黃岡中學(xué)胡華強(qiáng)九江學(xué)院 胡勝 吳桃娥

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理研究文獻(xiàn)綜述

黃岡中學(xué)胡華強(qiáng)九江學(xué)院 胡勝 吳桃娥

我國(guó)地方政府已有巨量債務(wù)，隱藏著較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)，迫切要求加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。本文在闡述地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的必要性后，對(duì)國(guó)內(nèi)外地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分析，探討地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理未來(lái)研究趨勢(shì)，未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)地方政府債務(wù)適度規(guī)模及存量債務(wù)轉(zhuǎn)移機(jī)制等研究，風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)要考慮動(dòng)態(tài)性變化。

地方政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn) 文獻(xiàn)綜述 適度規(guī)模

我國(guó)1994年進(jìn)行分稅制稅收制度改革，地方政府的財(cái)政收入減少，但地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、福利救濟(jì)等公共事務(wù)支出依然承擔(dān)且日益增長(zhǎng)，地方政府一直面臨著低收入與高支出的矛盾，這種矛盾隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展日益增大。我國(guó)轉(zhuǎn)移、支付制度又不很完善，為了解決地方政府投入資金需求與供給矛盾，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，為了我國(guó)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央政府實(shí)施了四萬(wàn)億的應(yīng)對(duì)措施，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)取得融資配套支持，從而使其負(fù)債規(guī)模急劇膨脹。2008年初，地方政府融資平臺(tái)負(fù)債總額是1萬(wàn)多億元，到2010年11月達(dá)到9.09萬(wàn)億元，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。據(jù)中債資信統(tǒng)計(jì)，2015年我國(guó)已發(fā)債城投企業(yè)到期債務(wù)約為3.55萬(wàn)億元，規(guī)模龐大。如此巨額地方政府債務(wù)能否持續(xù)下去，到期債務(wù)能否償還，巨額債務(wù)是否會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平，是否或?qū)⒁l(fā)系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)；巨額債務(wù)產(chǎn)生績(jī)效多大：新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府能否繼續(xù)融資負(fù)債？這些問(wèn)題都值得探討。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的界定和原因

（一）國(guó)外研究（1）舉借債務(wù)無(wú)貢獻(xiàn)論。古典學(xué)派的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)理論，其中具有代表性的學(xué)者是亞當(dāng)·斯密和大衛(wèi)·李嘉圖，亞當(dāng)·斯密（1776）提出政府債務(wù)非生產(chǎn)性理論，大衛(wèi)·李嘉圖（1817）發(fā)表等價(jià)理論，他們不贊成政府舉借債務(wù)，認(rèn)為政府借債對(duì)不會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展且有風(fēng)險(xiǎn)。（2）債務(wù)合理性論。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大衰退之后，凱恩斯（1936）、漢森（1941）、克萊因（1950）等人通過(guò)研究基本達(dá)成了政府債務(wù)是有益于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這樣一個(gè)共識(shí)。David N. Hyman（1970）認(rèn)為地方政府為了進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府可以長(zhǎng)期負(fù)債，享受效應(yīng)的居民及其后代應(yīng)當(dāng)分期償還債務(wù)；Christine P.W.Wong和Deepak Bhattasli（1972）分析了在中央政府不能夠給予足夠的財(cái)力支持情況下，為了滿足公共服務(wù)與公共基礎(chǔ)設(shè)施融資需求，地方政府舉債融資是合理、有效率；Oates（1972）認(rèn)為地方政府長(zhǎng)期投資與長(zhǎng)期負(fù)債可以將居民代際間的享受與支出進(jìn)行綜合；而Ebel和Yilmaz（2002）則分析提出地方政府融資負(fù)債對(duì)公共投資項(xiàng)目運(yùn)行及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有積極促進(jìn)作用，能增加當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而提高其收入水平。

