◎文/祁春子　陶志梅

基于PPP模式的天津交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)研究
——以北京地鐵十六號線建設(shè)為例

◎文/祁春子陶志梅

PPP模式作為一種制度變革和創(chuàng)新的方式，對優(yōu)化資源配置，規(guī)范市場秩序和加快政府職能轉(zhuǎn)變等方面起到了至關(guān)重要的作用。近年來，隨著該模式在我國的大力推廣及應(yīng)用，為政府減輕財政負擔(dān)的同時也開辟了多元的融資渠道，并通過風(fēng)險分擔(dān)、利益共享實現(xiàn)了公共基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展。本文通過引入復(fù)合型PPP模式的成功案例，分析該模式對天津市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營提供的經(jīng)驗和啟發(fā)，為PPP模式的長遠發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

PPP模式；服務(wù)；風(fēng)險共擔(dān)；利益共享

一、引言

繼黨的十八屆三中全會中提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”之后，公私合作模式（Public-PrivatePartnership，即PPP）便在我國迅猛發(fā)展。它作為一種制度變革和創(chuàng)新的方式，對增進政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域全方面的合作，優(yōu)化配置市場資源，規(guī)范調(diào)整市場秩序等方面都起到了至關(guān)重要的作用。此后，國務(wù)院，發(fā)改委、財政部相繼制定、出臺了多項通知和指導(dǎo)意見，推動PPP模式的相關(guān)政策措施得以推廣運用。因此，在各級政府積極推動和各項政策的大力保障下，全國各地相繼推出了眾多規(guī)模龐大的特色PPP項目。

同時，繼我國“走出去”步伐的進一步加快，PPP模式為我國參與國際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作與投資提供有效的途徑，同時，也為“供給側(cè)”改革的開展提供發(fā)展動力，激發(fā)市場參與投資的積極性和熱情，提高供給體系的質(zhì)量和效率，增強我國經(jīng)濟的持續(xù)增長動力，實現(xiàn)我國社會生產(chǎn)力水平的整體躍升。但是，當(dāng)前PPP模式實際應(yīng)用推廣的程度遠低于預(yù)期。而且，PPP模式下的項目存在前期投資數(shù)額高，簽約率低，簽約后的回報周期長，不確定性因素多，收益難以保證等問題，使其在推廣應(yīng)用過程中面臨著重重障礙，有的甚至以失敗告終。因此，PPP模式的發(fā)展仍任重道遠。

二、天津市PPP模式發(fā)展概況及經(jīng)驗總結(jié)

（一）天津市PPP模式發(fā)展概況

城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)從地鐵、輕軌到供水、供熱、供電，一直是推動城市經(jīng)濟增長、社會進步、民生改善的重要戰(zhàn)略。同時，隨著天津市經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市的地鐵建設(shè)得到政府和公眾的重視，進入繁榮發(fā)展的時期。目前，已投入運營的地鐵1號線、2號線、3號線、9號線，運營總里程約140km，與市民生活息息相關(guān)的場所銜接，可直達意大利風(fēng)情旅游區(qū)、五大道旅游區(qū)、津灣廣場等旅游景區(qū)。在建的地鐵1號線的延長里程以及4、5、6、10號線運營總里程可達137km，也將于近年投入運營，以擴大天津現(xiàn)有的交通網(wǎng)絡(luò)，充實公眾的生活圈。預(yù)計到“十三五”完成之時，全市軌道交通運營里程可達到400km左右。

