馬金祥

摘要：黨務(wù)公開是黨內(nèi)民主的基石，是黨增強抵御風(fēng)險和防腐拒變能力的法寶。目前，黨內(nèi)民主法規(guī)體系中還缺少一部具有總綱領(lǐng)性的《黨務(wù)公開條例》。加快制定黨務(wù)公開條例，是黨內(nèi)法規(guī)體系自我完善自我更新的迫切要求，為此，必須堅持依法依規(guī)、有序公開和必要保密相結(jié)合、理論的科學(xué)性和實踐的可操作性相結(jié)合。在實踐路徑的探索中，要注重夯實黨務(wù)公開的輿論基礎(chǔ)，加強黨務(wù)公開制度配套體系建設(shè)，處理好黨內(nèi)法規(guī)制度體系間的銜接，借助新載體推動黨務(wù)公開的現(xiàn)代創(chuàng)新模式建設(shè)。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；黨內(nèi)法規(guī)；黨務(wù)公開條例；基層民主制度

中圖分類號：D262文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）12-0041-05

黨務(wù)公開作為全面從嚴治黨、加強黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)工作，是健全和完善黨內(nèi)民主集中制建設(shè)的必然選擇，是切實推動黨內(nèi)民主科學(xué)化發(fā)展的內(nèi)在動力。2016年9月27日，中共中央政治局召開會議，聽取并審議了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》稿在黨內(nèi)外征求意見的情況報告，決定修改后將提請黨的十八屆六中全會審議。從歷史的角度來看，中國共產(chǎn)黨黨務(wù)的公開是與黨的歷史地位和歷史任務(wù)的發(fā)展變化分不開的，經(jīng)歷了從地下秘密進行到逐步推進黨務(wù)公開的歷史演變。黨內(nèi)法規(guī)作為治黨管黨的根本依據(jù)，是推動黨的組織建設(shè)發(fā)展的制度保障和法理基礎(chǔ)。十八大以來，根據(jù)全面從嚴治黨和全面依法治國的總體要求，中央修訂和出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)制度，但仍然存在許多空白區(qū)域，亟需進一步加強相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的研究與建設(shè)。

依規(guī)治黨，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的核心，就必須加強黨內(nèi)監(jiān)督和黨內(nèi)民主。黨內(nèi)監(jiān)督不能有禁區(qū)，也不存在特例，黨內(nèi)監(jiān)督必須嚴格落實黨務(wù)公開。目前，在黨務(wù)公開建設(shè)領(lǐng)域，雖然出臺過一些具體的制度規(guī)范，取得了明顯的監(jiān)督成效和豐富的民主建設(shè)經(jīng)驗，但從總體上看還存在層級不高、覆蓋不全、系統(tǒng)性不強等問題，還缺乏一部具有普遍約束力的黨務(wù)公開領(lǐng)域的法規(guī)，即《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》（以下簡稱為《黨務(wù)公開條例》）尚未制定，一定程度上阻礙了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)發(fā)展。沒有公開，就沒有科學(xué)、民主、依法的治黨治國，沒有公開，就沒有黨的執(zhí)政能力的提高和先進性、純潔性的保持。因此，加快研究和制定《黨務(wù)公開條例》，將一些行之有效的經(jīng)驗以黨內(nèi)條例的形式固定下來，推動黨務(wù)公開工作制度化、程序化、規(guī)范化，具有重要的歷史意義和時代價值。

一、黨務(wù)公開條例的理論溯源

掌握黨務(wù)公開的相關(guān)理論，是制定《黨務(wù)公開條例》的必要前提。中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨的基層組織實行黨務(wù)公開的意見》指出，“黨務(wù)公開是指黨內(nèi)事務(wù)的內(nèi)容、程序、結(jié)果等在一定范圍內(nèi)進行公布?！盵1]934總體來看，黨務(wù)公開的概念理論應(yīng)當包括黨務(wù)公開的基本內(nèi)涵以及公開的主體、內(nèi)容、范圍、程序、方式、時限、問責等基本外延。在穩(wěn)步推進黨務(wù)公開配套制度建設(shè)的同時，通過加強頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，加快制定《黨務(wù)公開條例》，既是完善黨內(nèi)基層民主制度和黨內(nèi)法規(guī)制度科學(xué)化的內(nèi)在要求，也是從黨內(nèi)文件《關(guān)于黨的基層組織實行黨務(wù)公開的意見》向黨內(nèi)法規(guī)升級轉(zhuǎn)化的必由之路。