（二）國(guó)內(nèi)研究近年來(lái)國(guó)內(nèi)有關(guān)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的界定、原因的研究進(jìn)行了大量研究。溫鐵軍（2001）、馮興元（2003）等學(xué)者認(rèn)為基層地方政府巨額債務(wù)的一個(gè)重要原因是農(nóng)村金融市場(chǎng)缺失；林國(guó)慶（2001）認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有以下特征：轉(zhuǎn)軌性、傳導(dǎo)性、連鎖性；楊藝清（2004）提出一個(gè)觀點(diǎn)是地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)高度介入，導(dǎo)致地方政府債務(wù)形成；馬海濤（2010）分析地方政府融資平臺(tái)是投資者、決策者、經(jīng)營(yíng)者三合一，責(zé)任不明確，必然導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；魏國(guó)雄（2009）認(rèn)為要規(guī)范地方政府的融資行為，科學(xué)制定融資額度、融資期限，進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制；于海峰（2010）分析認(rèn)為需要進(jìn)一步完善分稅制，區(qū)分中央與地方事權(quán)，要不斷健全地方債務(wù)管理的規(guī)章制度與法律規(guī)范。樊麗明、黃春蕾（2006）、龔強(qiáng)、王俊、賈珅（2011）、敬志紅、楊勝剛（2011）、胡援成、張文君（2012）、張玉佩、薛立強(qiáng)（2013）等學(xué)者認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起原因是預(yù)算支出擴(kuò)張、寬松的貨幣政策、國(guó)際金融危機(jī)后實(shí)施的“金融救市”政策、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期、分稅制度不完善、地方官員激勵(lì)扭曲、地方融資平臺(tái)不規(guī)范、公共需求的擴(kuò)張，公共產(chǎn)品的供應(yīng)渠道不暢等。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警研究

（一）地方政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系構(gòu)建的研究顧海兵、徐剛（1993）從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和發(fā)展機(jī)理角度然后運(yùn)用統(tǒng)計(jì)方法，運(yùn)用歷史數(shù)據(jù)來(lái)確定警兆指標(biāo)。何達(dá)之（2007）運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)矩陣原理將預(yù)警指標(biāo)分為四類:直接顯性風(fēng)險(xiǎn)、或有顯性風(fēng)險(xiǎn)、直接隱性風(fēng)險(xiǎn)、或有隱性風(fēng)險(xiǎn)。胡曉敏（2006）從如下角度提出預(yù)警指標(biāo)體系為：社?；鹬Ц度笨?、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、下級(jí)財(cái)政負(fù)債、糧食企業(yè)虧損、公益性國(guó)企事業(yè)單位虧損、供銷社不良資產(chǎn)等。張國(guó)生（2006）分析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從公共資源、公共支出責(zé)任和義務(wù)等方面入手。馬恩濤（2007）認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)可從則政體制風(fēng)險(xiǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)、則政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)等構(gòu)建。裴育、歐陽(yáng)華生（2006）從短期償債能力、長(zhǎng)期償債能力等構(gòu)建指標(biāo)體系，短期償債能力包括財(cái)政支出補(bǔ)償系數(shù)、剛性支出收入比、財(cái)政政收入償債率等，長(zhǎng)期償債能力包括赤字率、債務(wù)依存度、體制優(yōu)惠收入比率、負(fù)債資產(chǎn)比、債務(wù)負(fù)擔(dān)率。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方法選擇研究劉迎秋（2001）揭示了政府的赤字率、債務(wù)率、警戒線，在債務(wù)赤字模型基礎(chǔ)上分析動(dòng)態(tài)均衡赤字率和債務(wù)率；胡曉敏（2006）運(yùn)用聚類分析方法對(duì)樣本進(jìn)行分類，分別利用判別函數(shù)和Logistic建立了預(yù)警模型；劉艷玲（2003）分析項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)變動(dòng)趨勢(shì)，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)概率方法，建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)；冉光和（2006）從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)角度采用模糊分析法確定了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)間，分析地方債務(wù)生成機(jī)理；謝虹（2007）采用模糊綜合評(píng)價(jià)法進(jìn)行測(cè)算地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；安國(guó)?。?010）研究融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)如何波及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，演化金融風(fēng)險(xiǎn)；胡光輝（2008）、郭平（2010）選擇了財(cái)務(wù)因素、債務(wù)因素、政策因素、財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部因素、財(cái)政系統(tǒng)外部因素等角度建立指標(biāo)體系，運(yùn)用AHP法或者模糊分析法進(jìn)行分析研究；趙紅、杜爽（2011）研究認(rèn)為需要進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，提高地方政府融資平臺(tái)制度建設(shè)與透明度，盡快建立并完善地方債券制度。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)與模型建立研究

