅收規(guī)則的具體化。美國已與66個(gè)國家簽署了雙邊稅收協(xié)定，在協(xié)定的重要利益條款（如常設(shè)機(jī)構(gòu)、股息、利息、特許權(quán)使用費(fèi)、財(cái)產(chǎn)權(quán)益等）中，盡最大可能維護(hù)其作為居民國和投資國的利益。近幾年，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)帶來的稅收收入下降，美國開始全面修訂其稅收協(xié)定，在協(xié)定中加入一些更有利于本國的條款。例如：在與一些低稅國家簽署的稅收協(xié)定中增加了反稅收協(xié)定濫用的條款；與一些經(jīng)濟(jì)貿(mào)易頻繁國家簽署的稅收協(xié)定中增加了征管互助條款；與一些來源地/被投資國簽署的稅收協(xié)定中增加了稅收收入保全條款，即規(guī)定對(duì)于來源國擁有征稅權(quán)的收入，如果來源國因某種原因沒有征稅，居民國就有征稅權(quán)。

美國還與低稅和避稅地國家（地區(qū)）簽署了31個(gè)情報(bào)交換協(xié)議。其中，最為成功的兩例：一是與列支敦士登簽署的專項(xiàng)稅收情報(bào)交換協(xié)議，獲取了美國納稅人在列支敦士登銀行、信托或基金財(cái)產(chǎn)等賬戶和資產(chǎn)的信息以及在列支敦士登的稅收檢查權(quán)；另一個(gè)是與瑞士政府簽署的《美國-瑞士兩國政府關(guān)于要求瑞士銀行提供美國納稅人銀行信息的協(xié)議》。根據(jù)該協(xié)議，瑞士銀行（UBS）將向美國國內(nèi)收入局（IRS）提供約4 450個(gè)有偷稅嫌疑的賬戶持有人的姓名和賬戶信息。根據(jù)其征管需要，美國還與其他國家簽署了一些有針對(duì)性的雙邊或多邊協(xié)議，例如：雙邊或多邊國際財(cái)產(chǎn)罰沒協(xié)議、相互法律協(xié)助協(xié)議等。①IRS. Offshore Tax-Avoidance and IRS Compliance Efforts ［EB/OL］. http://www.irg.org，2015-05-30.

英國與大約120個(gè)國家和地區(qū)簽署了雙邊稅收協(xié)定，建立了世界上最大的稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)。英國還對(duì)外簽署了稅收情報(bào)交換協(xié)議，最受世人注目的有兩個(gè)：一是2011年10月與瑞士政府簽署的英瑞聯(lián)盟稅收合作協(xié)議，②該協(xié)a議英文名稱為：UK-SWISS CONFEDERATION TAXATION COOPERATION AGREEMENT。要求英國納稅人主動(dòng)向瑞士稅務(wù)局或直接向英國稅務(wù)與海關(guān)總署（HMRC）申報(bào)在瑞士的資產(chǎn)、賬戶和收益所有人信息，不申報(bào)者將由瑞士稅務(wù)局代為扣繳40%的稅收；二是2009年8月與列支敦士登簽署的五年稅收合作諒解備忘錄，建立了稅收征管協(xié)助和披露機(jī)制，雙方達(dá)成協(xié)議：由列支敦士登敦促其境內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)披露英國納稅人相關(guān)的信息，所有向英國HMRC主動(dòng)披露和申報(bào)以前年度未申報(bào)收入和資產(chǎn)的可以免除可能的罰款。據(jù)HMRC統(tǒng)計(jì)，迄今為止，共有5 800個(gè)公司和個(gè)人加入了該五年合作計(jì)劃，雙方稅務(wù)主管當(dāng)局共收到5 200份自動(dòng)披露報(bào)告，HMRC已經(jīng)征收了10億英鎊的稅收。③英國稅務(wù)與海關(guān)總署. https://www.gov.uk/government/organisations/hm-revenue-customs，2015-05-30.

