北方工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院　王志亮　楊　媛

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環(huán)境管制國際比較與借鑒*

北方工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院王志亮楊媛

摘要：環(huán)境具有特殊公共產(chǎn)品的性質(zhì)，為保護(hù)環(huán)境，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，政府須通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段實施管制。從國際上一些主要發(fā)達(dá)國家的環(huán)境管制措施及其演變歷史看，由于政治體制及文化背景等差異，不同國家、不同社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所采用的環(huán)境管制措施及其實施的效果也不相同。我國的環(huán)境管制，除了完善相關(guān)法規(guī)體系、靈活運用環(huán)境管制手段外，還需重視公眾參與在促進(jìn)環(huán)境管制中的積極作用。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展環(huán)境污染環(huán)境管制管制效果

工業(yè)時代以來，與高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴的環(huán)境污染與生態(tài)破壞問題，如全球性的氣候變化、資源枯竭、臭氧層破壞、森林面積銳減、生物多樣性下降、工業(yè)三廢等，加深了人類對環(huán)境保護(hù)嚴(yán)峻性的認(rèn)識。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走可持續(xù)發(fā)展道路已成為國際社會的共識。在環(huán)境保護(hù)問題滲入到社會、經(jīng)濟(jì)、生活各個方面的背景下，“環(huán)境管制”的概念應(yīng)運而生。環(huán)境管制作為社會管制的一項重要內(nèi)容，是一個國家或地區(qū)為實現(xiàn)環(huán)保目的而由政府制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)治理費用的投入等各種環(huán)境保護(hù)政策，并采取一系列貿(mào)易限制措施對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行調(diào)整。本文通過對國際上一些主要發(fā)達(dá)國家已實施的環(huán)境管制措施進(jìn)行分析比較，以期得出一些有益結(jié)論，為促進(jìn)我國環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供參考和借鑒。

一、主要發(fā)達(dá)國家環(huán)境管制及其演變

國際上一些發(fā)達(dá)國家的政府進(jìn)行環(huán)境管制較早，制定的環(huán)境政策相對完善，相關(guān)環(huán)境管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立也比較全面，文章主要分別研究美國、德國、日本、澳大利亞等國已采取的環(huán)境管制措施。

（一）美國的環(huán)境管制（1）環(huán)境管制體制。美國環(huán)境管制的主體是國家環(huán)境保護(hù)局（EPA），1970年成立并運行。EPA獨立性很強(qiáng)，環(huán)保局局長由總統(tǒng)任命并直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，其下由17個部門和10個區(qū)域分局以及分布全國的17個實驗室組成，代表聯(lián)邦政府對全國環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行全面統(tǒng)一的監(jiān)管。EPA的主要職責(zé)是根據(jù)國會頒布的環(huán)境法律制定和執(zhí)行環(huán)境法規(guī)，從事或贊助環(huán)境研究及環(huán)保項目，加強(qiáng)環(huán)境教育以培養(yǎng)公眾的環(huán)保意識和責(zé)任感。

（2）環(huán)境管制演變。美國是較早實施自愿管制的國家，環(huán)境保護(hù)立法的歷史可以追溯到19世紀(jì)末，但早期頒布的環(huán)保法案僅體現(xiàn)了美國土地政策的轉(zhuǎn)變，一直到20世紀(jì)70年代才開始涉及工業(yè)污染和生活垃圾，1970年1月正式實施的《國家環(huán)境政策法》宣告著“環(huán)境十年”的到來。在這一環(huán)境立法的黃金年代，美國相繼出臺了20多項環(huán)境相關(guān)的政策和立法，基本構(gòu)建起了國家層面系統(tǒng)的現(xiàn)代環(huán)境管制政策的法律體系。盡管這十年間政府在環(huán)境保護(hù)方面做了諸多努力，環(huán)境狀況也得到一定程度的改善，但環(huán)境問題并未從根本上得以解決。

