周 吉/吳忠市水務(wù)局

淺析我國水利工程投資控制的影響因素及控制措施

周 吉/吳忠市水務(wù)局

通過對我國水利工程項目投資控制的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，工程投資嚴(yán)重失控。從社會環(huán)境、投資目標(biāo)設(shè)置等方面分析了影響投資控制失控的因素。提出了控制工程造價的措施和建議。

水利工程 投資控制 影響因素 控制措施

1.我國水利工程建設(shè)項目投資控制的現(xiàn)狀

我國水利工程基本建設(shè)項目的管理體制經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)時期向市場經(jīng)濟(jì)時期的過渡。計劃經(jīng)濟(jì)時期，工程建設(shè)項目主要是通過行政手段進(jìn)行統(tǒng)一管理，建設(shè)任務(wù)由國家或水行政主管部門根據(jù)規(guī)劃或計劃直接下達(dá)，資金的來源是單一的國家財政撥款，沒有一個職責(zé)明確的單位對項目建設(shè)全過程負(fù)責(zé)，出現(xiàn)了花錢的不管還錢，建設(shè)的不管運行，項目投資效益無人問津的局面。建設(shè)、設(shè)計、施工單位對項目建設(shè)的責(zé)任各不相同，建設(shè)單位是根據(jù)項目建設(shè)需要而臨時組建的工程指揮部，它主要從行政上來組織協(xié)調(diào)建設(shè)各方的關(guān)系，只考慮建，而對營運及資金回收不負(fù)責(zé)任；設(shè)計單位僅對項目設(shè)計的技術(shù)指標(biāo)要求和設(shè)計安全負(fù)責(zé)，對投資和工期考慮甚少；施工單位追求的是最短的工期和最低的成本。雖然這一體制在我國的特殊時期(建國初期確曾發(fā)揮過一定的作用，但由于在這一體制框架下，建設(shè)各方均是建設(shè)任務(wù)的被動執(zhí)行者，體制本身壓抑了建設(shè)各方積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，阻礙了技術(shù)進(jìn)步，因而必然會帶來一系列的問題，在投資控制方面主要表現(xiàn)為：“花錢大敞口，投資無底洞”[1]。自1985年魯布革水電站引水工程第一個實行建設(shè)監(jiān)理試點開始，我國水利工程基本建設(shè)項目建設(shè)管理逐漸進(jìn)入了一個新的階段，隨著投資體制的改革及現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，以項目法人責(zé)任制為核心的“三項制度”改革正在逐步深化，配套的政策、法規(guī)也陸續(xù)出臺，建設(shè)各方也正以新的姿態(tài)投入到工程建設(shè)中去，水利工程建設(shè)的投資控制取得了喜人的進(jìn)步，但還存在很大的問題，概算超估算，合同超概算，決算超合同等問題依然存在，甚至還很嚴(yán)重。

2.水利工程建設(shè)項目投資失控的原因

（1）社會環(huán)境方面的原因。市場經(jīng)濟(jì)對社會環(huán)境的客觀要求是法制社會，所謂法制社會就必須法制健全，可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾。水利工程項目建設(shè)作為擴(kuò)大再生產(chǎn)的國活動也同樣需要“依法治項目”。我國在計劃經(jīng)濟(jì)時期的水利工程建設(shè)由于實行度統(tǒng)一的行政管理方式，談不上依法管理，改革開放以來，科學(xué)的水利工程項目制逐漸建立健全，水利工程項目管理也開始走上法制的路子，但由于各種原因，治項目”的腳步走起來總是貌似神離。究其原因，有關(guān)法制法規(guī)不健全是一個因不是主要因素，主要因素是有關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)定不能得到全面、貫徹執(zhí)行，而制約監(jiān)督機(jī)制又不能有效發(fā)揮作用，久而久之，水利工程項目建設(shè)制進(jìn)入模糊、粗放管理的怪圈，許多在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)已被證明了行之有效的管在我國變得“水土不服”。深入分析，真正原因在于我國的法制建設(shè)還處于初級人們遵法、守法、用法的主動性尚不夠，制約監(jiān)督機(jī)制尚不能有效發(fā)揮作用，人想意識、覺悟、職業(yè)道德尚需進(jìn)一步提高[2]。

