王東 吳悅穎 姚瑞華

建立現(xiàn)代化的水環(huán)境治理體系

王東 吳悅穎 姚瑞華

隨著治污認識的逐漸深入，急需拓展管理思路，結(jié)合生態(tài)文明體制改革的總體要求，完善水環(huán)境治理體系，形成政策、技術(shù)、法規(guī)和標準等諸多措施相協(xié)調(diào)的組合拳，提升水治理成效。

二十世紀九十年代開展的淮河治污工作，拉開了我國流域水污染防治的序幕。20多年來，經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，環(huán)境污染防治水平日益提升，全國水污染態(tài)勢得到有效遏制，地表水環(huán)境質(zhì)量得到有效改善，但是距離人民群眾對水環(huán)境質(zhì)量改善的要求仍有一定的差距。

隨著治污認識的逐漸深入，原有的污染防治體系、水環(huán)境管理體系與地表水環(huán)境質(zhì)量改善訴求不相適應(yīng)，急需拓展管理思路，結(jié)合生態(tài)文明體制改革的總體要求，完善水環(huán)境治理體系，形成政策、技術(shù)、法規(guī)和標準等諸多措施相協(xié)調(diào)的組合拳，提升水治理成效。

我國水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀

全國地表水環(huán)境質(zhì)量總體呈改善趨勢

2015年全國地表水Ⅰ～Ⅲ類比例為68.1%，劣Ⅴ類斷面比例為9.7%。與1995年相比，Ⅰ～Ⅲ類比例增加了40.7個百分點，劣Ⅴ類比例下降了26.8個百分點。全國地表水環(huán)境質(zhì)量總體呈改善趨勢，特別是“十一五”以來，國家對環(huán)境保護工作的進一步重視，治污工程加快推進，地表水環(huán)境質(zhì)量改善幅度要高于“九五”和“十五”時期。與2006年相比，2015年全國地表水Ⅰ～Ⅲ類比例增加了31.6個百分點，劣Ⅴ類比例下降了18.4個百分點，化學需氧量、氨氮、高錳酸鹽指數(shù)、總磷濃度分別下降了50.2%、61.1%、48.1%、41.8%。

有些地方政府環(huán)保責任不落實，將地方政府的責任簡單等同為地方環(huán)保部門的責任。

圖1 1995-2015年全國地表水斷面比例及GDP變化情況

局部水域污染依然嚴重

2015年，全國仍然有180個左右的劣Ⅴ類斷面，主要分布在海河、淮河、遼河和黃河等流域，有機污染特征明顯，主要污染指標為化學需氧量、五日生化需氧量、氨氮和總磷。湖泊中滇池、達賚湖、白洋淀、烏倫古湖為重度污染，巢湖、淀山湖、貝爾湖、洞庭湖為中度污染，湖體水質(zhì)改善難度大。

水環(huán)境問題及成因

第一，水質(zhì)標準體系不完善、不協(xié)調(diào)，造成達標廢水污染環(huán)境的尷尬局面。

我國環(huán)境標準體系由環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準、環(huán)境基礎(chǔ)標準、監(jiān)測分析方法標準和其他環(huán)境標準組成，在層次上又分為國家環(huán)境標準和地方環(huán)境標準兩個層次，雖然我國環(huán)境標準體系在結(jié)構(gòu)上相對完整，但在標準內(nèi)容的科學性、合理性、標準制訂程序的規(guī)范性方面還存在較多不足，在實際執(zhí)行過程中還存在一定的矛盾和沖突問題。如質(zhì)量標準未能充分反映環(huán)境功能的需求、排放標準與水質(zhì)改善需求間缺乏有效銜接等。

第二，水環(huán)境監(jiān)管體系不完善，地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的干預較多。

2015年環(huán)保部組織各級環(huán)保部門對污染源自動監(jiān)控運行情況進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)污染源自動監(jiān)控設(shè)施不正常運行現(xiàn)象普遍存在。 cnsphoto供圖