20世紀(jì)80年代，里根政府認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長、繁榮是相互沖突的，過度的環(huán)境管制政策會使政府對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行不正確干預(yù)。面對環(huán)境管制費用的攀升，里根政府將環(huán)境政策作為經(jīng)濟(jì)政策一部分，用行政手段取代了立法手段以實現(xiàn)環(huán)境政策的變革。用成本——收益分析（即，管制影響分析）來進(jìn)行環(huán)境管制，更側(cè)重于考慮環(huán)境管制對經(jīng)濟(jì)社會的影響；削減環(huán)保預(yù)算、機(jī)構(gòu)重組、裁汰冗員降低了環(huán)保支出；利用市場機(jī)制來促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，更多的依靠市場的力量來管制環(huán)境問題。雖然環(huán)境管制行政手段在政府職權(quán)范圍內(nèi)能方便快捷的實施，短期效果顯著。但從長遠(yuǎn)來看由于缺乏法律支持的基礎(chǔ)，因此環(huán)境管制政策并未達(dá)到預(yù)期的效果。

20世紀(jì)90年代，克林頓入駐白宮后積極調(diào)整里根政府的環(huán)境政策，并把環(huán)境安全作為國家安全的重要組成部分，實現(xiàn)相關(guān)政府部門的合作，環(huán)境政策獲得極大支持與發(fā)展。而小布什執(zhí)政以來，環(huán)境政策趨于保守，就環(huán)境管制問題的保守主義和單邊主義遭到了國內(nèi)環(huán)保民眾的批評反對。奧巴馬上臺后，從啟動碳排放的總量控制系統(tǒng)，到提出新能源的發(fā)展規(guī)劃，再到倡導(dǎo)多邊主義解決環(huán)境問題等一系列措施反映了其務(wù)實應(yīng)對環(huán)境問題并且成效顯著。盡管美國的環(huán)保法規(guī)政策因政治氣候的變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及許多現(xiàn)實因素的影響而有所不同，但始終是與時俱進(jìn)，日趨完善。在不斷完善國家層面上的立法監(jiān)督的同時，美國還具有異常龐大的社會監(jiān)督體系，這一體系比較重視在環(huán)境管制政策的制定、強(qiáng)化過程中公眾的參與程度，提高了環(huán)境管制政策的可執(zhí)行性。

（二）德國的環(huán)境管制（1）環(huán)境管制體制。德國的憲法、法律及其他規(guī)章明確規(guī)定環(huán)境管制權(quán)責(zé)分為聯(lián)邦、州以及地方（市、縣、鎮(zhèn)）三級。其中，聯(lián)邦政府環(huán)境管制的主要職能為：一般環(huán)境政策制定、核安全政策的制定與實施、跨界糾紛的處理；州政府環(huán)境管制的主要職能是環(huán)境政策的實施，包括部分具體環(huán)境政策的制定，并對各區(qū)環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)管。簡而言之，聯(lián)邦政府掌握宏觀控制，州和地方政府靈活實施，即在環(huán)境管制政策的制定以及環(huán)境立法方面，聯(lián)邦政府起領(lǐng)導(dǎo)作用；州政府對環(huán)境執(zhí)法負(fù)有主要責(zé)任；在與聯(lián)邦政府或州政府的管制規(guī)章沒有明顯沖突的前提下，地方政府對于當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題的解決享有自治權(quán)，并會接受州政府直接委派的一些任務(wù)。同時，為了加強(qiáng)環(huán)境管制的執(zhí)法力度，還專設(shè)了隸屬聯(lián)邦內(nèi)政局的環(huán)保警察，其主要任務(wù)是針對已經(jīng)立法的環(huán)保事項，在其轄區(qū)內(nèi)若發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染源，立刻嚴(yán)格執(zhí)法采取補救行動。

（2）環(huán)境管制演變。德國是世界上對環(huán)境治理較早且效果顯著的國家之一，早在19世紀(jì)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展時期，德國的環(huán)境法便開始了大規(guī)模發(fā)展，其環(huán)境管制政策建立在人類對自然界負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，堅持的三個原則是：預(yù)防原則（可持續(xù)發(fā)展原則）、污染者負(fù)擔(dān)原則和合作原則。