黨務(wù)公開理論的提出與實踐，是中國共產(chǎn)黨建黨95年來不斷加強自身建設(shè)和組織發(fā)展的內(nèi)在要求，也是對馬克思主義政黨民主理論的繼承和發(fā)展。馬克思主義經(jīng)典作家在創(chuàng)建無產(chǎn)階級政黨的理論研究和實踐探索過程中，始終強調(diào)黨內(nèi)民主原則和黨內(nèi)公開原則，正如馬克思恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中所指出的，“共產(chǎn)黨人不屑于隱瞞自己的觀點和意圖?！盵2]列寧認為，“沒有公開性而談民主制是很可笑的，并且這種公開性還要不局限于對本組織的成員?！盵3]民主集中制是中國共產(chǎn)黨治黨治國的根本組織原則，堅持黨務(wù)公開是民主集中制原則貫徹落實的首要前提。1994年9月，中共十四屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》，進一步提出加強和健全黨內(nèi)監(jiān)督，嚴肅黨的紀律，“要完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，制定黨內(nèi)監(jiān)督條例”。[4]2003年12月，中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，這是黨的歷史上第一次以黨內(nèi)法規(guī)的形式正式提及黨內(nèi)組織管理公開的原則，實際上就是黨務(wù)公開的思想來源。該條例指出，“地方各級黨委全會作出決議、決定，一般應(yīng)當向下屬黨組織和黨員通報，根據(jù)實際情況，以適當方式向社會公開?！盵5]2004年9月，黨的十六屆四中全會第一次正式以黨內(nèi)文件的形式明確提出，“建立和完善黨內(nèi)情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，逐步推進黨務(wù)公開?！盵6]2007年10月，黨的十七大報告進一步指出，“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境?！盵1]392010年10月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于黨的基層組織實行黨務(wù)公開的意見》，對黨務(wù)公開工作做了科學(xué)的制度設(shè)計和規(guī)范的總體規(guī)劃。2012年11月，中共十八大報告明確指出，“完善黨務(wù)公開，加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行?！盵7]2013年11月，為適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和全面依法治國的時代要求，中央首次提出“研究制定《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》，健全黨內(nèi)情況通報制度，增強黨內(nèi)生活透明度”。[8]2015年1月，習(xí)近平在十八屆中紀委第五次全會上指出，“用權(quán)必須透明，在陽光下運行，各級干部最好的用權(quán)方法就是推進權(quán)力運行的公開化、規(guī)范化，落實黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開的制度。”[9]2016年4月，習(xí)近平在中央黨?！皟蓪W(xué)一做”學(xué)習(xí)教育中再次指出，“要針對新情況新問題嚴肅黨內(nèi)政治生活，以改革創(chuàng)新精神補齊制度短板，真正使黨的組織生活、黨員教育管理嚴起來、實起來。”[10]黨務(wù)公開是黨內(nèi)政治生活的重要組織原則，是發(fā)展黨內(nèi)民主和加強黨的自身建設(shè)的基本前提。2016年7月1日，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年的講話中，習(xí)近平強調(diào)，“嚴肅黨內(nèi)政治生活是全面從嚴治黨的基礎(chǔ)。我們要加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，嚴肅黨的政治紀律和政治規(guī)矩，增強黨內(nèi)政治生活的政治性、時代性、原則性、戰(zhàn)斗性，全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。”[11] 黨務(wù)公開是增強黨內(nèi)生活的透明度，確保黨內(nèi)監(jiān)督落到實處的重中之重。2016年9月27日，中央政治局召開全體會議，聽取并審議了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》稿在黨內(nèi)外征求意見的情況報告，決定修改后提請十八屆六中全會審議，會議強調(diào)“黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外”。

回溯黨的歷史，在武裝斗爭奪取社會主義革命勝利的時期，黨長期處于帝國主義、封建主義和國民黨反動鎮(zhèn)壓狀態(tài)，深陷復(fù)雜殘酷的斗爭環(huán)境，黨務(wù)公開受到了較大的限制，基本處在地下半公開甚至不公開的狀態(tài)。到革命勝利后掌握政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)社會主義建設(shè)和改革時期，隨著黨的自身建設(shè)和人民民主的迫切需要，黨務(wù)公開已經(jīng)與黨的先進性、純潔性和執(zhí)政能力建設(shè)緊密結(jié)合在一起。十八大以來，伴隨著全面從嚴治黨的有序推進，持續(xù)高壓與常態(tài)相結(jié)合的反腐組合拳正在努力把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，對黨務(wù)公開制度也提出了更高的要求，必須以此來不斷推動黨內(nèi)監(jiān)督和黨內(nèi)民主制度的完善與發(fā)展。