盡管如此，天津的地鐵建設(shè)依然主要依靠市軌道交通集團作為政府融資平臺進行投資、建設(shè)、運營。即使當(dāng)前城市地鐵建設(shè)呈現(xiàn)繁榮發(fā)展之勢，但實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展依然離不開資金的強力支撐。同時，作為具有公共物品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施，嚴重依賴政府籌集資金，必定會因政府的壟斷經(jīng)營，缺乏競爭導(dǎo)致質(zhì)量和效率的低下，管理水平和服務(wù)能力的退化，甚至加重政府的財政負擔(dān)，影響甚至阻礙其他行業(yè)的發(fā)展。因此，不管是迫于民生需求的迅猛增長，還是財政壓力的巨大負擔(dān)，天津都應(yīng)響應(yīng)國家鼓勵社會投資者參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的號召，積極引入民營資本，推進投融資運營機制改革，運用市場化運作的模式為促進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展開辟新的渠道。

（二）天津市PPP模式發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)

事實上，PPP模式的應(yīng)用與推廣在天津已并不陌生。早年間，天津便率先在各種公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)上通過引入政府、企業(yè)、社會等多元化主體參與實行改革。作為本市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的重點環(huán)保工程，天津濱海新區(qū)第一座污水處理廠由法國威立雅水務(wù)公司與泰達控股公司合資成立，名為天津泰達威立雅水務(wù)有限公司。該處理廠首次采用了先進的進出水和雙池串聯(lián)工藝技術(shù)，總投資達1.6億元。其中，泰達控股公司將新公司49%的股權(quán)交于威立雅水務(wù)公司控制，并使其取得該公司20年的特許經(jīng)營權(quán)，實施委托經(jīng)營。在雙方此后共同達成協(xié)議后，不僅有效提高了污水處理的運營效率，減輕了資金壓力，也在一定程度上樹立了良好的公司聲譽。此后，天津市又通過PPP模式為其他公共基礎(chǔ)設(shè)施項目籌集到大量外資，改善了整個市區(qū)的用水和生態(tài)環(huán)境，也促進了城市水務(wù)質(zhì)量和政府公共服務(wù)水平的提高。

2011年，天津市靜?？h政府與天津紫兆環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資有限公司建立合作關(guān)系，共同成立紫兆生活廢棄物處理有限公司，并出資3000萬元作為建設(shè)資金支持。在雙方簽訂的合同中明確規(guī)定，將51%的股份歸私人企業(yè)所有，并授予30年的特許經(jīng)營權(quán)，建設(shè)出6.3萬平方米的垃圾處理場。經(jīng)過私人企業(yè)參與投資建設(shè)的垃圾處理廠采用了先進的SWR技術(shù)，以自動化手段將垃圾封閉化處理，實現(xiàn)了生產(chǎn)的零排放。同時，該公司還引入了無害化處理技術(shù)，使部分垃圾變廢為寶，實現(xiàn)了循環(huán)利用。

PPP模式應(yīng)用與推廣的腳步還在繼續(xù)。2015年，天津市成功舉辦了PPP項目的推介會，為有關(guān)項目進行大力宣傳。同時，政府還通過調(diào)撥專項資金為建委、濱海新區(qū)、靜海區(qū)等5個單位的13個項目予以資金支持，并進行項目的編制規(guī)劃、評價論證、咨詢幫助、擬定合同文本等工作，推動PPP模式在天津市迅速發(fā)展。

不言而喻，PPP模式的應(yīng)用與推廣在一定程度上對公共產(chǎn)品供給機制和政府職能轉(zhuǎn)變起到正向的促進作用，不僅使政府從“大包大攬”的全能型過渡為“你劃槳來我掌舵”的有限型，大大緩解了政府的財政壓力，有效減少了融資平臺高債務(wù)現(xiàn)象的頻頻發(fā)生，還提升了行業(yè)技術(shù)和管理水平，促進公共產(chǎn)品供給機制的有效改革，實現(xiàn)了公共基礎(chǔ)設(shè)施市場的進一步開放。其次，通過引入市場競爭機制，打破了政府對市場的壟斷，并充分發(fā)揮私人企業(yè)的“鯰魚效應(yīng)”，為公共基礎(chǔ)設(shè)施市場平添活力，在政府和社會力量彼此充分借勢的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)優(yōu)勢的最大化發(fā)揮，有效提高了基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率，并改善了產(chǎn)品的質(zhì)量與服務(wù)水平。另外，多元化的資金來源拓寬了城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資渠道，大大降低了社會力量的進入門檻，不僅發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用，更實現(xiàn)了政府與社會在公共事務(wù)和社會管理上的“共治”。