在線監(jiān)控設(shè)施作用發(fā)揮不足、以“納管”代替監(jiān)管的現(xiàn)象突出。在線監(jiān)控能實時顯示污染物的排放數(shù)據(jù)，被認為是有效控制企業(yè)超標排污的“第三只眼”。但仍有部分不法企業(yè)通過各種手段，竄改、逃避在線數(shù)據(jù)監(jiān)控。據(jù)報道，目前數(shù)據(jù)造假的方式共有兩大類十多種。一類是通過修改設(shè)備工作參數(shù)等手段造假，不達標的變達標；另一類是通過破壞采樣系統(tǒng)等硬件手段造假，如在設(shè)備采樣管上私接稀釋裝置，甚至直接灌進自來水，致使監(jiān)測設(shè)備難以采集真實樣品。2015年環(huán)保部組織各級環(huán)保部門對污染源自動監(jiān)控運行情況進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)污染源自動監(jiān)控設(shè)施不正常運行現(xiàn)象普遍存在。

屬地化管理的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法模式難以滿足新時期生態(tài)文明建設(shè)的總體要求。地方環(huán)保局在預算和人事安排上受當?shù)卣萍s比較大時，環(huán)保監(jiān)管在和地方經(jīng)濟發(fā)展的博弈中通常處于劣勢，很多地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展，往往會對污染企業(yè)“網(wǎng)開一面”。而且，有些地方政府環(huán)保責任不落實，將地方政府的責任簡單等同為地方環(huán)保部門的責任。

第三，基于水環(huán)境質(zhì)量改善的技術(shù)支撐體系不完善，不能有效為環(huán)境管理決策提供服務(wù)。

目前，我國水環(huán)境管理正處于由粗放型向精細化管理轉(zhuǎn)型的階段，精準治理成為水環(huán)境治理的主導方向。受基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足不準、基礎(chǔ)研究技術(shù)儲備薄弱等因素影響，水環(huán)境問題的精準分析、治理方案的精細化設(shè)計嚴重不足，難以有效指導地方政府開展水環(huán)境治理工作。

國家已經(jīng)在全國范圍內(nèi)建立了流域—水生態(tài)控制區(qū)—水環(huán)境控制單元三級水生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理體系，作為我國未來水環(huán)境管理的重要抓手。但是基于控制單元的管理制度體系尚不健全，不同類型控制單元的標準化水質(zhì)模型方法缺失，控制單元水環(huán)境容量規(guī)范化測算方法沒有形成，水環(huán)境保護的前瞻性環(huán)境問題研究不足，經(jīng)濟社會、資源環(huán)境和生態(tài)保護交互影響的分析方法不夠完善和規(guī)范，尚不能對未來發(fā)展態(tài)勢進行科學預判和分析，預警和應(yīng)對能力較弱，難以有效支撐水環(huán)境管理。

推進地表水環(huán)境管理的對策及建議

圍繞水環(huán)境質(zhì)量改善這一核心工作，結(jié)合《生態(tài)文明體制改革總體方案》以及《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》的相關(guān)要求，建議以建立現(xiàn)代化的水環(huán)境治理體系為核心，盡快完善六大體系建設(shè)。

第一，完善與水體生態(tài)環(huán)境功能相適應(yīng)的標準體系。

水環(huán)境治理的目標是維護水體生態(tài)環(huán)境功能，保障人體健康。我國地域跨度大、空間異質(zhì)性高，流域上中下游和干支流在水系特征、敏感源保護目標、生態(tài)環(huán)境功能等方面均具有明顯的差異性和復雜性特征。因此，應(yīng)盡快建立基于水體使用功能、保護目標等為核心的質(zhì)量標準。國家污染物排放標準作為門檻以滿足管理的普適性要求，以充分契合受納水體保護目標和改善需求為原則制定地方污染物排放標準。

