劉爾鐸

[摘要]疏解超大城市中心區(qū)域的勞動力人口，是國家產(chǎn)業(yè)升級和城市發(fā)展規(guī)律的根本要求，也是國家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。解決人口疏解與就業(yè)需求的矛盾，除了科學(xué)決策以外，應(yīng)該采取循序漸進(jìn)的策略。

[關(guān)鍵詞]超大城市 人口疏解 勞動力

[中圖分類號]C97 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

近來，超大城市人口疏解問題在媒體上討論較多，特別是圍繞北上廣等超級大城市的就業(yè)和人口疏解問題，以及由此產(chǎn)生的大城市內(nèi)部服務(wù)型崗位供給短缺所帶來的就業(yè)平衡問題，產(chǎn)生了不少議論。北上廣三地政府今年的常住人口數(shù)據(jù)顯示。北京核心區(qū)出現(xiàn)了人口減少，上海出現(xiàn)了人口負(fù)增長，廣州出現(xiàn)了人口增速階段性放緩。但同時(shí)，今年4月北京市職業(yè)介紹服務(wù)中心發(fā)布的“2016年上半年北京市人力資源市場供求形勢分析”顯示，北京市上半年服務(wù)業(yè)用人缺口高達(dá)17.6萬人。中國人力資源市場信息監(jiān)測中心公布的數(shù)據(jù)也顯示，上海市今年一季度餐廳服務(wù)員、廚工的崗位缺口與求職人數(shù)比高達(dá)9：1?？梢姟Ｔ诖蟪鞘腥丝谑杞馀c城市核心區(qū)域就業(yè)需求之間出現(xiàn)了矛盾，那么，大城市人口疏解是否必要？如何解決超大城市人口疏解與就業(yè)需求的矛盾？

超大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整勢在必行

在大城市人口疏解與城市核心區(qū)域就業(yè)需求之間出現(xiàn)了矛盾。是否就認(rèn)為大城市的人口疏解政策出現(xiàn)了問題呢？或者說是否應(yīng)該停止現(xiàn)有的大城市人口疏解政策了呢？答案是否定的。

大城市人口疏解政策是國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的的組成部分，它是與國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段緊密相連的，是產(chǎn)業(yè)升級和城市現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。城市的產(chǎn)生是人類文明的標(biāo)志之一。也在很大程度上促進(jìn)了人類文明的進(jìn)步。在農(nóng)耕文明階段，城市雖然也有較大規(guī)模的發(fā)展壯大，但在整個(gè)社會中的地位和影響力仍然有限。進(jìn)入工業(yè)文明以后，城市成了經(jīng)濟(jì)社會的主角。城市不僅成了人類社會生活的重要舞臺，也成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭和催化劑。國家的產(chǎn)業(yè)布局和科技創(chuàng)新大都要借助于城市這個(gè)不可或缺的舞臺。在工業(yè)發(fā)展的早期階段，由于經(jīng)濟(jì)聚集效應(yīng)的存在，在大城市發(fā)展一定數(shù)量的制造業(yè)、重化工業(yè)是有必要的。因?yàn)榇蟪鞘懈N近勞動力、資本和商品市場，更容易雇傭到數(shù)量足夠多的合格工人；同時(shí)企業(yè)融資也更容易，運(yùn)輸和產(chǎn)品銷售更便利，有利于降低企業(yè)產(chǎn)品的綜合成本。這也是工業(yè)革命以來城市化迅速推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)動因，也是大城市、超大城市產(chǎn)生的原因之一。

但當(dāng)一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到中等收入階段以后。超大城市再維持原有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展就開始遇到困難。一方面。居民生活的耐用消費(fèi)品已經(jīng)普及，制造業(yè)等重工業(yè)發(fā)展的余地已經(jīng)不大，工業(yè)化進(jìn)入中期階段，原有產(chǎn)業(yè)面臨著產(chǎn)業(yè)升級問題；另一方面，在城市化發(fā)展過程中，特大城市也面臨著過度擁擠、交通堵塞、環(huán)境污染等“大城市病”。除此之外，大規(guī)模集中的人口，也加劇了核心城區(qū)資源的稀缺程度，教育、醫(yī)療等成為長期困擾大城市的社會問題。