二、制定黨務(wù)公開條例的現(xiàn)實意義

加快研究和制定《黨務(wù)公開條例》，加強黨務(wù)公開的頂層設(shè)計，是推進全面依法治國和全面從嚴治黨戰(zhàn)略的時代要求，是我們黨不斷提高治國理政能力的必然選擇。

1.提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)科學(xué)化水平的內(nèi)在要求?！饵h務(wù)公開條例》是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，是黨務(wù)公開工作的總綱和指南，是新形勢下不斷適應(yīng)管黨治黨要求的重要內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)作為政黨現(xiàn)代化發(fā)展的產(chǎn)物，是中國共產(chǎn)黨加強自身管理的手段。近年來，中央陸續(xù)制定和出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)，內(nèi)容涉及黨內(nèi)民主、組織管理、黨風(fēng)廉政建設(shè)等諸多方面。黨務(wù)公開條例的制定，是繼《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨組工作條例（試行）》《地方委員會工作條例》《黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》《干部教育培訓(xùn)工作條例》《巡視工作條例》《統(tǒng)戰(zhàn)工作條例（試行）》《紀律處分條例》《黨內(nèi)問責條例》等黨內(nèi)法規(guī)之后，完善黨的組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)的重要內(nèi)容，是推動黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)走向科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的重要措施和內(nèi)在要求?！氨M管政黨是結(jié)社自由的產(chǎn)物，但卻無往不在規(guī)范之中；只有當有關(guān)規(guī)范主導(dǎo)著政黨關(guān)系與政黨行為時，政黨政治才能和平、有序、常態(tài)?！盵12]進行政黨治理離不開政黨法規(guī)的運用，尤其中國共產(chǎn)黨作為全世界最大的社會主義國家執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)13億多中國人民實現(xiàn)近代以來最偉大的民族復(fù)興更要嚴格落實依規(guī)治黨。為了防止黨內(nèi)權(quán)力集中、黨外利益集團的沖擊，避免權(quán)力濫用和腐敗滋生，必須建立科學(xué)的黨務(wù)公開條例和黨務(wù)公開機制，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的科學(xué)化水平。在領(lǐng)導(dǎo)中國命運的歷史進程中，黨內(nèi)法規(guī)在加強自身建設(shè)、引導(dǎo)發(fā)動群眾、代替法律管理等方面起到了重要的作用。但是，在很長的一段歷史時期內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)走的是一條“摸著石頭過河”的道路，由于沒有成功的范例可以借鑒，只能邊走邊摸索。長期以來，因為缺乏頂層設(shè)計和系統(tǒng)規(guī)劃，黨務(wù)公開相關(guān)制度已經(jīng)不能適應(yīng)黨的建設(shè)的現(xiàn)實需要，亟需建立科學(xué)的黨務(wù)公開條例，積極探索科學(xué)全面的黨務(wù)公開程序和方法，以不斷適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系自我完善和自我更新的內(nèi)在需要，使其朝著科學(xué)化、規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展。

2.鞏固黨的階級基礎(chǔ)和落實黨的群眾路線的迫切需要。黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命和建設(shè)偉大事業(yè)取得的成功，離不開廣大人民群眾的支持和擁護。中國共產(chǎn)黨來自人民，為了人民，依靠人民，“黨與人民群眾是一種零距離的關(guān)系，黨務(wù)不公開，就是把群眾當外人了。”[13]一方面，黨務(wù)公開條例的制定，有助于進一步鞏固黨的階級基礎(chǔ)，有利于黨更好地發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)黨的作用，通過法定的程序執(zhí)掌政權(quán)，依靠民主和法制實現(xiàn)長期穩(wěn)定的執(zhí)政。公民的政治參與是現(xiàn)代國家存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，沒有公民的政治參與，民主政體就失去了階級基礎(chǔ)和構(gòu)成要件。中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級政黨，是中國人民和中華民族的先鋒隊，無論是在革命戰(zhàn)爭年代還是在和平建設(shè)發(fā)展年代，廣大人民群眾一直都是我們黨堅固的階級基礎(chǔ)和重要基石。黨務(wù)公開條例是對當前黨務(wù)公開工作制度的頂層設(shè)計，有利于讓廣大人民更好地把握黨的政策和方針，樹立堅定的共產(chǎn)主義信仰和走中國特色社會主義道路的信心，把個人的夢、國家的夢和民族的夢融合起來，投身到“兩個一百年”奮斗目標的實現(xiàn)中去。另一方面，黨務(wù)公開條例的制定，有利于新形勢下黨的群眾路線的貫徹落實。全心全意為人民服務(wù)是我們黨的群眾路線和優(yōu)良傳統(tǒng)，是我們黨取得一切勝利的法寶。隨著黨務(wù)公開制度和實踐的不斷推進，適時制定《黨務(wù)公開條例》，可以為廣大黨員和人民群眾之間溝通交流搭建暢通便捷的平臺，使人民群眾更好地了解黨的各級組織、黨員和黨的大政方針，調(diào)動人民群眾政治參與的積極性和主動性，為黨組織決策凝聚更多的群眾智慧和社會共識，以此來不斷提高黨的建設(shè)和黨的理論的科學(xué)化水平。因此，《黨務(wù)公開條例》的制定，可以有效調(diào)動新時期廣大人民群眾政治參與的熱情，樹立勤政愛民、廉潔奉公、高效有序的陽光政黨形象，努力適應(yīng)國際國內(nèi)兩個發(fā)展形勢的要求，不斷鞏固黨的階級基礎(chǔ)和群眾路線。