（2）投資控制目標(biāo)設(shè)置不合理。任何有效的投資控制都必須以科學(xué)合理的投資控制目標(biāo)為基礎(chǔ)，如果投資控設(shè)置不合理，那么投資控制就無從談起。在目前的現(xiàn)實中，投資控制目標(biāo)設(shè)置不現(xiàn)象比比皆是，其原因如下：①地質(zhì)、地形、水文、社會、經(jīng)濟(jì)等情況調(diào)查不詳或失真，導(dǎo)致設(shè)計概（估）算失真；②設(shè)計方案有誤或未優(yōu)化造成投資概（估）算失真；③籌建者為達(dá)其不正當(dāng)目的而任意干涉設(shè)計和投資概（估）算；④設(shè)計方案（投資概（估）算）審查者任意干涉投資概（估）算；⑤有關(guān)定額、取費標(biāo)準(zhǔn)不切實際導(dǎo)致投資概（估）算失真。

（3）投資控制不力。①設(shè)計工作：地質(zhì)勘察工作深度不夠，地質(zhì)資料不夠準(zhǔn)確，造成設(shè)計差甚或錯誤；設(shè)計工作粗糙，方案未真正優(yōu)化，成果經(jīng)不起推敲。所有這些，都設(shè)計變更的增加甚至返工，從而使投資失控。②招投標(biāo)工作：分標(biāo)規(guī)劃不合理，招標(biāo)設(shè)計粗糙，招標(biāo)文件商務(wù)條款條款的擬訂沒有認(rèn)真推敲、不夠嚴(yán)謹(jǐn)都可能為之后的合同執(zhí)行留下隱患，造成投資。③施工管理工作：計劃不周，計量工作不到位，不能全面、準(zhǔn)確地理合同，大或頻繁的設(shè)計變更，履約條件變更引起索賠等都可能引起較大幅度的投資水利工程基本建設(shè)項目投資控制。④其它方面（移民、征地、管理費等）控制不力引起投資增加。⑤非人力所能控制因素引起投資增加，如，項目實施期間國家政策調(diào)整，項目實施期間物價上漲；項目實施期間銀行利率發(fā)生大的調(diào)整；項目實施期間匯率發(fā)生大的調(diào)整；項目實施期間發(fā)生地震、暴亂、戰(zhàn)爭等不可抗力事件。

3.有效控制工程造價的措施及建議

3.1 完善工程造價管理體制

（1）健全項目法人制[3]。實行項目分類管理、劃清政府與項目的關(guān)系并積極探索“建設(shè)代理制”和項目.總承包的建設(shè)管理模式。

（2）嚴(yán)格實行招標(biāo)投標(biāo)制。嚴(yán)格實行招標(biāo)投標(biāo)制要做到嚴(yán)格執(zhí)行并依法確定招標(biāo)范圍，嚴(yán)格控制邀請招標(biāo)項目的審批，在施工期短、技術(shù)難度不高項目上積極推行“合理最低投標(biāo)價法”的總價承包，規(guī)范招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的行為，進(jìn)一步加強(qiáng)專家?guī)斓慕ㄔO(shè)，克服地方保護(hù)主義和執(zhí)法、監(jiān)察部門進(jìn)一步加大執(zhí)法、監(jiān)察的力度。

（3）加強(qiáng)合同管理制。規(guī)范處理合同中施工條件、地質(zhì)條件變化和施工方案的改變，規(guī)范工程變更和索賠，規(guī)范合同中各方關(guān)系，規(guī)范爭端解決方式。

（4）嚴(yán)格實行監(jiān)理制。建立一個強(qiáng)有力的項目監(jiān)理機(jī)構(gòu)，提高對實施項目監(jiān)理的重要性的認(rèn)識，正確理解與明確業(yè)主與監(jiān)理、承包商與監(jiān)理的關(guān)系，正確認(rèn)識工程質(zhì)量與工程建設(shè)各方的關(guān)系，加強(qiáng)對監(jiān)理人員的教育，維護(hù)監(jiān)理人員的公正、客觀、科學(xué)性。

