朱文蔚，全春霞

(1.湖南科技學院 經(jīng)濟與管理學院，湖南 永州 425199； 2.湖南科技學院 外國語學院，湖南 永州 425199)

經(jīng)濟新常態(tài)背景下對我國地方政府債務(wù)監(jiān)管的思考
——以湖南省為例

朱文蔚1，全春霞2

(1.湖南科技學院 經(jīng)濟與管理學院，湖南 永州 425199； 2.湖南科技學院 外國語學院，湖南 永州 425199)

在國內(nèi)經(jīng)濟逐漸下行與地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹的背景下，穩(wěn)增長與防風險已成為我國當前兩個重要的政策目標。本文以湖南省為例，在分析湖南省地方政府債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)變化以及經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢的基礎(chǔ)上，闡述了湖南省當前政府性債務(wù)風險與監(jiān)管制度的現(xiàn)狀，認為地方政府債務(wù)監(jiān)管還存在債務(wù)規(guī)模控制缺乏具體的測度指標、債務(wù)使用和償還的相關(guān)規(guī)定不夠細化、預(yù)警指標過于簡單等問題。為此提出在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，應(yīng)通過構(gòu)建全國性的債務(wù)風險預(yù)警體系，明確地方政府債務(wù)管理責任，完善預(yù)算管理體系和責任追究制度，加強地方融資平臺的規(guī)范與清理等措施，以防范和化解地方政府債務(wù)風險，促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

地方政府債務(wù)；債務(wù)監(jiān)管；風險預(yù)警

近幾年，政府債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風險已成為當前我國經(jīng)濟發(fā)展不可忽視的一個重大問題?！爸Ψ揽卣畟鶆?wù)風險”曾被列為2014年我國經(jīng)濟工作的六大任務(wù)之一。2014年修正的《預(yù)算法》也強調(diào)，要控制地方政府債務(wù)風險，并要求國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責任追究制度(朱文蔚，2015)。2016年5月26日，在財政部召開的一個記者會上，有關(guān)負責人就政府債務(wù)向外透露，2015年底全國的政府債務(wù)已達26.66萬億元(其中還不包括地方政府或有債務(wù))，而2014年審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，截止2013年6月，該數(shù)據(jù)為20.7萬億元。短短一年半時間，政府性債務(wù)增長了近6萬億元，由此可見，防范政府債務(wù)風險儼然成為了政府的一項艱巨任務(wù)。而與此同時，無論是理論上(秦敬云、陳甬軍，2011)，還是現(xiàn)實表現(xiàn)，經(jīng)濟增速放緩已成為一種必然趨勢。自2010年的第三季度GDP增速就開始下降，2012年第二季度以來，GDP增速就一直在8%以下運行。2014年5月，習近平主席在河南考察時首次以“新常態(tài)”來描述當前我國經(jīng)濟的現(xiàn)實表現(xiàn)(自此，“新常態(tài)”已成為大家熱捧的一個關(guān)鍵詞)。2015年我國GDP增速已下降到6.9%。這樣，一方面地方政府債務(wù)規(guī)模還在不斷膨脹*2015年12月22日全國人大常委會委員姚勝算了一筆賬，粗略計算，當時我國的政府債務(wù)約為36萬多億左右，估計占到GDP的60%左右，約是2015年全國財政預(yù)算收入的1.78倍；至于地方政府債務(wù)，負有償還責任的約為16萬億，是2015年地方本級財政預(yù)算收入的1.23倍，如果加上或有債務(wù)，則達到1.84倍。，而另一方面經(jīng)濟增速下行，導致地方政府財政收入銳減，地方政府的償債能力已受到很大影響(龐曉波、李丹，2015)，這勢必放大了地方政府債務(wù)存量的風險*2015年12月24日全國人大常委會副委員長陳竺提到，當前我國100多個市本級、400多個縣級的債務(wù)率超過100%。。盡管借新債受到限制，但為了出政績，地方政府通過借債發(fā)展地方經(jīng)濟的潛在動機依然存在。這樣地方政府擔負了既要穩(wěn)增長*十三五期間即2016年至2020年，我國經(jīng)濟年均增長底線是6.5%以上。，又要防范地方政府債務(wù)風險的雙重任務(wù)。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，地方政府債務(wù)監(jiān)管措施也必然進行相應(yīng)的調(diào)整。從2014年1月份公布的30個省市的政府債務(wù)審計結(jié)果來看，各省市舉債主體、債務(wù)資金的來源與用途等都顯示出很多共性。因此，本文以湖南省為例，以經(jīng)濟新常態(tài)為背景，探討當前我國地方政府債務(wù)監(jiān)管存在的主要缺陷，以及為實現(xiàn)穩(wěn)增長與防風險雙重目標，該如何調(diào)整與完善地方政府債務(wù)監(jiān)管措施。