3.推進黨內(nèi)民主進程和黨風(fēng)廉政建設(shè)的必然選擇。黨務(wù)公開，是黨內(nèi)民主的基石，是黨的組織良性運行的關(guān)鍵。研究制定《黨務(wù)公開條例》，有利于讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，將國家權(quán)力、執(zhí)政黨、人民利益科學(xué)有序地綁定，推動廉政的實現(xiàn)、民主的提高、監(jiān)督的運行。一方面，制定黨務(wù)公開條例有助于推動黨內(nèi)民主化進程。黨員是黨的主體和細胞，只有充分保障廣大黨員的主體地位，才能調(diào)動其主動性和積極性，使黨組織保持生機和活力?！包h員是黨的主人，是黨的組織、黨的生活、黨的建設(shè)和黨的事業(yè)的主體，也是黨內(nèi)民主的主體”，[14]沒有普通黨員民主權(quán)利的有效行使，黨內(nèi)民主就無從談起?！饵h務(wù)公開條例》的制定，以黨內(nèi)法規(guī)的形式對權(quán)力加強了監(jiān)督和管控，對黨內(nèi)生活進行有效的約束，增加了黨組織的透明度，保證了黨內(nèi)民主清正廉潔的氛圍，一定程度上調(diào)動了黨員的積極性和主動性。另一方面，制定黨務(wù)公開條例有助于推動黨風(fēng)廉政建設(shè)的發(fā)展。腐敗是影響黨的自身建設(shè)和國家長治久安的阻礙，是極其復(fù)雜的政治難題和社會頑疾。針對腐敗問題，習(xí)近平在黨的十八屆中紀委二次會議上提出，“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！盵15]實際上，懲治腐敗并不是最終目的，預(yù)防腐敗問題的產(chǎn)生和肆意蔓延才是制度建設(shè)的初衷和價值歸宿。黨務(wù)公開條例的制定，是預(yù)防腐敗的有效手段，通過加強頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，提高黨務(wù)公開配套制度的效率，可以有效解決當前全面從嚴治黨在落地環(huán)節(jié)的諸多問題。

三、制定黨務(wù)公開條例的邏輯理路

黨務(wù)公開是政黨的政治行為，必須在既定程序的前提下，堅持一定的原則有序開展。同時，制定黨務(wù)公開條例也是提高黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)化水平的內(nèi)在要求，要嚴格按照《中國共產(chǎn)黨黨章》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的“立法法”，保證黨務(wù)公開在國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的范圍內(nèi)活動。具體來說，必須堅持“三個維度”的統(tǒng)一。

1.法治化思維：堅持依法依規(guī)。民主和法治是密不可分的，民主是法治的基礎(chǔ)，法治是民主的保障。黨務(wù)公開作為黨內(nèi)民主的重要內(nèi)容，也必須在國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的范圍內(nèi)活動，“任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。[16]依法依規(guī)是制定《黨務(wù)公開條例》的首要原則，是保證整個制定工作沿著正確的方向運行的關(guān)鍵。一方面，這里的“法”泛指以憲法為根本大法的國家法律體系，是任何組織和個人一切行為活動的行動指南。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，領(lǐng)導(dǎo)人民遵守和維護法律，同時黨的建設(shè)也必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，不得與之發(fā)生抵觸。制定黨務(wù)公開條例同樣是黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制活動，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨章為本的前提下，必須嚴格依法制定，不得出現(xiàn)與憲法和法律不一致或者抵觸的情況。另一方面，“規(guī)”即指黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)紀律。在《黨務(wù)公開條例》的制定過程中， 必須遵守黨章黨規(guī)，嚴格按照黨內(nèi)規(guī)章制度辦事?！包h章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。”[17]制定黨務(wù)公開條例，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系自我完善與自我發(fā)展的內(nèi)在要求，是提高黨內(nèi)法規(guī)體系科學(xué)化水平的重要內(nèi)容。只有真正把黨務(wù)公開條例的制定活動納入國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的雙管軌道， 才能保證黨務(wù)公開工作沿著法治化方向發(fā)展，不斷密切新形勢下的黨群關(guān)系，不斷鞏固和擴大黨的合法性基礎(chǔ)。