因此，PPP模式在天津市的應(yīng)用與推廣還需繼續(xù)推進，在推進的同時更應(yīng)密切關(guān)注國內(nèi)外PPP模式的成功案例，為天津市城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展積累值得參考的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

三、案例分析

隨著城市化的步伐趨緊，人民生活水平提高的同時，對城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求也日漸提升，這就導(dǎo)致政府有限供給能力無法滿足人民日益增長的需求。而地鐵作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，其建設(shè)和發(fā)展與人民的生活息息相關(guān)。因此，積極解決供給不足、滿足人民出行需求是城市發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

北京地鐵與其他公共基礎(chǔ)設(shè)施面臨的問題相似，攀升的建設(shè)運營成本和政府有限的資金支持使其發(fā)展速度緩慢滯后。因此，北京政府為有效解決當(dāng)前問題，積極引入PPP模式進行地鐵建設(shè)。地鐵4號線作為首個運用PPP模式的地鐵線路，在一定程度上為城市交通基礎(chǔ)設(shè)施引入多元主體投資運營，緩解了政府的資金壓力，提高了整個城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的運營效率和服務(wù)水平。但是，傳統(tǒng)PPP模式還存在一些問題亟待解決，比如由于交通基礎(chǔ)設(shè)施的專業(yè)性強，投資規(guī)模大，使其對出資能力有限的社會力量提出更高的投資要求。因此，為適應(yīng)新形勢，解決新問題，復(fù)合型PPP模式便應(yīng)運而生。

雖然，復(fù)合型PPP模式是城市地鐵建設(shè)運營的一次全新嘗試，但事實上，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中股權(quán)融資的應(yīng)用已不乏先例。比如早在2008年，京滬高速鐵路股份有限公司就以股權(quán)計劃方式通過7家保險機構(gòu)募集資金進行投資運營。隨后幾年也相繼出現(xiàn)這種復(fù)合型的發(fā)展模式?？梢哉f，新型的PPP模式的推廣與運用具有一定的可行性。

（一）案例說明

2015年11月，在“第十九屆北京·香港經(jīng)濟合作研討洽談會”上，北京與京港地鐵有限公司正式簽署了《北京地鐵十六號線項目特許協(xié)議》，協(xié)議規(guī)定通過PPP模式與股權(quán)融資的結(jié)合（稱為“復(fù)合型PPP模式”），將北京地鐵16號線的特許經(jīng)營權(quán)授予京港地鐵有限公司，特許期為30年。

地鐵16號線計劃總投資474億元，分為A、B兩個部分。A部分為土建工程項目，主要通過引入中再資產(chǎn)管理股份有限公司（以下簡稱“中再資產(chǎn)”）進行股權(quán)融資，融資金額約為120億元；B部分主要為機電項目，以特許經(jīng)營方式由京港地鐵負責(zé)運營管理，總投資150億元。其中，北京地鐵16號線A部分的土建工程項目主要資金來源為京投公司投資以及股權(quán)融資組成。在股權(quán)融資過程中，由股權(quán)投資人通過保險股權(quán)投資計劃或其他可行方式募集，剩余部分資金由京投公司負責(zé)投資。期間，股權(quán)投資人為避免為運營管理中的風(fēng)險所影響，不參與地鐵的運營管理，而是將所持有的股權(quán)全部委托于京投公司。同時，在超過20年的股權(quán)投資期后，京投公司按原值回購股權(quán)投資人所持的公司股權(quán)。股權(quán)投資人在股權(quán)投資期間，規(guī)定禁止其通過將股權(quán)向第三方轉(zhuǎn)讓獲取投資收益，獲取投資收益只能以股權(quán)權(quán)益讓渡對價款或其他名義進行。而在地鐵B部分的特許經(jīng)營中，京港地鐵公司被授予30年的特許經(jīng)營權(quán)，主要負責(zé)地鐵A、B兩部分的運營、管理以及全部設(shè)施維護和除洞體外的資產(chǎn)更新改造和追加投資。其收益可通過票款收入、非票務(wù)業(yè)務(wù)的經(jīng)營收入以及政府補貼等方式在一定范圍內(nèi)合理獲取。在特許經(jīng)營期結(jié)束后，京港地鐵公司須將項目設(shè)施完好、無償移交給16號線公司或市政府指定部門。