在2013年6月召開的G8峰會(huì)上，英國與其他7個(gè)國家簽署了建立自動(dòng)情報(bào)交換網(wǎng)絡(luò)的協(xié)議，并表示愿意幫助OECD起草關(guān)于自動(dòng)情報(bào)交換標(biāo)準(zhǔn)。英國和法國、德國、意大利、西班牙達(dá)成共識(shí)，率先進(jìn)行自動(dòng)情報(bào)交換的試點(diǎn)，并成立早期實(shí)施小組，承諾于2017年9月開展金融賬戶涉稅信息的自動(dòng)交換。英國還與其海外管轄區(qū)根西、擇西、蔓島、開曼群島、安圭拉島、百慕大、維京群島、蒙特色拉島、特克和凱克斯群島簽署協(xié)議，自動(dòng)交換英國人或其他人擁有海外賬戶的信息。

二、參與各類國際組織與合作網(wǎng)絡(luò)的建立和發(fā)展

為了更好地掌握主動(dòng)權(quán)，美國與英國等發(fā)達(dá)國家一道建立了諸如G8、G20、IMF、世界銀行、國際聯(lián)合反避稅信息中心（JITSIC）等國際組織，并全方位參與OECD等具有重要影響力的國際組織的各項(xiàng)工作，對(duì)于一些區(qū)域性國際組織，也盡可能以派遣專家講座等方式參與。

美國參與國際組織的方式分為“走出去”和“請進(jìn)來”。“走出去”是指向國際組織派駐常駐代表和擔(dān)任國際組織的要職，例如，在OECD派駐了常駐稅收專家小組，全面參與各個(gè)工作小組的工作。再如，IRS局長和副局長曾多次擔(dān)任OECD稅收征管論壇（FTA）和專家協(xié)調(diào)委員會(huì)的主席、副主席，IRS官員經(jīng)常性地在各個(gè)業(yè)務(wù)會(huì)上進(jìn)行主題發(fā)言?！罢堖M(jìn)來”是將國際組織建立在美國境內(nèi)，如世界銀行、聯(lián)合國、IMF、JITSIC、國際投資爭端處理中心、多邊投資保障機(jī)構(gòu)等諸多國際組織均設(shè)在美國。

英國是許多國際組織的創(chuàng)始國之一，如OECD、G8、G20、JITSIC等。英國在歐盟，特別是OECD有較大的話語權(quán)，如OECD FTA主席目前就由英國稅務(wù)與海關(guān)總署第二常務(wù)秘書兼稅收執(zhí)行局長擔(dān)任。此外，國際海事協(xié)會(huì)、歐洲重建和發(fā)展銀行、歐洲遠(yuǎn)程氣象預(yù)報(bào)中心、國際糧食協(xié)會(huì)、國際移動(dòng)通訊組織、國際糖組織等均設(shè)在英國。

三、主導(dǎo)操作層面合作，將話語權(quán)鎖定在第一線

操作層面的合作主要是指案件的相關(guān)協(xié)作，例如：專項(xiàng)情報(bào)交換、同期稅務(wù)檢查、聯(lián)合稅務(wù)審計(jì)、檢查官訪問等。參與操作層面國際協(xié)作的最大好處是在第一線維護(hù)本國的稅收利益，平等分享合作中發(fā)現(xiàn)的流失稅源以獲得額外的稅收收入，這是稅收話語權(quán)最直接的體現(xiàn)。

英國于2004年與美國、加拿大和澳大利亞一起創(chuàng)建了JITSIC。美國IRS同年主動(dòng)在華盛頓建立JITSIC辦公室，為各成員國提供免費(fèi)的聯(lián)合辦公場所。這種通過派遣主管當(dāng)局代表聯(lián)合辦公的做法很快給成員國，特別是東道主美國帶來了不小的收益。為了與美國瓜分戰(zhàn)果，英國于2007年宣布在倫敦成立JITISC第二辦公室，成為國際反避稅協(xié)作的歐洲平臺(tái)。

隨著金融危機(jī)的出現(xiàn)，美國面臨嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。為應(yīng)對(duì)稅收收入下滑的挑戰(zhàn)，美國IRS開始加大案件的相關(guān)國際協(xié)作，試圖以最快速度獲得稅收收入。例如：美國和英國、澳大利亞合作發(fā)起打擊利用避稅港避稅的全球合作，三國將獲得的秘密賬戶和公司信息率先與JITSIC各成員國分享，共同打擊利用避稅港逃避稅的行為。為擴(kuò)大戰(zhàn)果，美國IRS又提出將JITSIC的范圍擴(kuò)大到OECD FTA成員，該倡議已經(jīng)獲得2014年10月在都柏林召開的FTA局長會(huì)議的一致通過。美國和英國均提出如需要愿意無償提供辦公室作為新FTA JITSIC成員國的協(xié)作場所。