2.程序化思維：堅持有序公開與必要保密相結(jié)合。黨務(wù)公開的范圍，是黨務(wù)公開條例制定的關(guān)鍵，關(guān)系著我們黨在保障黨員知情權(quán)和加強自身建設(shè)中的作用和地位。從范圍來看，黨務(wù)公開包括兩部分，即黨內(nèi)公開和黨外公開。黨內(nèi)公開即對全體黨員和黨組織內(nèi)部的公開，是保障黨員知情權(quán)和參與權(quán)、推動黨內(nèi)民主發(fā)展的內(nèi)在要求。黨外公開即黨的事務(wù)和活動對人民和社會公開，是社會公眾對政黨特定范圍內(nèi)的事務(wù)進行監(jiān)督和建議的活動。黨務(wù)公開，“不僅是政黨整合組織內(nèi)部關(guān)系的基礎(chǔ)，還是溝通政黨與社會、擴大政黨社會基礎(chǔ)和政黨獲得合法性的基礎(chǔ)?！盵18]一方面，該公開的要適時有序地公開，促進黨內(nèi)民主的科學(xué)發(fā)展。通過制定黨務(wù)公開條例，保證黨的社會化過程能夠順利進行，將黨的大政方針、施政綱領(lǐng)、路線政策等輸送到人民群眾中去，保障黨員和群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，以更好地鞏固黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專政的政治體制。同時，黨內(nèi)事務(wù)的公開要做到適時有序，“除涉及黨和國家秘密等依照規(guī)定不宜公開或不能公開的外，都應(yīng)向黨員公開?！盵1]934另一方面，政黨是特殊的政治組織，具有特定的核心利益和政黨機密，要做到必要保密?！饵h章》把“嚴格保守黨和國家的秘密”作為每一個黨員的八項基本義務(wù)之一， 是黨的紀律和紅線，不能違犯。黨務(wù)公開必須堅守保守黨的秘密的政治高地，不宜公開的要守好黨的秘密，不能犯原則性和方向性錯誤。同時，也要區(qū)別對待和依規(guī)進行，根據(jù)保密期限和范圍，有條件地適度開展黨務(wù)公開?？傊?，制定黨務(wù)公開條例，必須堅持有序公開和必要保密相結(jié)合的原則，任何無限度的保密和無限度的公開都會給黨的生存和發(fā)展帶來毀滅性的災(zāi)難。

3.規(guī)范化思維：堅持理論的科學(xué)性與實踐的可操作性相結(jié)合。在黨的建設(shè)過程中，任何一部黨內(nèi)法規(guī)的制定都離不開一定的理論支撐和成熟的實踐經(jīng)驗。也就是說，《黨務(wù)公開條例》的制定也必然要經(jīng)歷從理論指導(dǎo)實踐、實踐形成經(jīng)驗上升為理論、再次指導(dǎo)實踐的過程。一方面，必須堅持科學(xué)理論的指導(dǎo)，保證條例對實踐的理論支撐作用。“黨務(wù)公開是實踐性很強的工作，越是這樣的工作，約需要理論上的指導(dǎo)。”[19]建黨95年來，從公開建黨到黨務(wù)公開，我們黨已經(jīng)總結(jié)了豐富的黨務(wù)公開理論和黨內(nèi)民主實踐的經(jīng)驗。在制定黨務(wù)公開條例時，黨內(nèi)法規(guī)制定部門要結(jié)合黨的建設(shè)的實際需要和歷史經(jīng)驗的特點優(yōu)勢，按照什么是黨務(wù)公開、為什么公開、怎么樣公開的邏輯脈絡(luò)，總結(jié)并形成一套科學(xué)的黨務(wù)公開的理論，包括黨務(wù)公開的基本內(nèi)涵、黨務(wù)公開的主客體、程序、方式、范圍、時限、配套制度等。只有形成了科學(xué)的黨務(wù)公開的理論，掌握了黨務(wù)公開的客觀規(guī)律，形成科學(xué)、完備、系統(tǒng)的一整套《黨務(wù)公開條例》，才能準確用黨內(nèi)法規(guī)的形式來指導(dǎo)黨務(wù)公開的具體實踐。另一方面，也要堅持試點探索和總結(jié)經(jīng)驗相結(jié)合，提高黨務(wù)公開實踐的可操作性。黨務(wù)公開是一項系統(tǒng)的復(fù)雜工程，需要科學(xué)的試點探索和長期的總結(jié)經(jīng)驗。由于黨務(wù)公開工作具有一定的秘密性和特殊性，不適宜全領(lǐng)域、全方位地大范圍推行。制定黨務(wù)公開條例，一定要結(jié)合黨務(wù)公開實踐的具體情況，循序漸進、穩(wěn)妥推進，先試點再推廣，不能急于求成、揠苗助長。如果處理不好適度適時的原則，毫無保留地公開只會給黨的建設(shè)帶來巨大的風(fēng)險。因此，要具體問題具體分析，黨務(wù)公開在實踐中要區(qū)別對待時限性的問題，采用多樣化的方式，如定期公開與不定期公開相結(jié)合的方式?？傊饵h務(wù)公開條例》的制定，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，不僅需要科學(xué)的黨務(wù)公開理論的支撐，同時還需要長期的黨務(wù)公開工作的實踐。