（二）經(jīng)驗借鑒

北京地鐵16號線在傳統(tǒng)PPP模式的運用基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地引入股權(quán)融資，實現(xiàn)了交通基礎(chǔ)設(shè)施的高效快速發(fā)展。因此，其建設(shè)運營及管理中的實踐給天津市交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展提供了值得借鑒的參考經(jīng)驗。

1.兼顧各方利益，促進多元融資模式的結(jié)合

在PPP模式中，多方參與者有著截然不同的目標(biāo)定位，在風(fēng)險分擔(dān)和利益共享方面表現(xiàn)出不同的訴求。因此，在16號線項目中創(chuàng)新性地將股權(quán)融資和特許經(jīng)營結(jié)合，對各方的利益加以考慮。比如，股權(quán)投資人不愿為建設(shè)、運營環(huán)節(jié)的風(fēng)險承擔(dān)過多的責(zé)任，只求獲得穩(wěn)定的收益，因此，企圖通過將所持有股權(quán)進行委托轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險；而私人運營商以獲取最大利潤為目標(biāo)，偏好較高的投資回報率，因此承擔(dān)了較高的建設(shè)、運營風(fēng)險。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和股權(quán)融資在期限、規(guī)模、收益上的高度匹配都為兩者的有效結(jié)合提供了有力的保證，既緩解了政府的資金壓力，又符合保險資金的投資需求。同時，通過引入多方社會資本有效分配了股權(quán)投資人和運營商之間的風(fēng)險與利益，在雙方明確各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，獲取合理收益，充分調(diào)動了投資者積極性，有助于引入大規(guī)模的社會資本。天津市在城市交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展過程中，可借鑒多元融資模式的結(jié)合，促進資金和技術(shù)問題的解決，同時也改善了交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)效率和服務(wù)水平，實現(xiàn)不同投資者各自的利益，在合理的風(fēng)險分擔(dān)利益分配基礎(chǔ)上推動交通基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展。

2.分析風(fēng)險特征，建立合理靈活的風(fēng)險分擔(dān)機制

合理、靈活的風(fēng)險分擔(dān)機制是一個項目能否成功的關(guān)鍵保障。由于項目參與主體以不同目的參與PPP項目，而項目風(fēng)險的階段性、復(fù)雜性決定了無論是政府還是私人投資方過多承擔(dān)風(fēng)險都會導(dǎo)致項目的失敗。在地鐵16號線的建設(shè)運營中，京投公司首先對風(fēng)險進行識別和判斷，后在分析風(fēng)險特征的基礎(chǔ)上，以風(fēng)險分擔(dān)的根本原則出發(fā)，讓最有能力應(yīng)對和控制風(fēng)險的一方承擔(dān)風(fēng)險，以降低風(fēng)險發(fā)生的概率，達到風(fēng)險控制的目的。其次，承擔(dān)較多風(fēng)險的一方理應(yīng)獲得相當(dāng)比例的收益，保證參與的公平，有效調(diào)動風(fēng)險承擔(dān)方的積極性。最后，風(fēng)險分擔(dān)不是有能力一方的全部承擔(dān)，而是在平衡風(fēng)險分擔(dān)的基礎(chǔ)上，使有能力一方適度承擔(dān)較多比重的風(fēng)險，避免風(fēng)險的“一邊倒”。因此，在風(fēng)險分擔(dān)問題上，可加強風(fēng)險分擔(dān)的動態(tài)監(jiān)測；保證風(fēng)險被及時發(fā)現(xiàn)和處理；也可依據(jù)相應(yīng)法律法規(guī)和具體項目的情況，分配項目中可能存在的各種風(fēng)險，制定一套合理的項目風(fēng)險分配流程，使項目負責(zé)者在風(fēng)險出現(xiàn)時能從容應(yīng)對。