四、采取單邊行動(dòng)，引領(lǐng)國際稅收話語權(quán)

美國采取單邊行動(dòng)，最典型的例子就是美國單方面推行FATCA。FATCA出臺(tái)的原因主要有兩方面：一是美國跨國企業(yè)和個(gè)人跨境投資和交易形式日益復(fù)雜，稅收監(jiān)管面臨挑戰(zhàn)；二是2008年金融危機(jī)后美國政府財(cái)政赤字嚴(yán)重，美國將打擊美國納稅人利用海外賬戶逃避稅作為增加收入的手段。美國國會(huì)于2010年3月通過了FATCA，法案于2014年7月1日正式生效。FATCA賦予了美國IRS在全球范圍內(nèi)收集美國納稅人海外賬戶信息的權(quán)力。

美國單邊推行FATCA，看似一國行為，但實(shí)際上對(duì)國際稅收征管秩序產(chǎn)生了巨大的沖擊。FATCA針對(duì)的是美國納稅人，片面保護(hù)美國利益痕跡嚴(yán)重，一些“霸王條款”給作為執(zhí)行者的全球金融機(jī)構(gòu)帶來了較大的遵從負(fù)擔(dān)。法案一推出便引起了各國政府和全球金融機(jī)構(gòu)的關(guān)注，抵觸心理較大。為解決法案推行過程中的成本、法律沖突等障礙，美國決定將FATCA納入國際合作的范疇，通過簽署政府間協(xié)議來有效推進(jìn)FATCA的實(shí)施，將金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行的FATCA賬戶信息申報(bào)行為轉(zhuǎn)化為在稅收協(xié)定框架內(nèi)履行國際稅收情報(bào)交換義務(wù)。

近年來在國際社會(huì)打擊逃避稅、提高稅收信息透明度、加強(qiáng)雙邊和多邊國際協(xié)作的新形勢下，越來越多的國家對(duì)FATCA轉(zhuǎn)變態(tài)度，陸續(xù)開始與美國簽署政府間協(xié)議，將FATCA賬戶信息申報(bào)制定為雙邊義務(wù)。截至2015年5月，共有59個(gè)國家和地區(qū)與美國簽署了FATCA政府間協(xié)議，另有53個(gè)國家和地區(qū)原則上達(dá)成了簽署意向。①美國財(cái)政部. FATCA資料匯總［EB/OL］，https://www.treasury.gov/resource-center/tax-policy/treaties/Pages/FATCA.aspx，2015-05-30.以FATCA為藍(lán)本，并借助美國單邊推行FATCA的東風(fēng)，OECD推出了金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換標(biāo)準(zhǔn)，并得到2013年G20圣彼得堡峰會(huì)和2014年G20布里斯本峰會(huì)的背書和核準(zhǔn)。至此，這項(xiàng)源于美國打擊本國納稅人海外避稅、增加國內(nèi)財(cái)政收入的單邊法案最終演變成全球打擊跨國逃避稅，增加國際稅收信息透明度的全球稅收遵從新標(biāo)準(zhǔn)。

英國在打擊國際逃避稅上采取的是“鐵人政策”，其推行的中介機(jī)構(gòu)稅收籌劃披露制度、稅收流失測算體系、HMRC對(duì)避稅模式的立場實(shí)時(shí)公告等被不少國家效仿。據(jù)HMRC測算，2010年和2011年英國財(cái)政收入流失為320億英鎊，其中90億英鎊是由逃避稅造成的。英國政府確定了“早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、嚴(yán)打擊”的方針，打響了反逃避稅的阻擊戰(zhàn)。英國政府于2010年額外撥款9．1億英鎊作為反避稅專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。2012年政府又追加撥款770萬英鎊用于反避稅的項(xiàng)目合作開支。2013 年6月，英國首相卡梅倫在G8峰會(huì)上率先提出加大防止海外逃避稅有關(guān)國際透明度的具體措施。為落實(shí)G20 和G8關(guān)于防止大型跨國公司和高凈值個(gè)人避稅的精神，HMRC加大了對(duì)大型跨國公司和高凈值個(gè)人的調(diào)查力度，擴(kuò)大了人員編制，增加了行業(yè)專家的數(shù)量。