四、制定黨務(wù)公開條例應(yīng)當注重的幾個環(huán)節(jié)

《黨務(wù)公開條例》是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的有機組成部分，是十八大以來適應(yīng)黨的建設(shè)新形勢的內(nèi)在要求，也是完善黨內(nèi)基層民主制度的重要保障。每一部黨內(nèi)法規(guī)的制定都是一項復(fù)雜的立法過程，需要統(tǒng)籌兼顧，同樣“制定一部《黨務(wù)公開條例》，明確規(guī)定黨務(wù)公開的范圍、方式程序、監(jiān)督和保障等內(nèi)容，以規(guī)范黨務(wù)公開，意義重大”。[20]在探索制定條例的有效路徑時，應(yīng)當在結(jié)合黨務(wù)公開的歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實需要的基礎(chǔ)上，重點把握以下四個環(huán)節(jié)：

1.努力夯實黨務(wù)公開的輿論基礎(chǔ)。制度是剛性的，而思想意識是靈活柔性的。因為黨務(wù)公開工作本身所具有的秘密性，部分黨規(guī)部門和黨規(guī)工作者對其認識不充分，很容易形成思想的誤區(qū)和認識的真空。在黨務(wù)公開條例制定之前，必須先突破思想意識的藩籬，跳出對黨務(wù)公開的傳統(tǒng)認識的誤區(qū)，積極營造和諧的思想輿論氛圍，才能確保條例沿著正確的方向更好地指導(dǎo)黨務(wù)公開工作。十六屆四中全會以來，黨務(wù)公開成效卓著，但因為缺乏制度的總體設(shè)計，黨務(wù)公開在探索過程中仍然存在許多認識的誤區(qū)。如，一是把黨務(wù)公開與政務(wù)公開混為一談，沒有認識到二者在公開主體、范圍、程序、方式等方面的根本不同，不利于二者科學(xué)的發(fā)展，更不利于黨務(wù)公開條例的執(zhí)行落實。二是將黨務(wù)公開形式主義，思想不重視，工作不積極，錯誤地將黨務(wù)公開流于形式，沒有真正起到應(yīng)有的監(jiān)督作用。三是官本位思想嚴重，部分領(lǐng)導(dǎo)干部抵觸公開、消極應(yīng)對，錯誤地認為公開的越多，老百姓就越不滿越反對。四是認為黨務(wù)公開條例與黨務(wù)公開的相關(guān)制度存在重復(fù)和多余，沒有認識到條例的指導(dǎo)性、全局性和規(guī)范性作用。《黨務(wù)公開條例》的制定，是一項較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，加快相關(guān)配套制度的構(gòu)建固然重要，但也必須以努力突破傳統(tǒng)觀念的藩籬、積極營造和諧的思想輿論基礎(chǔ)為重要前提。

2.加強黨務(wù)公開制度配套體系建設(shè)。制度具有指導(dǎo)性、全局性、規(guī)范性，是具體工作開展的指南針，是“具有約束、調(diào)整、規(guī)范作用的行動規(guī)則、程序”。[21]黨內(nèi)條例是最具有普遍性和強制力的黨內(nèi)法規(guī)，是加強黨內(nèi)管理和黨內(nèi)監(jiān)督的重要保障。黨內(nèi)法規(guī)的健康運行需要健全的配套制度為基礎(chǔ)，《黨務(wù)公開條例》的制定和執(zhí)行也必須以科學(xué)完善的配套制度體系為保障。目前，黨務(wù)公開制度體系尚未完全建立，制度的可操作性不夠，體系的頂層設(shè)計還需進一步完善。同時，黨務(wù)公開作為黨內(nèi)民主尤其是黨內(nèi)基層民主的重要內(nèi)容，必須建立一套不以領(lǐng)導(dǎo)人主觀意識為轉(zhuǎn)移的機制，結(jié)合黨內(nèi)監(jiān)督體系，確保各項具體制度發(fā)揮最大的制度效能。總之，無論是理論的研究，還是試點的探索，都需要在加強總體規(guī)劃的前提下，不斷建立健全包括黨內(nèi)情況反映制度、黨內(nèi)情況通報制度、黨員參與決策制度、黨內(nèi)民主選舉制度、黨員權(quán)利保障制度、重大意見征求制度、新聞發(fā)言人制度、黨員信息質(zhì)詢制度等保障機制，確保黨務(wù)公開制度體系框架的完整、有序、科學(xué)、高效，為黨務(wù)公開條例的制定奠定制度保障。