德國環(huán)境管制政策的演變：第一，萌芽階段（16世紀(jì)至1968年左右）。德國的環(huán)境保護(hù)歷史最早可追溯到16世紀(jì)，開始于1500年頒布的《森林法》。工業(yè)革命的深入使得工業(yè)化的負(fù)面影響漸現(xiàn)，環(huán)境污染問題越來越影響民眾的生活。但工業(yè)發(fā)展觀使得德國不可避免地走上了“先污染，后治理”的路子，政府部門對環(huán)境問題的關(guān)注尚為不足。第二，起步階段（1969年至70年代前期）。二戰(zhàn)后第三次科技革命以及大眾消費時代的來臨，使資源耗竭和環(huán)境污染日趨嚴(yán)重。德國政府出臺了一系列具有較強(qiáng)操作性的環(huán)境規(guī)制法律、法規(guī)，并啟動相關(guān)環(huán)境政策方案進(jìn)行機(jī)構(gòu)改組，致力于尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡點，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。政府帶動立法，環(huán)境管制效果顯著。第三，轉(zhuǎn)型階段（20世紀(jì)70年代中期至90年代初期）。以綠黨為代表的環(huán)保主義政黨崛起，加上民眾對環(huán)境問題長期關(guān)注所造成的輿論壓力，促使德國逐步開始全方位解決環(huán)境問題，國家戰(zhàn)略也從經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先逐步向經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。第四，實施階段（20世紀(jì)90年代中期至今）。在現(xiàn)代生態(tài)理論以及兩黨聯(lián)合執(zhí)政的推動下，將可持續(xù)發(fā)展確定為國家目標(biāo)，政府出臺了很多新的能源政策和環(huán)境政策來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，環(huán)境保護(hù)力度越來越大，截止目前，德國大約有8000余部聯(lián)邦和各州政府的環(huán)境法律、法規(guī)，歐盟的400多個法規(guī)在德國也具有法律效力，德國已經(jīng)形成了一套在世界范圍內(nèi)最完備而詳細(xì)的環(huán)保法律系統(tǒng)。

為監(jiān)督環(huán)境管制相關(guān)法律、法規(guī)的執(zhí)行情況，德國設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)。1986年，西德建立聯(lián)邦及各州的環(huán)保局，全面負(fù)責(zé)制定和推行全國環(huán)保法規(guī)政策。州環(huán)保局除了是環(huán)境管制法規(guī)的主要實施機(jī)構(gòu)，還是主要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過審查地方環(huán)境執(zhí)法的決定對地方環(huán)境政策的實施進(jìn)行監(jiān)督。為了貫徹預(yù)防原則，德國還建立了大型項目公眾參與制度和環(huán)境行政訴訟制度，力圖對環(huán)境保護(hù)中產(chǎn)生的爭議在涉及環(huán)境項目開始之前就解決，這充分體現(xiàn)了環(huán)境管制信息的公開透明、德國政府對民主的信仰。

（三）日本的環(huán)境管制（1）環(huán)境管制體制。日本的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從無到有的過程，其管理體制也在隨著環(huán)境保護(hù)政策的變化而變化，形成了包括中央、地方、企業(yè)的較完善的管理機(jī)構(gòu)體系。環(huán)境管制的主要部門是環(huán)境省，主要職責(zé)是保護(hù)資源及環(huán)境、制定并實施環(huán)境規(guī)制的政策法規(guī)、協(xié)調(diào)各環(huán)保部門間的關(guān)系。在各省廳下還設(shè)有由各類專家學(xué)者市民及非政府機(jī)構(gòu)代表組成的審議會。地方環(huán)保局對當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，與環(huán)境省兩者相互獨立，沒有上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。有時為保證環(huán)境管制措施的實施，環(huán)境省會將部分權(quán)力交給地方政府，并在特定范圍內(nèi)對地方政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督，從而形成地方自主與主導(dǎo)型的環(huán)境管制體制。