因此，許多國家的政府都紛紛采取措施調(diào)整大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對大城市的職能進(jìn)行必要地疏解，將一部分不必要的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)搬遷到城郊結(jié)合部或距離相對遠(yuǎn)一些的地方，或者干脆將原有的產(chǎn)業(yè)群分批搬出大城市，把一些對大城市發(fā)展不十分必要的工商企業(yè)、大型市場、就業(yè)人員“搬遷”出城，使大城市的中心逐步變成金融服務(wù)業(yè)的集聚地。

1968年。日本在進(jìn)行第二次東京區(qū)域規(guī)劃時(shí)，提出將生活、教育、研究等機(jī)構(gòu)設(shè)施向東京郊區(qū)疏散，同時(shí)建設(shè)新宿、澀谷、池袋等新城區(qū)。1976年。日本進(jìn)行第三次東京區(qū)域規(guī)劃，進(jìn)一步提出向新城區(qū)引導(dǎo)和疏散工業(yè)、企業(yè)、學(xué)校等。在新城建立大型綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)與設(shè)施，使新城區(qū)逐步具有了一定的產(chǎn)業(yè)和功能布局，對人口的吸引力大大增強(qiáng)，從而減輕了中心區(qū)的人口壓力。同時(shí)。為了分散東京都核心區(qū)域的功能，東京先后建立了7個(gè)“副都心”。以著名的新宿副都為例，從1965年開始建設(shè)，到1991年，東京市的都政府就搬遷到了新宿。此外，為了將人口和產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步分散到衛(wèi)星城市，日本還建設(shè)了“橫濱21世紀(jì)未來港”等“新都心”，吸引了不少大企業(yè)入駐，并在東京附近東北區(qū)域建設(shè)了一個(gè)筑波科技城。日本東京等大城市通過新城建設(shè)，完成了產(chǎn)業(yè)置換和人口疏散。

法國則是通過推動郊區(qū)的發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化，促進(jìn)人口向大城市郊區(qū)流動。巴黎長期實(shí)施有利于郊區(qū)發(fā)展的住宅政策，幫助中高收入者獲得住宅建筑抵押貸款，鼓勵(lì)人口向郊區(qū)流動。

二十世紀(jì)70年代以前，制造業(yè)曾經(jīng)是香港的重要支柱產(chǎn)業(yè)。80年代之后，伴隨著內(nèi)地改革開放的不斷深入，香港的制造業(yè)幾乎全部外遷，成建制地遷往珠三角等地區(qū)，香港制造業(yè)徹底空心化，服務(wù)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)成為香港經(jīng)濟(jì)增長的支柱產(chǎn)業(yè)。

因此，為了推進(jìn)工業(yè)化的產(chǎn)業(yè)升級，解決大城市發(fā)展中面臨的諸多瓶頸問題，大城市產(chǎn)業(yè)調(diào)整和人口疏解是勢在必行的。這幾乎成了各國大城市發(fā)展過程中一個(gè)不可逾越的階段。

超大城市產(chǎn)業(yè)調(diào)整和人口疏解政策要科學(xué)

超大型城市需要產(chǎn)業(yè)調(diào)整和人口疏解，并不意味著可以根據(jù)一般的思維習(xí)慣，直接將人口遷走。產(chǎn)業(yè)調(diào)整和人口疏解是一項(xiàng)認(rèn)真細(xì)致的工作。產(chǎn)業(yè)政策和人口疏解政策的制定必須科學(xué)。

根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，北京全市常住人口總數(shù)為2170.5萬人，其中常住外來人口為822.6萬人，占常住人口的37.9%。上海市統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)表明，截至2015年末，上海全市常住人口總數(shù)為2415.27萬人，其中，戶籍常住人口1433.62萬人，外來常住人口981.65萬人，在全市常住人口中占比為40.64%。北京、上海、廣州三座特大城市的常住人口總數(shù)已近6000萬人，如此規(guī)模龐大的集聚人口，給大城市的衣食住行和生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的壓力，“大城市病”由此產(chǎn)生。近年來，各大城市相繼提出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口控制和疏解的政策，傳遞出積極信號。