3.提高資金利用率，實現(xiàn)資金使用的有效控制

一般而言，社會投資者在項目投資建設(shè)過程中可能會出現(xiàn)節(jié)省投資的現(xiàn)象，相應(yīng)地，收益水平也會隨之提高。但由于傳統(tǒng)PPP模式下，通常將項目工程量作為衡量工程投資完工的根本標(biāo)準，導(dǎo)致在投資建設(shè)中頻繁發(fā)生資金浪費的現(xiàn)象。因此，為避免傳統(tǒng)PPP模式的不足，地鐵16號線吸收借鑒4號線的經(jīng)驗，對投資控制方法進行調(diào)整，通過委托有關(guān)專業(yè)公司進行預(yù)算控制，以實際投資資金作為衡量工程投資完工的根本標(biāo)準，并進行審計［8］。最后，被授權(quán)審計的京投公司組確保使150億社會資金在地鐵B部分實現(xiàn)了足額到位的投入。可見，建立有效的投資控制方法能夠相應(yīng)提高資金利用率，發(fā)揮資金運用的最大效益。因此，在天津市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營過程中也應(yīng)對投入資金進行有效控制，保證資金的合理有效利用，減少投資成本。同時還可針對性地設(shè)立第三方監(jiān)管，對資金的調(diào)撥和使用進行有效監(jiān)督。

4.加強前期工作的社會參與，實現(xiàn)項目的有序開展

北京地鐵16號線在項目前期招商工作進行時，積極促進社會投資者參與工程設(shè)計和設(shè)備招標(biāo)，既對項目的開展進行了宣傳，促進參與者對此的認識和了解，又加強了項目建設(shè)和運營環(huán)節(jié)的有效銜接，大大改善了交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營水平。因此，在未來對PPP項目引進的同時，要加強投資者對前期工作的參與，減少項目實施中的摩擦與阻力，對實現(xiàn)項目的有序開展具有重要的促進作用。

四、結(jié)語

目前，PPP項目在我國的推廣和應(yīng)用還充滿了未知和挑戰(zhàn)，在其運作過程中可能會遇到各種各樣的困難。但是，地方各級政府的積極推動和政策支持，使全國各地相繼推出眾多規(guī)模龐大的特色PPP項目，促進了其在我國的蓬勃發(fā)展。尤其交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域呈現(xiàn)出對PPP模式的迫切需求，更為其發(fā)展提供了眾多機遇。因此，市場應(yīng)發(fā)揮它在該模式下的優(yōu)勢和積極作用，與政府協(xié)力合作，進一步改善基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。本文立足對引入的復(fù)合型PPP模式進行分析，為該模式在天津市的運用與推廣提出可供參考的建議，但其實施還有待于未來的實踐檢驗。

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責(zé)任編輯：曲寧

F283

A

1006－1255－（2016）06－0033-05

2015年天津市社科規(guī)劃基金項目：城市公共基礎(chǔ)設(shè)施績效與公眾感知評價的契合度研究——以京津冀主要城市為例，課題編號TJGL15-040，研究期限：2015-2016

祁春子（1993—），天津商業(yè)大學(xué)。郵編：300134

陶志梅（1973—），天津商業(yè)大學(xué)。郵編：300134