（2）環(huán)境管制演變。日本的環(huán)境污染最早可追溯到19世紀(jì)80年代末的明治政府時期，在工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中，環(huán)境污染問題被看作是威脅公眾健康的重要原因。二戰(zhàn)后日本致力于經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，因此被忽視的環(huán)境問題愈演愈烈，一些地區(qū)甚至發(fā)生嚴(yán)重的公害事件。日本的環(huán)境管制政策演變大致經(jīng)歷了以下幾個歷史階段。第一，公害對策階段。由于專注發(fā)展經(jīng)濟(jì)，鋼鐵、電力、化學(xué)品等高污染型產(chǎn)業(yè)迅速增長，但未采取有效防治措施，環(huán)境污染嚴(yán)重，日本在20世紀(jì)60年代頒布《公害對策基本法》（1967），并逐漸形成了一套由基本法、部門法、程序法、行政法規(guī)以及地方自治團(tuán)體條例等組成的相對完備的法律體系。經(jīng)過此階段的治理，防污技術(shù)也取得長足進(jìn)步。但在經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展理念的作用下，企業(yè)為追求利潤最大化仍以犧牲環(huán)境為代價，因此污染現(xiàn)象未得到真正控制。第二，單純防治公害到整體環(huán)境保護(hù)階段。1972年在召開聯(lián)合國人類環(huán)境會議后，日本政府迫于公害輿論在同年制定了《自然環(huán)境保護(hù)法》，全面啟動環(huán)境保護(hù)。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由資源密集型向資本技術(shù)密集轉(zhuǎn)變，第三產(chǎn)業(yè)比重提高。環(huán)境與產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整相得益彰，有效地降低了污染，成為世界公認(rèn)的“防治公害先進(jìn)國”，環(huán)境治理初見成效。第三，解決全球環(huán)境問題階段，熱衷于爭奪國際環(huán)保主導(dǎo)權(quán)。20世紀(jì)90年代以來，環(huán)境問題全球化進(jìn)一步發(fā)展，國際社會對可持續(xù)發(fā)展這一議題達(dá)成共識。日本積極尋求國際環(huán)保新形象并爭奪其主導(dǎo)權(quán)成為環(huán)境管制的重要內(nèi)容之一。1991年日本經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會發(fā)表地球環(huán)境憲章，促使企業(yè)國際化。1994年，索尼、松下等十家企業(yè)聯(lián)合成立國家級“日本環(huán)境認(rèn)證機(jī)構(gòu)”，增強(qiáng)了產(chǎn)品的國際認(rèn)可度和競爭力。日本成為亞洲第一個實施環(huán)境標(biāo)志制度的國家，環(huán)保產(chǎn)業(yè)國際化效果顯著。第四，進(jìn)入21世紀(jì)以來，為了應(yīng)對傳統(tǒng)能源危機(jī)，日本環(huán)保治理重點轉(zhuǎn)向低碳社會、環(huán)境型社會以及環(huán)境友好型社會建設(shè)上來，提出由“自然資源—產(chǎn)品利用—廢物處理”線形流程組成的“開環(huán)式經(jīng)濟(jì)”，強(qiáng)調(diào)資源循環(huán)節(jié)約的“再利用經(jīng)濟(jì)”模式，在構(gòu)建循環(huán)型經(jīng)濟(jì)方面走在世界前列。

日本環(huán)境管制的一個重要特點是地方政府與企業(yè)共同負(fù)責(zé)對環(huán)境污染方面的監(jiān)測。政府負(fù)責(zé)頒布技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及對環(huán)境的質(zhì)量監(jiān)測，企業(yè)側(cè)重于對污染點的監(jiān)測。在這種監(jiān)測體系模式中，需要企業(yè)高度的環(huán)保意識與參與熱情。因此政府、企業(yè)的有機(jī)結(jié)合保障了環(huán)境管制措施的順利實施。另外，日本政府比較重視公眾參與，在1993年頒布的《環(huán)境基本法》和1994年制定的《環(huán)境基本計劃》中將公眾參與定為基本原則與長期目標(biāo)，賦予并保障了社會公眾的環(huán)境權(quán)益，并借此激勵公眾對環(huán)境損害行為進(jìn)行監(jiān)督、制約，實現(xiàn)了公眾參與的法律化和制度化。

（四）澳大利亞的環(huán)境管制（1）環(huán)境管制體制。國家環(huán)境保護(hù)委員會是澳大利亞部長級別的委員會，它的建立是在取得各州的同意后最終由國會以立法的形式確定下來的，主要職責(zé)在于制定環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)政策，該委員會由聯(lián)邦及各州指定的部長組成，下設(shè)理事會及服務(wù)公司。澳大利亞是一個聯(lián)邦制國家，三級政府即聯(lián)邦政府、州政府和市政府之間建立了體系相對完善和健全的職能機(jī)構(gòu)，在環(huán)境管制上職責(zé)分明、相互協(xié)作、配合默契。但中央與地方之間并不是傳統(tǒng)意義上的絕對領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，各州對自己管轄范圍內(nèi)的事務(wù)享有一定程度的自治權(quán)。聯(lián)邦政府從國家層面上進(jìn)行生態(tài)環(huán)境管制措施的統(tǒng)籌規(guī)劃后，州政府指導(dǎo)市政府在自身的整體發(fā)展框架下執(zhí)行市范圍內(nèi)的環(huán)境管制措施。各州政府密切合作、層層保證，確保環(huán)境效益的實現(xiàn)。