一、湖南省各級地方政府債務(wù)融資現(xiàn)狀及當前經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢

(一)湖南省各級地方政府債務(wù)融資現(xiàn)狀

根據(jù)湖南省審計廳廳長唐會忠在湖南省第十一屆人大常委會第二十三次會議(2011年7月25日召開)上做的《關(guān)于2010年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，湖南省政府性債務(wù)最早發(fā)生在1979年，截至2010年末，全省政府性債務(wù)余額共計4286.78億元，省市縣三級債務(wù)分別為1357.99億元、1641.05億元、1287.74億元。其中，政府須償還的債務(wù)為2042.34億元，占47.6%；政府負有擔保責任的債務(wù)為818.32億元，占19.1%；其他相關(guān)債務(wù)為1426.12億元，占33.3%。2016年5月6日，湖南省財政廳發(fā)布的《湖南省全省政府性債務(wù)綜合報告》數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，湖南省政府性債務(wù)為12007.14億元，其中，政府須償還債務(wù)為6121.77億元，省市縣三級債務(wù)分別為3131.55億元、4429.27億元、4446.33億元，這表明自2010年底到2015年底，湖南省政府性債務(wù)余額共增加了7720.36億元，增長了180%，其中，政府負有償還債務(wù)增長了4079.43億元，幾乎增長了近3倍，縣級政府性債務(wù)增長最為明顯。

從湖南省債務(wù)構(gòu)成來源來看，湖南省債務(wù)來源呈多元化發(fā)展，其中最大的政府債務(wù)來源渠道主要是銀行貸款。根據(jù)2016年發(fā)布的《湖南省全省政府性債務(wù)綜合報告》，該項來源占湖南省債務(wù)總額的46%。近幾年，債券融資和非銀行金融機構(gòu)融資也有了較快發(fā)展，這兩項形成的政府債務(wù)占湖南省債務(wù)總額的比重分別為28%和10%。

從湖南省政府債務(wù)資金投向來看，債務(wù)資金主要用于市政建設(shè)、交通運輸、教科文衛(wèi)、土地收儲、保障性住房、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護等基礎(chǔ)性、公益性項目的支出。其中，市政建設(shè)項目債務(wù)支出最大，占債務(wù)資金總支出的24%；其次是交通運輸設(shè)施建設(shè)項目，其支出也占了23%；保障性住房建設(shè)項目形成的債務(wù)也有較快發(fā)展，占債務(wù)資金總支出的比重達到了10%。加之近兩年的還本付息壓力很大，2015年全省債務(wù)資金用于還本付息的比重高達12%。

從舉債的政府層級來看，2013年湖南省市級政府債務(wù)所占比重最高，為35.8%，而省級政府和縣級政府債務(wù)所占比重相近，均在31%左右。但到2015年底，政府債務(wù)層級結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，縣級政府性債務(wù)規(guī)模超過了市級政府性債務(wù)，成為舉債規(guī)模最大的政府層級。

(二)湖南省經(jīng)濟增長的發(fā)展態(tài)勢

從經(jīng)濟增長速度來看，自本世紀以來，湖南整體上都保持了較快的經(jīng)濟增長速度，2007年達到峰值，為15.0%，2010年后經(jīng)濟增長下行趨勢明顯，2015年已降為8.6%，這一變化趨勢與全國經(jīng)濟形勢是一致的，但從整體上來看，除2002年外，湖南省的經(jīng)濟增長率均高于全國同期水平，自2001年—2015年，湖南省GDP年均增長率為11.61%，而同期全國GDP年均增長率僅為9.59%，高出全國GDP年均2.02個百分點(詳見表1)。

表1 2001年—2015年湖南與全國經(jīng)濟增長率變化情況表 單位：%

注：2001年—2014年數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒2015》，2015年數(shù)據(jù)來源于2016年中央與湖南的政府工作報告。