3.2 加強(qiáng)項目投資監(jiān)管

加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理工作，制定持證上崗制度，對從業(yè)人員定期培訓(xùn)和考核，提高從業(yè)人員素質(zhì)；加強(qiáng)市場調(diào)查研究，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)預(yù)測工作，也是控制工程投資的有效措施。為了有效地控制工程造價，我們應(yīng)從項目一開始就要加強(qiáng)審查、審計力度，對資金的使用實行全過程動態(tài)跟蹤，做好項目前期、中期和后期二環(huán)節(jié)控制。加強(qiáng)建設(shè)項目的審查與審計是解決“三超（即概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算）”頑疾的有效方法。建設(shè)項目“三超”的原因是多方面的，如在項目初期階段，設(shè)計未到規(guī)定深度，工作粗糙，造成項目實施過程中工程量大量增加或擴(kuò)大投資規(guī)模，預(yù)算人員在編制估算時，機(jī)械地套用指標(biāo)或調(diào)整不當(dāng)，在編制概預(yù)算時定額、費用選擇不合理，設(shè)備、材料價格定位不準(zhǔn)，還有“長官意志，業(yè)主思想”的影響等，所有這些，都是造成投資失真的重要因素，因此，在項目的初期階段，應(yīng)審查設(shè)計方案、設(shè)備選型、投資估算、設(shè)計概算、投資效益等。在項目的中期，即項目實施階段，應(yīng)跟蹤審查設(shè)備和材料訂貨、工程預(yù)算、工程進(jìn)度款撥付。在項目的后期，重點是審查工程的結(jié)算與決算?？傊?，投資商應(yīng)審查估算和概算的準(zhǔn)確性、工程預(yù)算和結(jié)算的真實性、業(yè)主開支的合理性。

3.3 引入專業(yè)的投資分析方法

水利工程項目投資是指水利工程達(dá)到設(shè)計效益所需的全部資金（包括規(guī)劃、水利水電工程投資控制及實證分析設(shè)計、科研等必要的前期費用）是反映工程規(guī)模的綜合性指標(biāo)，其構(gòu)成除主體工程外，應(yīng)根據(jù)工程的具體情況，包括必要的附屬工程、配套工程、設(shè)備購置以及移民占地與淹沒賠償?shù)荣M用。當(dāng)修建工程使原有效益或生態(tài)環(huán)境受到較大影響時，還應(yīng)計算替代補(bǔ)救荒作物措施所附加的投資。水利的投入要素表現(xiàn)為工程、技術(shù)、管理、人員等諸多方面。這些要素在水利管理系統(tǒng)中，具有一定的功能，因而在研究水利投資結(jié)構(gòu)是要著重考慮：一是水利系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮；二是系統(tǒng)各要素功能的發(fā)揮以及要素間的相互協(xié)調(diào)；三是水利投資優(yōu)化數(shù)學(xué)模型。水利建設(shè)的工程體系包含防洪工程，水資源工程、水土保持及環(huán)境保護(hù)工程、各種工程具有不同的作用，且各類工程的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益也各不相同。同時，在每一類工程中又有具體的項目，各個項目的風(fēng)險和收益各不相同。在總投入資金一定的情況下，要努力使總產(chǎn)出效益最大，這就要求對各類工程項目進(jìn)行可行性分析，對多種投資組合方案進(jìn)行必選，從而確定最科學(xué)的投資組合。

3.4 建立一支穩(wěn)定的、高素質(zhì)的工程造價管理隊伍

一支高素質(zhì)的工程造價專業(yè)人才隊伍是實施水利工程造價管理的保證。當(dāng)前，除了應(yīng)全面實行專業(yè)人員上崗培訓(xùn)和考核持證上崗制度、加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)和對外交流、促進(jìn)造價專業(yè)人員理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高外，作為水利工程造價專業(yè)人員，自身應(yīng)深入學(xué)習(xí)研究市場經(jīng)濟(jì)和投資管理理論，認(rèn)真分析、探討水利工程價格構(gòu)成和影響因素，多方而接觸工程實際，了解施工過程和施工技術(shù)，掌握投資實際使用情況，與控制目標(biāo)值進(jìn)行對比分析，不斷總結(jié)經(jīng)驗，提高造價管理水平[4]。

4.結(jié) 語

總之，水利水電工程項目實施階段工程造價管理是一項綜合管理，從招標(biāo)開始至工程竣工，每一環(huán)節(jié)各有特點，在造價管理過程中應(yīng)抓住重點，深人工程實際，科學(xué)合理地確定工程造價。

[1]吳寧.我國工程造價管理的歷史沿革及發(fā)展策略[J].徐州工程學(xué)院學(xué)報，2006（6）：9.

[2]劉荃.我國工程造價管理中的存在問題及對策[J].化工礦物與加工，2001（12）：17-18.

[3]樊志遠(yuǎn).進(jìn)一步完善水利工程造價管理的構(gòu)想[J].治淮，1999（8）：12.

[4]劉志芳.對水利工程造價控制問題的探討[J].科技情報開發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2005（12）：12.