從解決大城市本身面臨的問題來看，大城市的功能、產(chǎn)業(yè)與人口都應(yīng)該疏解。近來，北京市城六區(qū)和城市副中心都相繼提出了產(chǎn)業(yè)分流和人口控制方案。在保持經(jīng)濟(jì)增長的前提下，盡量緩解人口與環(huán)境資源的矛盾。2014年，京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略。中央將解決好北京市人口疏解等發(fā)展中的問題，納入到了京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略空間加以思考。中共中央政治局審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出。推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京的非首都功能。由此，北京的一些非首都功能和人口密集型產(chǎn)業(yè)，可以有序疏解到京外的天津市、河北省，并帶動人口隨之遷移。

上海市的人口疏解與控制，也已納入了國家發(fā)改委制定的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》。根據(jù)《規(guī)劃》，上海市中心城區(qū)人口規(guī)模要嚴(yán)格控制；要推動以產(chǎn)業(yè)升級來調(diào)整人口存量、以功能疏解來調(diào)控人口增量；要優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，引導(dǎo)人口向郊區(qū)、重點(diǎn)小城鎮(zhèn)和臨滬城市合理流動。

由此可見，大城市的功能、產(chǎn)業(yè)與人口疏解，已成為國家與北上廣市政府的重要議題。但這種產(chǎn)業(yè)與人口疏解政策的制定也是需要科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)精神的，否則將得不償失。在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)和人口疏解過程中，我們一方面要嚴(yán)控增量、疏解存量、疏堵結(jié)合；另一方面也要考慮到部分產(chǎn)業(yè)或勞動力被疏解搬離市區(qū)后，大城市核心區(qū)域就業(yè)崗位的人員需求能否得到滿足。

目前，北京市人口疏解的主要措施包括：疏解非首都功能，淘汰吸引流動人口的不合理產(chǎn)業(yè)，已推出《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》、適合各區(qū)縣的人口調(diào)控責(zé)任制等。為疏解非首都功能，北京市加快周邊衛(wèi)星城建設(shè)?！笆濉逼陂g，通州城市副中心及順義、亦莊、大興、昌平、房山、懷柔、密云、平谷、延慶、門頭溝10個(gè)新城，將有序承接中心城區(qū)人口和適宜功能的疏解。當(dāng)前。衛(wèi)星城在疏解中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)、人口及功能方面的作用正在進(jìn)一步加強(qiáng)。

北京市以產(chǎn)業(yè)疏解帶動人口疏解、以勞動力疏解帶動產(chǎn)業(yè)疏解兩手并用的做法，是經(jīng)過討論的，也是具有較大合理性的。但筆者認(rèn)為。目前這種勞動力疏解政策似乎關(guān)注人口控制多了一些，關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展與勞動力的有機(jī)組合少了一些。關(guān)于人口疏解對北京市核心區(qū)域勞動力需求的影響，應(yīng)該給予更大的關(guān)注。北京市在人口疏解過程中，一部分是與產(chǎn)業(yè)外遷相聯(lián)系的，另一部分則是單一的勞動力控制政策，如石景山區(qū)截至今年5月底，已整治大雜院231處，拆除違法建設(shè)25.9萬平方米，同時(shí)，通過西北熱電中心周邊環(huán)境整治一期工程、北辛安棚戶區(qū)改造項(xiàng)目等，疏解人口4萬余人；豐臺區(qū)今年前5個(gè)月整治出租大院275處、無證餐飲945戶、違法群租房165處。這些人口疏解政策大多是必要的，但也有部分勞動力的疏解是與產(chǎn)業(yè)搬遷相分離的，因此，這些勞動力的疏解可能會影響到大城市核心區(qū)域的勞動力平衡。造成北京市服務(wù)業(yè)的勞動力缺口。北京市職業(yè)介紹服務(wù)中心“2016年上半年北京市人力資源市場供求形勢分析”報(bào)告提到的“北京市上半年服務(wù)業(yè)用人缺口高達(dá)17.6萬人”的調(diào)查結(jié)果或許與此有關(guān)。