（2）環(huán)境管制演變。澳大利亞倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并重，在現(xiàn)代化進(jìn)程中注意吸取、借鑒一些老牌發(fā)達(dá)資本國家的教訓(xùn)和經(jīng)驗，是世界上最早出臺環(huán)境保護(hù)法律的國家之一。早在20世紀(jì)30年代，聯(lián)邦政府就出臺過一些環(huán)境保護(hù)措施。但在推進(jìn)工業(yè)化、礦物開采以及畜牧業(yè)的過程中，不可避免地發(fā)生了諸如草場退化、物種銳減、河流污染等一系列生態(tài)惡化現(xiàn)象，20世紀(jì)60年代，開始制定的環(huán)保法規(guī)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問題上，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，尤其注意對文化遺產(chǎn)以及物種多樣性的保護(hù)，取得良好治理效果。從20世紀(jì)90年代開始，政府每五年開展一次全國生態(tài)環(huán)境普查評估工作，并向議會提交評估報告。目的在于得到政府環(huán)境管制效果的實時反饋，并為后續(xù)環(huán)境政策的制定和實施提供指導(dǎo)方向。進(jìn)入21世紀(jì)后，政府制定了稅收優(yōu)惠政策，以減輕環(huán)保給就業(yè)造成的壓力，并積極推動企業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型。將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入國家戰(zhàn)略，并不斷加大對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投資力度，平均每年的投資都在100億美元左右，其中聯(lián)邦政府的環(huán)保投入占總預(yù)算的10％以上，州政府則達(dá)到了20％以上，為環(huán)境管制措施的實施提供了強(qiáng)大的財力后盾支持。在政府的高度重視下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實現(xiàn)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)差距不斷縮小、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也基本實現(xiàn)良性循環(huán)。

澳大利亞生態(tài)環(huán)保立法以預(yù)防為主，條規(guī)詳盡且可操作性強(qiáng)，這就降低了各州執(zhí)法的隨意性，減少了各利益階層間不必要的摩擦。聯(lián)邦、州、市政府都有各自的法律法規(guī)，聯(lián)邦層面的環(huán)境管制措施旨在實現(xiàn)全國的一致性，各州則保留了較大的自主權(quán)。澳大利亞實施生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的根本保證，就在于內(nèi)容豐富并已經(jīng)形成相對完善體系的環(huán)境法律法規(guī)。僅聯(lián)邦政府環(huán)境保護(hù)立法就有50多項，此外還有20多項行政法規(guī)。各州政府非常重視社會參與環(huán)保，通過正向的宣傳引導(dǎo)，營造良好的社會氛圍，提高民眾的環(huán)保意識，充分調(diào)動社會力量，實現(xiàn)政府、企業(yè)與公眾間的良性互動。此為，在制定相關(guān)環(huán)境管制法規(guī)時，會事先把法律法規(guī)草案散發(fā)給公眾，以便廣泛征求意見。

二、主要發(fā)達(dá)國家環(huán)境管制異同分析

通過對美國、德國、日本、澳大利亞等國環(huán)境管制體制及措施的考察，可以得出一些共性的東西，如（1）環(huán)境管制體制統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。這些國家都形成了相對完善的環(huán)境管制體制，其中環(huán)境部門在體制中承擔(dān)著相對核心的角色，負(fù)責(zé)相關(guān)環(huán)境管制部門的協(xié)調(diào)工作，并就環(huán)保管制方面的職權(quán)做出了較明確的法律分工。（2）環(huán)境管制法律體系完善、高效。有效的法律法規(guī)的制定和頒布，是各國政府實施環(huán)境管制措施的重要條件，不僅規(guī)定了環(huán)境管制機(jī)構(gòu)的職責(zé)、管制對象，還涉及了相應(yīng)違法行為的處置方法，因此是一個面廣、高效、完善的管制法律體系。（3）注重公眾參與環(huán)保。通過多種方式提高公眾的環(huán)保意識，動員全民參與環(huán)境管制監(jiān)督活動，大大減輕了政府進(jìn)行環(huán)境管制的阻力。（4）環(huán)境管制相繼經(jīng)歷了幾個不同的演變階段，由環(huán)境管制意識淡薄到相對成熟，并就各自所面臨的亟待解決的環(huán)境問題確定相應(yīng)的環(huán)境管制重點，而取得的不同的管制效果則體現(xiàn)了政府作為的力度。（5）公眾輿論對政府環(huán)境政策有一定意義上的導(dǎo)向作用。環(huán)境問題與社會公眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，因此當(dāng)環(huán)境問題妨害到公眾利益時，強(qiáng)大的公眾輿論及媒體的關(guān)注會促使政府在進(jìn)行環(huán)境管制時更多的考慮改善國民生活質(zhì)量。