綜上所述，從地方政府性債務(wù)的發(fā)展態(tài)勢及結(jié)構(gòu)特征來看，湖南省與全國其他省市相比，總體上是相似的：近幾年政府債務(wù)規(guī)模發(fā)展迅速，政府債務(wù)來源的渠道主要是銀行貸款，政府債務(wù)資金主要用于市政建設(shè)與交通運輸，政府舉債層級中市級政府所占比重最高，最大的舉債主體是融資平臺。而從經(jīng)濟增長的態(tài)勢來看，湖南省經(jīng)濟增速整體上高于全國平均水平，但變化趨勢與全國基本一致，經(jīng)濟增速已經(jīng)明顯放緩。因此，防風險與穩(wěn)增長也將必然成為湖南省未來的重要政策目標。

二、湖南省當前的政府債務(wù)風險及監(jiān)管措施

(一)政府債務(wù)風險

從2016年湖南省財政廳公布的政府性債務(wù)數(shù)據(jù)來看，截至2015年底，湖南省各級地方政府債務(wù)總額為12007.4億元，總債務(wù)率④和負債率⑤分別為81.3%和41.3%，而2013年6月底，這兩個指標分別為74.14%和31.6%，也就是說一年半時間，僅從這兩個指標來看，湖南省政府性債務(wù)風險有明顯上升。將湖南省與全國其他省份進行比較，由于得不到全國其他省份2015年的相關(guān)數(shù)據(jù)，本文采用2013年6月份同期30個省市的債務(wù)數(shù)據(jù)進行橫向比較，該時期30個省市的債務(wù)率和負債率的均值分別為68.05%和33.57%(詳見表2)，也就是說僅從綜合債務(wù)率這一指標來看，湖南省債務(wù)風險高于平均水平。而從負債率這一指標來看，湖南省債務(wù)風險略低于全國平均水平。但到2015年，該指標又上升了近十個百分點，達到了41.3%。而2015年全國政府性債務(wù)為26.66萬億元，負債率為41.5%⑥，湖南省該指標已接近全國平均水平，但距國際負債率60%的警戒線還有一定距離，說明湖南省整體債務(wù)風險仍然可控。但據(jù)統(tǒng)計，湖南省個別地方政府債務(wù)風險突出，尤其是縣鄉(xiāng)級政府償債壓力大。根據(jù)2014年湖南省政府性債務(wù)審計結(jié)果，2013年6月末，全省有85.7%的市縣區(qū)綜合債務(wù)率超100%，有的甚至超300%。而且湖南省地方政府債務(wù)逾期風險大，縣鄉(xiāng)債務(wù)逾期率高。2013年6月末，全省負有償還責任類政府債務(wù)違約率占比高達4.1%，同期在30個省市中占比最高，比30個省市該指標的平均值2.06%高出了一倍，其他負有擔保責任和救濟責任類債務(wù)逾期率分別達到了5.58%和4.04%，在30個省市中也是“名列前茅”。

此外，據(jù)新聞媒體披露，作為最大的舉債主體湖南省地方融資平臺，部分地方政府已出現(xiàn)還款困難，融資平臺的不良貸款率超過3%。同時，全省11個地市60%以上債務(wù)是由財政性資金來償還的，其中，縣鄉(xiāng)級財政風險被轉(zhuǎn)移支付暫時掩蓋⑦。 由此可見，湖南省個別地方政府債務(wù)風險不容小覷！

④債務(wù)率是指年末債務(wù)余額與當年政府綜合財力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標。

⑤負債率=當年債務(wù)余額/GDP。

⑥數(shù)據(jù)來源：財政部有關(guān)負責人就政府債務(wù)問題答記者問[EB/OL].中華人民共和國財政部網(wǎng)，2016-05-26.

⑦黃健、趙晶，探索地方政府性債務(wù)風險管理體系建設(shè)[EB/OL].中國金融新聞網(wǎng)，2015-11-10.