據(jù)北京市的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2015年末北京市常住人口比2014年末增加18.9萬人，與2014年相比少增加了17.9萬人。同時(shí)，北京市2015年末城六區(qū)常住人口占全市常住人口比重比2010年下降了0.6%。上海市2015年末常住人口總數(shù)比2014年末減少10.41萬人。這是2000年以來上海市常住人口首次出現(xiàn)負(fù)增長，降幅為0.4%。廣州市2010年至2014年5年間，常住人口僅增長了30余萬人，增速出現(xiàn)階段性放緩。對于北上廣人口增長趨勢的變化，筆者認(rèn)為，這主要是當(dāng)?shù)卣行菩锌刂?、疏解人口政策的結(jié)果，因?yàn)樵诖蟪鞘械谋皇杞鈱ο螽?dāng)中，與超大城市定位不相符的一些企業(yè)、批發(fā)市場、中低端產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員被清理出了主城區(qū)；同時(shí)這也在一定程度上反映出我國超大城市和整個(gè)中國人口自然增長率的下降。我國總的勞動力資源供給數(shù)量，自2012年底開始進(jìn)入了逐年下降的趨勢，這表明我國未來城鄉(xiāng)勞動就業(yè)壓力開始緩解，同時(shí)也表明未來流入城市的農(nóng)村勞動力將逐步遞減。

如果出于城市環(huán)境治理等原因，認(rèn)為必須搬遷或疏解蝸居在大都市區(qū)出租屋或地下室的外地勞動力。也應(yīng)該考慮到這些人員離開主城區(qū)后，當(dāng)?shù)貏趧恿κ袌隹赡艹霈F(xiàn)的變化。從長計(jì)議的話，如果既要實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)外來人口疏解。搬遷居住在出租屋或地下室的勞動力，又能較好地滿足大城市核心區(qū)域的勞動力需求。比較可行的辦法是加快衛(wèi)星城與中心城區(qū)的城郊鐵路（輕軌、地鐵等）建設(shè)，爭取實(shí)現(xiàn)城鐵“一小時(shí)通行圈”。同時(shí)，促進(jìn)公共服務(wù)向衛(wèi)星城傾斜，縮小衛(wèi)星城與中心城的差距，建設(shè)完善的基本生活服務(wù)設(shè)施。這樣才能從根本上解決核心區(qū)域用人需求與被疏解勞動力居住郊區(qū)化這樣一個(gè)難題。

城區(qū)蝸居人口居住郊區(qū)化與實(shí)現(xiàn)城鐵“一小時(shí)通行圈”，可能不是短時(shí)間內(nèi)能夠完成的。為了避免大城市核心區(qū)域勞動力需求的短缺，也為了避免產(chǎn)業(yè)調(diào)整和人口疏解過程中可能產(chǎn)生的失誤，城區(qū)產(chǎn)業(yè)搬遷和勞動力疏解工作不宜操之過急。從中國國情出發(fā)，循序漸進(jìn)加以推進(jìn)。是一個(gè)好的解決辦法。

調(diào)整大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和疏解城區(qū)勞動力，要采取循序漸進(jìn)的策略

如前所述，一些調(diào)查表明，在調(diào)整大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和疏解城區(qū)勞動力過程中。在人口疏解與城市核心區(qū)域勞動力需求之間出現(xiàn)了矛盾，如何解決這一矛盾？除了科學(xué)地進(jìn)行決策以外，還有就是要在疏解人口方面采取循序漸進(jìn)的策略。循序漸進(jìn)的策略能夠保證在完成疏解人口目標(biāo)的前提下，不至于影響大城市核心區(qū)域的勞動力需求。即使出現(xiàn)了人口疏解與勞動力需求的矛盾，也比較容易解決。

所謂循序漸進(jìn)的疏解策略，就是要分清輕重緩急，首先搬遷那些環(huán)境污染嚴(yán)重、對大城市核心區(qū)域發(fā)展損害較大的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，同時(shí)疏解在該領(lǐng)域中就業(yè)的勞動力。對那些雖然對大城市發(fā)展有一些不利，但可以推遲到以后條件更成熟的時(shí)候進(jìn)行疏解的項(xiàng)目，可以先放一放，等條件更充分時(shí)再進(jìn)行疏解。其次，在疏解大都市區(qū)外來人口和勞動力時(shí)，應(yīng)盡量搬遷那些有條件將產(chǎn)業(yè)（或企事業(yè)單位）與勞動力一攬子同時(shí)搬遷安置到城郊或衛(wèi)星城的項(xiàng)目。對產(chǎn)業(yè)搬遷與勞動力疏解不能同步進(jìn)行的項(xiàng)目可暫緩操作，直到條件更成熟后再行搬遷、疏解。第三，當(dāng)以上兩種情況都不存在時(shí)，盡量疏解那些對大城市核心區(qū)域勞動力需求影響小的人口。