隨著BEPS研究的深入，英國率先提出開征新的稅種——利潤轉(zhuǎn)移稅，對(duì)跨國公司從英國取得的并轉(zhuǎn)移至低稅國的利潤征收25%的稅收。利潤轉(zhuǎn)移稅作為來源國對(duì)跨境所得實(shí)施征稅的首次嘗試，已經(jīng)贏得了歐盟和更多國家的支持和效仿。如澳大利亞政府已經(jīng)明確表態(tài)，將推出自己的利潤轉(zhuǎn)移稅。歐盟對(duì)英國利潤轉(zhuǎn)移稅的新政策不僅在理論上持贊成態(tài)度，并且已經(jīng)將類似的稅種改革提上了議事日程。

從英國的實(shí)踐還可以看出，國際稅收話語權(quán)的體現(xiàn)并不僅限于國際舞臺(tái)，做好自己國內(nèi)的事情，無論在稅收立法還是征管措施上有成功的經(jīng)驗(yàn)，就可以掌握主動(dòng)權(quán)。以英國HMRC推行的中介機(jī)構(gòu)稅收籌劃披露制度（DOTAS）為例，此措施從避稅的源頭控管，即通過對(duì)稅收籌劃設(shè)計(jì)者——中介公司來規(guī)范稅收遵從行為，通過披露制度使得稅務(wù)機(jī)關(guān)較早掌握納稅人使用的避稅模式，分析對(duì)稅基的危害，并及時(shí)修改法律以堵塞漏洞。DOTAS被視為有效識(shí)別和打擊惡意稅收籌劃的征管措施。DOTAS的成功實(shí)施獲得了國際社會(huì)的普遍關(guān)注，英國因而一躍成為國際反避稅的“急先鋒”，話語權(quán)得到大大提高。

五、對(duì)外派駐稅務(wù)官員，有針對(duì)性地加大話語權(quán)，同時(shí)建立組織保障機(jī)制

隨著美國企業(yè)和個(gè)人大量“走出去”，美國IRS將國內(nèi)稅收征管向國外延伸。2010年起，IRS開始在貿(mào)易往來頻繁的國家使館派駐稅務(wù)專員或代表，這樣做既能夠獲得本國“走出去”企業(yè)和個(gè)人境外各項(xiàng)涉稅信息，以便有效行使居民管轄權(quán)，又可以建立與駐在國的緊密協(xié)作關(guān)系，開展稅收征管協(xié)助和有效的信息交換，并且還可以加大與駐在國合作過程中的話語權(quán)，以保護(hù)本國稅收利益和本國居民納稅人的權(quán)益。

美國IRS曾向倫敦、巴黎、法蘭克福的美國使館派遣稅務(wù)代表，①2015年1-12月，由于預(yù)算原因，派駐北京、巴黎、倫敦和法蘭克福的稅務(wù)代表已經(jīng)陸續(xù)撤回。負(fù)責(zé)駐在國及附近國家的稅收事務(wù)。稅務(wù)代表的職責(zé)主要包括：與駐在國和周邊國家的稅務(wù)主管當(dāng)局建立良好的合作關(guān)系；向美國公民提供納稅服務(wù)；根據(jù)稅收協(xié)定和情報(bào)交換協(xié)議，與駐在國及周邊國家開展專項(xiàng)情報(bào)交換和相互協(xié)商等。此外，美國還根據(jù)需要向海外派遣稅務(wù)專員，例如：向周邊國家派遣國家稅務(wù)專員；向中國大陸、德國、墨西哥、哥倫比亞、英國、巴巴多斯、巴拿馬、澳大利亞、中國香港地區(qū)派遣刑事調(diào)查稅務(wù)專員。