第二，強化地表水環(huán)境管理體系建設(shè)。

目前，工業(yè)源和城鎮(zhèn)生活源等固定源仍是造成水質(zhì)污染的主要污染源，在深入推進以排污許可制度為核心的固定源環(huán)境管理制度的同時，銜接環(huán)評制度改革，建立項目環(huán)評審批與規(guī)劃環(huán)評、現(xiàn)有項目環(huán)境管理、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量聯(lián)動機制，將區(qū)域環(huán)境質(zhì)量以及環(huán)境容量、資源環(huán)境承載力作為項目落地的重要先決條件，避免新建項目排污對水體環(huán)境質(zhì)量的影響。同時對企業(yè)排污數(shù)據(jù)以及環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)采用“網(wǎng)上直播、實時發(fā)布”的信息公開方式，促進公眾參與，將企業(yè)排污行為置于公眾監(jiān)督之下，有效改善環(huán)保部門單打獨斗的尷尬局面。

第三，建立強有力監(jiān)督功能的執(zhí)法體系。

落實省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革的有關(guān)要求，打破地市級政府對環(huán)境保護執(zhí)法的行政干預，落實地方政府的環(huán)境保護責任。省以下垂直管理的環(huán)境執(zhí)法體系有利于環(huán)境執(zhí)法部門跳出地市限制，解決跨區(qū)域的、流域性的環(huán)境問題；有利于從中觀層面進行調(diào)控，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)格局和布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；有利于加強對工業(yè)企業(yè)的監(jiān)督管理，促進企業(yè)通過加快治污設(shè)施建設(shè)或者清潔生產(chǎn)改造等措施，減少污染物的排放，實現(xiàn)綠色發(fā)展。

目前，我國水環(huán)境管理正處于由粗放型向精細化管理轉(zhuǎn)型的階段，精準治理成為水環(huán)境治理的主導方向。

第四， 建立綜合的水環(huán)境質(zhì)量改善技術(shù)支撐體系。

借鑒美國TMDL小流域的管理思路，進一步完善流域水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)體系，將控制單元作為環(huán)境標準、環(huán)評、排放許可、信息模擬、環(huán)境治理、監(jiān)測預警等的重要載體。強化控制單元的經(jīng)濟社會、資源環(huán)境和生態(tài)保護等數(shù)據(jù)集成和綜合分析，建立污染源和斷面水質(zhì)的輸入響應(yīng)關(guān)系。強化截污減排、生態(tài)治理、河道補水、錯峰生產(chǎn)等綜合管控措施的實施，以逐個控制單元的水環(huán)境綜合治理和水質(zhì)改善帶動流域水環(huán)境質(zhì)量的整體改善。

第五，建立全過程的風險防控體系。

為有效規(guī)避環(huán)境風險，通過事前風險防范、事中應(yīng)急響應(yīng)、事后損害賠償與污染修復等各環(huán)節(jié)管理體系的建立，最大程度降低環(huán)境風險和不利影響，實現(xiàn)全過程環(huán)境風險管理。流域水環(huán)境保護要重點結(jié)合自然保護區(qū)、種質(zhì)資源保護區(qū)、飲用水水源等敏感保護目標的實際需求，強化工業(yè)園區(qū)、沿江企業(yè)以及化工碼頭等風險源源頭控制，積極推進有毒有害物質(zhì)、危險化學品、重金屬等領(lǐng)域的風險防控，落實企業(yè)風險控制責任，降低風險發(fā)生的概率和影響。

第六，建立服務(wù)于決策并超前于管理需求的科研體系。

科學研究的生命力在于向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化和對管理決策的支撐，問題的針對性和前瞻性應(yīng)作為設(shè)置研究課題的關(guān)鍵指標。通過研究對現(xiàn)有的環(huán)境問題進行抽絲剝繭，識別產(chǎn)生問題的實質(zhì)原因，提出可行的、合理化的政策建議和解決方案。同時，應(yīng)把握發(fā)展走向，對未來的環(huán)境問題進行科學預判，提出預見性的防治對策和控制方案?？紤]到污染防治難度和對公眾健康的影響程度等因素，建議著重關(guān)注地下水污染防控、河湖底泥風險、農(nóng)村飲水安全等環(huán)境問題，開展相關(guān)科研問題的研究。

（王東系環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境規(guī)劃部主任、研究員；吳悅穎系環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境規(guī)劃部副主任、正高級工程師；通訊作者姚瑞華，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境規(guī)劃部）