3.處理好黨內(nèi)法規(guī)制度體系間的銜接。建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系是深入推進全面從嚴治黨戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，是提高黨的執(zhí)政能力和黨的建設(shè)科學(xué)化水平的關(guān)鍵。完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是科學(xué)、規(guī)范、全面的系統(tǒng)，它包括了不同層次、不同效力、不同形式的法規(guī)，而這些法規(guī)之間也呈現(xiàn)了不同的狀態(tài)和效用，既互相區(qū)別，又互相聯(lián)系和銜接。黨章是黨內(nèi)的“根本大法”，是黨內(nèi)法規(guī)體系中位階最高的法規(guī)?！饵h務(wù)公開條例》與其他黨內(nèi)法規(guī)之間是平行的、協(xié)同的，在黨內(nèi)法規(guī)體系中發(fā)揮各自應(yīng)有的法理規(guī)范和法制保障作用。十八大以來，中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)建工作，已經(jīng)陸續(xù)頒布和修訂了《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨組工作條例（試行）》《干部教育培訓(xùn)工作條例》《巡視工作條例》《紀律處分條例》《黨內(nèi)問責條例》等黨內(nèi)法規(guī)。加快制定《黨務(wù)公開條例》，必須正確處理已有的黨內(nèi)法規(guī)間的互動和銜接關(guān)系，搭建溝通和協(xié)作機制，促進工作的銜接和互動。如，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》為《黨務(wù)公開條例》提供了法理基礎(chǔ)和立法前提，為規(guī)范黨務(wù)公開工作指明了方向，條例制定時必須以前者為依據(jù)，同時也要充分研究其他黨內(nèi)法規(guī)，避免出現(xiàn)互相抵觸或者沖突的情況?！饵h務(wù)公開條例》為《巡視工作條例》《紀律處分條例》等提供了必要的黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督保障。只有充分做好黨務(wù)公開，才能有效加強黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律意識，嚴格服從中央巡視工作安排，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，減少頂風(fēng)作案、腐化墮落等違法違紀案件的發(fā)生?？傊?，條例的制定必須放在黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯思維下，促進體系內(nèi)的銜接和互動，互相借鑒并共同促進，才能提高單行黨規(guī)的效率和作用。

4.借助新載體推動黨務(wù)公開的現(xiàn)代創(chuàng)新模式建設(shè)。方法是認識世界改造世界的工具，好的方法是事半功倍的前提。黨務(wù)公開同樣也需要講究方式方法，新形勢下新聞媒介等傳播載體在黨務(wù)公開中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用?！饵h務(wù)公開條例》的制定必須利用大數(shù)據(jù)時代的新載體，創(chuàng)新傳播方式方法，努力構(gòu)建黨務(wù)公開的現(xiàn)代模式。傳統(tǒng)模式下，黨務(wù)公開依靠的主要是開會議、出文件、設(shè)置黨務(wù)宣傳欄等，占用大量的人力物力成本，往往存在成本高、效率低、接受差、互動弱等缺陷，影響了黨員的積極性和主動性，阻礙了黨內(nèi)基層民主建設(shè)的快速發(fā)展。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，黨務(wù)公開也應(yīng)該充分利用先進的大數(shù)據(jù)平臺帶來的信息優(yōu)勢和資源便利，加快構(gòu)建黨務(wù)公開信息化數(shù)據(jù)庫平臺、黨務(wù)公開信息共享平臺、黨務(wù)公開無障礙溝通平臺等新媒介，創(chuàng)新黨務(wù)公開的現(xiàn)代模式，使黨組織和黨員群眾直接的溝通更密切、更便捷、更流暢，有效節(jié)約黨務(wù)公開的成本，提高黨務(wù)公開的效率和群眾滿意度。通過現(xiàn)代技術(shù)搭建的新載體，積極探索科學(xué)、先進、創(chuàng)新的黨務(wù)公開的現(xiàn)代模式，吸引更多的黨員群眾參與到黨務(wù)公開中來，同時要不斷總結(jié)實踐中的成功經(jīng)驗，來推動《黨務(wù)公開條例》的自我完善和自我更新，提高黨務(wù)公開的現(xiàn)代化水平，真正把民主集中原則落地落實。