由于政治體制以及文化背景等的不同，各國的環(huán)境管制也存在一些不同之處。

第一，最高環(huán)境管制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，以及相關(guān)環(huán)境管制措施的參與者不同。在美國，環(huán)境管制機(jī)構(gòu)是國家環(huán)境保護(hù)局（EPA），直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)；德國為聯(lián)邦環(huán)保局，向聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)；日本是環(huán)境省，負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)為中央政府；澳大利亞為國家環(huán)境保護(hù)委員會，其負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)也是聯(lián)邦政府。就參與者而言，美國、德國與澳大利亞等國均主要為公共積極有序的參與，而日本除了公眾參與外，還有企業(yè)方面對環(huán)境污染的監(jiān)測。而不論各國有幾方參與者，其目的都是為保證環(huán)境管制的有效實施。

第二，環(huán)境政策的發(fā)展階段不同。源于多重內(nèi)外因素的綜合作用，各國的環(huán)境政策歷史演變階段有所差異，因此就指導(dǎo)思想和發(fā)展著力點而言也有所區(qū)別。值得注意的是，澳大利亞的環(huán)境管制起步較早，在環(huán)境保護(hù)問題上的負(fù)債較少、發(fā)展成本較低，與其他三國所經(jīng)歷過的先污染后治理道路是不同的。

第三，由于地域及各自問題的差異性，環(huán)境管制的側(cè)重點有所不同。雖然前述各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都位居世界前列，但由于發(fā)展水平和程度上的細(xì)微差距、環(huán)境管制的起步期不盡相同，此外，環(huán)境管制也存在諸多不易預(yù)測和量化的因素，因此針對各自所面臨的突出發(fā)展問題，各國環(huán)境管制措施的側(cè)重點和方向性也各有差異。

第四，環(huán)境管制效果難以可靠度量。環(huán)境管制的嚴(yán)厲程度及實施效果不僅取決于一國業(yè)已存在的管制水平，還會受到其他諸多主觀性因素的影響，例如實施管制措施的意愿、力度等，因此在環(huán)境管制實際效果這一層面的比較上，缺乏統(tǒng)一口徑的衡量標(biāo)準(zhǔn)，從而無法簡單評判一國環(huán)境管制效果的優(yōu)劣。

第五，環(huán)境管制工具有所差異。經(jīng)濟(jì)靠市場、環(huán)?？空?，環(huán)境污染作為市場失靈的主要表現(xiàn)之一，環(huán)境保護(hù)除了需要作為污染源的企業(yè)的主動參與外，更多的是應(yīng)依賴于政府的干預(yù)。在環(huán)境政策的演變歷程中，美國強(qiáng)調(diào)環(huán)境政策服務(wù)于經(jīng)濟(jì)政策，尋求生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性循環(huán)的平衡點。德、日、澳三國比較重視通過產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整來緩解生態(tài)惡化問題，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、調(diào)整來降低環(huán)境污染程。此外，德、澳兩國的環(huán)境立法是其環(huán)境管制中的一個重要工具。

第六，對環(huán)境外交的重視程度各異。環(huán)境保護(hù)是一個全球性問題，是人類在面對共同的環(huán)境惡化危害時無法回避的。雖然各國的外交活動也均以國家利益為前提，但在世界性綠色潮流的影響下，環(huán)境外交的積極作用不容小覷，不僅能提升一國政治形象，還能更好維護(hù)本國環(huán)境利益。出于大國利益的考慮，環(huán)境外交服從于國家政治外交，就其對環(huán)境外交的重視程度而言，美、日比較活躍。