（一）國(guó)外研究20世紀(jì)80年代國(guó)外大量開(kāi)始對(duì)政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，如Hana Polackova Brixi、Majun、Claessenseta、Julien Reyoaud等學(xué)者。Brixi（1998）建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，分四大類系統(tǒng)分析，探討地方政府債務(wù)沖擊政府財(cái)政的連續(xù)性與穩(wěn)定性，引起財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。Schick（2000）運(yùn)用政府預(yù)算原理，研究財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與地方政府債務(wù)之間關(guān)系；Majun（2002）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，建立預(yù)警模型與體系，監(jiān)控地方政府負(fù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況；Burger（2006）、Claessensetal（2007）發(fā)現(xiàn)一個(gè)國(guó)家通貨的越穩(wěn)定，國(guó)內(nèi)債券市場(chǎng)越發(fā)達(dá)，擁有廣泛的投資者來(lái)源；Reyoaud（2010）運(yùn)用33個(gè)新興市場(chǎng)國(guó)家作為樣本，實(shí)證探討經(jīng)濟(jì)規(guī)模、國(guó)內(nèi)投資者的寬度、通貨膨脹、財(cái)政健康等四大因素極大影響國(guó)內(nèi)公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）國(guó)內(nèi)研究王曉光、高淑東（2006）構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的模糊評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法；何志浩（2009）探討了隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)；章志平（2011）利用灰色系統(tǒng)理論評(píng)估地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；伏潤(rùn)民、繆小林（2012）采用HP濾波方法對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的趨勢(shì)和波動(dòng)進(jìn)行分解；楊藝、薛惠丹（2013）對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)敞口、形成機(jī)理等問(wèn)題進(jìn)行探討；楊飛虎（2013）、戚新（2013）采用模糊綜合判斷法和層次分析法構(gòu)建債務(wù)預(yù)警模型，對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整體量化；金榮學(xué)（2013）研究了地方政府債務(wù)支出的實(shí)際效益，構(gòu)建了績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

四、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度研究

樊麗明、黃春蕾（2006）研究認(rèn)為應(yīng)在財(cái)政部和省市縣財(cái)政部門設(shè)立債務(wù)管理機(jī)構(gòu)；姜文彬、尚長(zhǎng)風(fēng)（2006）研究了建立代理人的篩選機(jī)制與委托人的權(quán)力分配機(jī)制；李燕（2009）分析地方政府性債務(wù)期待規(guī)范化、透明化管理；郭玉清（2009）設(shè)計(jì)了化解地方政府債務(wù)的動(dòng)態(tài)演進(jìn)路徑：調(diào)節(jié)總量→控制增量→削減存量債務(wù)；張玉佩、薛立強(qiáng)（2013）強(qiáng)調(diào)整合性的地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制；趙紅、杜爽（2011）強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)融資平臺(tái)債務(wù)的制度建設(shè)，盡快建立并完善地方債券制度；洪源（2012）研究了債務(wù)的可持續(xù)問(wèn)題。王亞芬（2012）認(rèn)為推進(jìn)財(cái)稅體制改革等解決債務(wù)問(wèn)題；楊雅琴（2013）構(gòu)建以制度約束為主、輔之以行政控制的債務(wù)管理模式；張英杰、張良貴（2013）認(rèn)為應(yīng)防止地方政府債務(wù)局部風(fēng)險(xiǎn)的集聚、擴(kuò)散以及切斷傳導(dǎo)途徑。