結(jié)語

黨務(wù)公開是中國共產(chǎn)黨推進全面從嚴治黨和始終堅持人民主體地位的重要舉措，中國共產(chǎn)黨的人民立場和階級性質(zhì)也決定了其必須實行黨務(wù)公開。《黨務(wù)公開條例》是黨務(wù)公開工作的“基本法”，同時也是黨內(nèi)基層民主法規(guī)的“重點法”，對黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)域具有普遍的約束力。制定黨務(wù)公開條例，需要協(xié)調(diào)好與國家法律體系、黨章、其他黨內(nèi)法規(guī)、黨務(wù)公開領(lǐng)域規(guī)范性文件的關(guān)系，準確把握好自身的功能定位，更好地發(fā)揮履行黨內(nèi)監(jiān)督和促進黨內(nèi)民主的作用。同時，黨務(wù)公開條例應(yīng)當涵蓋黨務(wù)公開的基本制度，既包括公開的內(nèi)容、方式、程序、范圍、頻率、追責等，也應(yīng)該包括科學(xué)的黨內(nèi)上情下傳和下情上達制度、重大決策征求意見制度、黨務(wù)新聞發(fā)言人制度、黨務(wù)公示聽證制度、黨務(wù)公開效果反饋制度、黨務(wù)公開監(jiān)督保障制度等等。目前，黨務(wù)公開還存在著諸多障礙，如封建官本位思想、特權(quán)利益思想、傳統(tǒng)黨務(wù)管理思想等等，都在一定程度上影響了黨與人民群眾的魚水關(guān)系，削弱了黨的執(zhí)政地位和凝聚力。因此，加快制定一部總綱性的具有普遍約束力的《黨務(wù)公開條例》，繼續(xù)完善黨務(wù)公開配套體制建設(shè)，大力提高黨務(wù)公開的科學(xué)性和主動性，是破解當前阻礙黨務(wù)公開體制難題和觀念障礙的基本遵循和法理保障。

參考文獻：

[1]中共中央文獻研究室.十七大以來重要文獻選編（中）[G].北京：中央文獻出版社，2011.

[2]馬克思恩格斯文集（第2卷）[M].北京：人民出版社，2009∶66.

[3]列寧全集（第6卷）[M].北京：人民出版社，1986∶131.

[4]中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978-1996）[G].北京：法律出版社，2009∶88.

[5]中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）[M].北京：中國法制出版社，2015∶67.

[6]中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編（中）[G].北京：中央文獻出版社，2006∶294.

[7]中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編（上）[G].北京：中央文獻出版社，2014∶23.

[8]中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）[M].北京：人民出版社，2013∶19.

[9]習(xí)近平：嚴以用權(quán)的十個要求[EB/0L].新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-08/11/c_1116212997.htm，2015-8-11.

[10]以改革創(chuàng)新的精神補齊黨內(nèi)制度的短板[N].光明日報，2016-04-22.

[11]習(xí)近平.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話[EB/0L].新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-07/01/c_1119150660.htm，2016-7-1.

[12]劉紅凜.政黨政治與政黨規(guī)范[M].上海：上海人民出版社，2010∶108.

[13]齊衛(wèi)平.黨的建設(shè)科學(xué)化：黨務(wù)公開的理論意義和實踐價值[J].江西師范大學(xué)學(xué)報，2011，（5）∶29.

[14]曾志剛.黨員主體地位和民主權(quán)力保障問題研究[M].北京：人民出版社，2014∶69.

[15]習(xí)近平在黨的中央紀委二次全會上發(fā)表重要講話[EB/0L].新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/2013-01/22/c_114461056.htm，2013-1-22.

[16]中華人民共和國憲法[M].北京：中國法制出版社，2014∶9.

[17]中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)制定條例[M].北京：中國法制出版社，2014∶2.

[18]黨務(wù)公開的本體性認識和制度建設(shè)[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2010，（10）.

[19]張軍果.新時期中國共產(chǎn)黨的黨務(wù)公開問題研究[M].北京：人民出版社，2013∶18.

[20]韓強.推進黨務(wù)公開的對策研究[J].理論探索，2011，（1）.

[21]高兆明.制度公正論——變革時期道德失落研究[M].上海：上海文藝出版社，2001∶26.

【責任編輯：閆生金】