三、對我國實施環(huán)境管制的啟示

在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的宏觀背景下，各國面臨的環(huán)境形勢越來越惡劣。環(huán)境管制作為一種緩解環(huán)境惡化問題相對直接有效的途徑，在美、德、日、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家已有具體實施措施，已基本建立一套多層次、寬領(lǐng)域且高效的環(huán)境管制法律體系，而這些恰恰是很多發(fā)展中國家所欠缺的。不論是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的環(huán)境管制體制、完善高效的法律體系，還是積極的公眾參與環(huán)保，對于環(huán)境管制體系尚不完善的我國而言，都有重要的參考和借鑒意義。

（一）完善環(huán)境管制法律體系任何一項環(huán)境管制政策的執(zhí)行，勢必會牽涉多方相關(guān)者的利益。為減少執(zhí)行阻力，建設(shè)一套相對完善的環(huán)境管制法律體系，對于環(huán)境管制的順利實施意義重大。借鑒前述發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，我國應(yīng)著重完善環(huán)境管制的法律體系，通過頒布一系列環(huán)境規(guī)章制度，從法律層面上加強(qiáng)對地方政府管制失靈現(xiàn)象的監(jiān)督，限制其對企業(yè)的不正當(dāng)干預(yù)行為，改善管制缺位和不作為現(xiàn)象，逐步消除有法不依、違法不究的地方保護(hù)主義?？紤]將環(huán)境問責(zé)制寫入法律規(guī)章，敦促地方政府環(huán)境管制行為達(dá)標(biāo)。

（二）靈活運用環(huán)境管制手段目前，我國政府在環(huán)境管制各環(huán)節(jié)承擔(dān)的仍是發(fā)令者的角色，而企業(yè)則是被動的接受者，這不僅會加重財政負(fù)擔(dān)，而且無益于企業(yè)主觀能動性的發(fā)揮和社會責(zé)任感的培養(yǎng)。因此需要逐漸改變“自下而上”的機(jī)械型，向發(fā)達(dá)國家的自上而下和自下而上相結(jié)合的雙重推動機(jī)制靠攏，完善環(huán)境管制體制的建設(shè)。推行基于市場的環(huán)境管制體制，既重視政府管制權(quán)威，又關(guān)注市場和企業(yè)的作用，通過提高三個主體間的協(xié)調(diào)性來保障管制效果。在環(huán)境管制政策的手段運用方面，逐步減少“行政—命令”型方式，更多的傾向于市場化的環(huán)境管制途徑。以市場信號為導(dǎo)向來規(guī)范企業(yè)的行為，從而在保證實現(xiàn)價值最大化前提下，自由選擇最為經(jīng)濟(jì)有效的途徑達(dá)成企業(yè)目標(biāo)。

（三）強(qiáng)調(diào)公共參與的作用針對環(huán)境管制問題具有社會性的特點，在環(huán)境政策的監(jiān)督與宣傳方面，一定程度上需要依靠社會公共的力量，強(qiáng)調(diào)以人為本，重視公眾參與的作用?？梢越梃b美國的大區(qū)域制度、德國的聯(lián)席會議制度，減少監(jiān)督機(jī)制的缺失現(xiàn)象。政府除了提供政策、資金支持以外，還應(yīng)通過種方式加強(qiáng)對公眾環(huán)境保護(hù)意識的宣傳、教育，營造人人有責(zé)、全民參與的環(huán)境管制監(jiān)督氛圍，將環(huán)境污染企業(yè)置于公眾監(jiān)督的視線范圍之內(nèi)，督促企業(yè)在環(huán)境問題上進(jìn)行自我糾偏，從而減輕政府環(huán)境管制的難度、降低政府環(huán)境管制成本，改善環(huán)境管制效果。此外，還要注意吸取發(fā)達(dá)國家環(huán)境管制的經(jīng)驗教訓(xùn)，如不應(yīng)把環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在相互對立、矛盾的兩極，不能以犧牲環(huán)境為代價謀求短期的經(jīng)濟(jì)效益，通過制定實施有序的環(huán)境管制政策是能達(dá)成兩者間的和諧發(fā)展的。

*本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目（項目編號：12YJC630222）階段性研究成果，并受北京市屬高等學(xué)校青年拔尖人才培育計劃（項目編號：CIT&TCD201404010）資助。

參考文獻(xiàn)：

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［2］Sophie Pondeville，Valerie Swaen，Yves De Ronge. Environmental Management Control Systems:the Role of Contextual and Strategic Factors.Management Accounting Research，2013（24）.

（編輯陳玲）