美國稅務(wù)機(jī)關(guān)注重國內(nèi)稅務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)國際協(xié)作的直接參與。如美國IRS大企業(yè)與國際稅收管理局（LB&I）負(fù)責(zé)承辦國際稅收協(xié)作的具體事務(wù)。該局按工作職責(zé)下設(shè)外派代表組、情報(bào)交換組、稅收協(xié)定組、JITSIC組和服務(wù)策略組，各個(gè)組的工作各有側(cè)重但戰(zhàn)略目標(biāo)一致，即：通過加大國際協(xié)作、擴(kuò)大話語權(quán)來維護(hù)國家稅收權(quán)益。每個(gè)組人員配備齊全，以JITSIC組為例，美國在JITSIC華盛頓辦公室設(shè)立專職JITSIC組，組長為主管當(dāng)局代表，負(fù)責(zé)辦公室日常管理、文件簽署和對(duì)外協(xié)調(diào)。組員為1名行政管理人員，負(fù)責(zé)文件運(yùn)轉(zhuǎn)和為各國代表服務(wù)；1名業(yè)務(wù)經(jīng)理，負(fù)責(zé)技術(shù)專家團(tuán)隊(duì)的管理和業(yè)務(wù)分配、工作質(zhì)量把關(guān)等；6名技術(shù)專家，負(fù)責(zé)日常的案件合作和信息交換。此建制長期固定，沒有特殊情況，人員保持不變。

英國HMRC也積極對(duì)外派駐稅務(wù)官員，目前在24個(gè)國家和地區(qū)的使領(lǐng)館派駐了32名官員，負(fù)責(zé)海關(guān)信息交換和稅收信息交換。就信息交換而言，HMRC的國際與公司稅司有三個(gè)部門可以作為授權(quán)主管當(dāng)局對(duì)外進(jìn)行情報(bào)交換，即：反避稅處下設(shè)的綜合情報(bào)交換科負(fù)責(zé)綜合性的信息交換，國際稅收部門負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)讓定價(jià)、資本弱化和受控外國公司領(lǐng)域有關(guān)的信息交換以及JITSIC科負(fù)責(zé)JITSIC成員國之間的信息交換。

HMRC對(duì)JITSIC予以高度重視，在國際與公司稅司反避稅處專設(shè)JITSIC科，負(fù)責(zé)JITSIC倫敦辦公室的日常工作。該科共有1名主任、1名管理人員和5名代表，負(fù)責(zé)各類反避稅案件的合作和信息交換，人員建制固定。隨著JITSIC向OECD FTA成員國開放，英國增加了JITSIC的人員，建立“國家關(guān)系經(jīng)理制”，由專人負(fù)責(zé)與固定國家間的合作。此外，美國IRS和英國HMRC在OECD巴黎總部均派有常駐官員，參與OECD日常工作。

從美、英兩國主導(dǎo)國際稅收規(guī)則話語權(quán)的行動(dòng)中，可以發(fā)現(xiàn)：主導(dǎo)國際稅收話語權(quán)是一個(gè)涵蓋國際稅收發(fā)展戰(zhàn)略、征管、操作和合作各個(gè)方面的系統(tǒng)工程。首先，國際稅收話語權(quán)作為一種軟實(shí)力，是一個(gè)國家硬實(shí)力的綜合體現(xiàn)。其次，要想贏得規(guī)則紅利，應(yīng)該具備國際稅收規(guī)則的始創(chuàng)能力，而不是人云亦云，亦步亦趨。并且，國際稅收話語權(quán)的落地在于執(zhí)行，一個(gè)國家只有全面推進(jìn)國際稅收管理、人才、組織機(jī)構(gòu)、國際合作等領(lǐng)域的現(xiàn)代化，才能始終在國際稅收的話語權(quán)中占據(jù)重要地位。

責(zé)任編輯：趙薇薇

Experiences of the U.S. and U.K. regarding International Discourse Power in Taxation:"Creating Rules Always Brings Profits"

Xiaohong Mao & Yang He

As the prevailing leaders regarding the discourse power in international taxation，the U.S. and U.K.have obtained successful experience in rule creation，mechanism construction and effective enforcement.This paper analyzes their experiences and provides references on how to acquire discourse power in international taxation.

Discourse Power Taxation The U.S. and U.K.

F810.42

A

2095-6126（2016）01-0013-04