五、述評(píng)及展望

通過(guò)相關(guān)文獻(xiàn)的回顧，以往研究主要集中在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和管理上，國(guó)外學(xué)者進(jìn)行了大量的理論與實(shí)踐研究，將它們應(yīng)用到中國(guó)地方政府債務(wù)管理上，有助于我國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范借鑒。總結(jié)國(guó)內(nèi)外研究成果及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演變規(guī)律，將來(lái)進(jìn)一步研究有如下趨勢(shì)：

（一）加強(qiáng)地方政府債務(wù)適度規(guī)模研究根據(jù)審計(jì)署報(bào)告，地方政府債務(wù)存量已經(jīng)非常巨大，地方政府債務(wù)適度規(guī)模到底多大為好，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究。杜洪林（2010）根據(jù)從債務(wù)有拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，分析債務(wù)、國(guó)民收入、財(cái)政支出三者之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，建立數(shù)學(xué)模型，分析地方政府最佳債務(wù)規(guī)模、新一期債務(wù)適量規(guī)模等，指導(dǎo)地方政府控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更好地服務(wù)于我國(guó)地方政府公債實(shí)踐；彭玉華（2011）從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政收入、地方財(cái)政支出和貸款利息等四個(gè)方面選取指標(biāo)與地方政府債務(wù)建立回歸模型進(jìn)行實(shí)證分析，從而確定適度的舉債規(guī)模，然后逐步進(jìn)行預(yù)測(cè)。

（二）加強(qiáng)地方政府存量債務(wù)轉(zhuǎn)移機(jī)制研究要有定量化管理，要研究信用衍生工具對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移途徑，要多聯(lián)系我國(guó)特色情況實(shí)際情況，要體現(xiàn)出隱性地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，探討地方政府財(cái)政功能的破產(chǎn)機(jī)制，研究破產(chǎn)機(jī)制的利弊與后果。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)的研究要考慮動(dòng)態(tài)性變化現(xiàn)行的風(fēng)險(xiǎn)管理研究大都是是基于歷史資料的靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理，大多呈線性相關(guān)的假設(shè)之上，要建立在動(dòng)態(tài)變化的基礎(chǔ)之上，從縱向上要加強(qiáng)研究債務(wù)的可持續(xù)性，從橫向上要加強(qiáng)探討多個(gè)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的橫向關(guān)聯(lián)與影響，風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)才能更加具有控制意義。

［1］劉海建、陳傳明：《地方政府投融資平臺(tái)、公共架構(gòu)設(shè)計(jì)前瞻性與平臺(tái)績(jī)效：基于中國(guó)平臺(tái)的實(shí)證研究》，《管理世界》2007年第5期。

［2］肖玉香：《地方政府投融資平臺(tái)設(shè)立股權(quán)投資基金的可行性探討》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) 2010年第1期。

［3］洪源、郭平：《土地財(cái)政視角下的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究——以中部地區(qū)C市融資平臺(tái)為例》，《西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第9期。

［4］劉洪濤、原毅軍：《地方政府融資平臺(tái)投資價(jià)值增長(zhǎng)模型研究》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2012年第11期。

［5］繆小林、伏潤(rùn)民：《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵與生成:一個(gè)文獻(xiàn)綜述及權(quán)責(zé)時(shí)空分離下的思考》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2013年第8期。

［6］潘志斌：《政績(jī)競(jìng)賽、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與地方政府債務(wù)增長(zhǎng)》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2014年第3期。

［7］Allen Schick.Budgeting for Fiscal Risk.The World Bank.2000.

［8］Henderson Lennealand Disaster.Pervasive risk and Public Bureaucracy in Developing Nations.Public Organization Review.2004.4（2）.

［9］Coen Kruger.Valuing and Managing Risk Associated with Government Contigent Liabilities.World Bank.1998.6（l）.

［10］Hana polaekova Brixi.Contingent Government Liabilities：A Hidden Risk for Fiscal Stability.PolicyResearchWorking Pape No.1998.The world Bank，1998.

（編輯 劉姍）