人口疏解不應(yīng)傷害大城市自身的活力，不能卡斷部分行業(yè)對勞動力的剛性需求。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，流動人口已成為我國一線城市黃金年齡段的就業(yè)主體，如在北京16～19歲、20～24歲、25～29歲的常住就業(yè)人口中，流動人口分別約占92%、70%和54%，大城市核心區(qū)域部分行業(yè)對流動人口存在著剛性需求。這是我們提出循序漸進(jìn)地疏解人口策略的現(xiàn)實(shí)考慮。政府有關(guān)部門有必要組織相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者對大城市核心區(qū)域未來幾年的勞動力需求進(jìn)行深入細(xì)致的研究，并將這種對未來勞動力供求的預(yù)測融入到大城市人口疏解與產(chǎn)業(yè)搬遷的規(guī)劃之中。

對于大城市的人口調(diào)控，除了關(guān)注勞動力的疏解外遷以外，疏解本身對城市功能和市場供應(yīng)方面的影響也需要考慮進(jìn)去。在城市配套服務(wù)上，要注意人口疏解以后批發(fā)市場菜價(jià)、肉價(jià)的波動，不能批發(fā)市場一搬遷、菜價(jià)馬上上漲，需要做好市場供應(yīng)環(huán)節(jié)的銜接。在大都市圈的的發(fā)展規(guī)劃中。對于目前許多工作在北京、上海，但居住在燕郊、昆山等地的潮汐式工作生活帶來的交通、教育、醫(yī)療等問題，也需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。近兩年受到高度關(guān)注的北京城市副中心建設(shè)所涉及到的許多問題，也與此相關(guān)。據(jù)了解。通州區(qū)預(yù)計(jì)還能承接大約40萬人口。未來通州還將吸納城市核心區(qū)域的優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等資源，全面建立起與北京城市副中心定位相匹配的三級醫(yī)療、教育服務(wù)體系。

除了建設(shè)完善的城市副中心外，在疏解產(chǎn)業(yè)和勞動力過程中，有關(guān)部門還應(yīng)關(guān)注中心城區(qū)和衛(wèi)星城的制度（養(yǎng)老、醫(yī)療、公積金、高考等）銜接問題，這些都是被疏解人口關(guān)注的問題。要長效地疏解城區(qū)人口，需要實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)和衛(wèi)星城之間便捷、高效的對接，在孩子上學(xué)、親屬就業(yè)等方面提供完善的保障體系。此外，中心城區(qū)與衛(wèi)星城之間的公共服務(wù)也不能有大的落差，否則可能會出現(xiàn)即使企業(yè)遷走了，職工也不愿意搬遷，而跳槽到其他企業(yè)的情況，造成企業(yè)搬遷難以帶動中心城區(qū)人口疏解的現(xiàn)象。

疏解超大城市中心區(qū)域的勞動力人口，也要注意改變過去那種片面依靠政府行政手段調(diào)控的政策措施，重視市場機(jī)制在調(diào)節(jié)和引導(dǎo)人口流動方面的作用。從過去的經(jīng)驗(yàn)來看，政府以行政強(qiáng)制手段為主的人口調(diào)控方式并不十分成功。如果能夠適當(dāng)運(yùn)用市場手段，在政府相關(guān)政策的引導(dǎo)下。在大城市周邊加大投資力度，形成功能互補(bǔ)的副中心、衛(wèi)星城或城市圈，那么中心城區(qū)的人口壓力自然就會大大減輕，而中心城區(qū)在城市圈中的龍頭地位也會更加鞏固。

總之，疏解超人城市中心區(qū)域的勞動力人口，是國家產(chǎn)業(yè)升級和城市發(fā)展規(guī)律的根本要求，也是國家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)，考驗(yàn)著城市管理者的能力和智慧，以及對以人為本基本理念的堅(jiān)守。只要我們認(rèn)真總結(jié)國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)行科學(xué)的決策，制定妥善而切實(shí)可行的人口疏解政策，這一艱巨任務(wù)就一定能夠完成。到那時(shí)，我們的超大城市就能夠甩掉包袱、輕裝前進(jìn)，以一個(gè)嶄新的面目迎接充滿機(jī)遇的新時(shí)代。

（作者為中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授，北京市人力資源與社會保障學(xué)會副會長）