表2 30個省市有關(guān)政府性債務(wù)數(shù)據(jù)一覽表

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)30個省市2014年1月24或25日公布的政府性債務(wù)審計報告整理得到，只有西藏未審計政府性債務(wù)。

(二)政府債務(wù)監(jiān)管制度

對于地方政府性債務(wù)監(jiān)管,湖南省部分市級地方政府非常重視。在湖南省省政府出臺政府債務(wù)監(jiān)管措施及相關(guān)規(guī)定以前，衡陽市政府2007年7月就出臺了《衡陽市政府債務(wù)管理暫行辦法》，郴州市也于2008年9月出臺了《郴州市政府債務(wù)管理暫行辦法》，這些文件對政府債務(wù)的舉借與擔保、政府債務(wù)資金的使用與償還以及風險管理與監(jiān)督都作了詳細的規(guī)定，且基本以負債率、債務(wù)率和償債率作為風險預(yù)警指標，郴州市還明確規(guī)定了風險預(yù)警線：負債率不超過10%，債務(wù)率不超過100%，償債率不超過15%。從省級層面來看，到2013年1月31日湖南省人民政府才出臺了《湖南省人民政府關(guān)于加強政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱《意見》)，該《意見》針對規(guī)范債務(wù)舉措程序、加強債務(wù)使用監(jiān)管、完善債務(wù)償還機制、建立風險管理體系、規(guī)范融資平臺管理、加強組織領(lǐng)導和嚴格追究責任制度這七個方面對湖南省地方政府債務(wù)的管理進行了初步規(guī)范。就建立風險管理體系還特別提出了“建立政府性債務(wù)預(yù)警機制，省級財政部門綜合運用債務(wù)率、償債率等指標建立政府性債務(wù)預(yù)警機制，定期評定和發(fā)布各市州、縣市區(qū)政府性債務(wù)的風險狀況”。2014年5月8日，湖南省人民政府辦公廳又在上述《意見》的基礎(chǔ)上出臺了《湖南省政府性債務(wù)管理實施細則》(以下簡稱《細則》)?！都殑t》對《意見》進行了補充與完善，對政府債務(wù)的規(guī)?？刂?、債務(wù)的舉借使用與償還管理、債務(wù)的預(yù)警管理、債務(wù)的償債準備金管理、融資平臺公司的名錄管理以及債務(wù)的監(jiān)督管理都作出了更詳細的要求與規(guī)定。在地方政府債務(wù)的預(yù)警管理方面，考慮了城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)等三類主體功能區(qū)的不同特點，提出了“以綜合債務(wù)率為預(yù)警指標，以100%為警戒線”的具體預(yù)警方法。部分市級政府也在《意見》和《細則》基礎(chǔ)上制定了本市的政府債務(wù)管理措施⑧。

三、湖南省地方政府債務(wù)監(jiān)管存在的主要問題

(一)政府債務(wù)總規(guī)?？刂迫狈唧w的測度指標，且核算方法不準確

湖南省各地方政府文件對債務(wù)規(guī)模控制的相關(guān)規(guī)定基本都是“結(jié)合本級財力，提出下年度本級政府性債務(wù)規(guī)模和新增規(guī)模計劃，報省級財政部門，再依據(jù)省級財政部門下達規(guī)模限額”的表述，雖然文件中對政府債務(wù)規(guī)模的詳細計算方法以及借債須上報備案等進行了相關(guān)規(guī)定，但并沒有對規(guī)模大小作出明確的指標限制，語言表述非常模糊。實際上可以選擇一個總規(guī)模參考指標，比如占上年度GDP或財政收入多少百分比。模糊的語言表述不能起到事前控制債務(wù)規(guī)模大小的作用，而且由于很多地方政府相關(guān)部門為了規(guī)避相關(guān)制度對舉債的限制，不斷創(chuàng)新融資方式，導致政府性債務(wù)隱蔽性更強、債務(wù)結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，因此，這種隱性或有債務(wù)很難準確估計。另外，政府負有擔保責任的債務(wù)和政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)按20%計入政府債務(wù)規(guī)模這一核算方式也可能低估政府負債規(guī)模，而且20%的選擇也很主觀，實際上，折算指標應(yīng)根據(jù)往年違約情況加以確定。

(二)政府債務(wù)使用和償還的相關(guān)規(guī)定不夠細化

雖然現(xiàn)有政府債務(wù)約束性文件對政府債務(wù)使用和償還從各個方面進行了相關(guān)規(guī)定，但措施不夠細化。例如，在《意見》中提出“明確償還責任，落實償債資金以及妥善處理存量債務(wù)?！边@些表述太籠統(tǒng)，還可以細化，否則這種綱領(lǐng)性的條款很難落實。再如，在落實償債資金方面，《細則》中要求“縣級以上(含縣級)人民政府應(yīng)建立政府性債務(wù)償債準備金，償債準備金原則上不低于上年末本級政府性債務(wù)的1%”。該要求只明確了償債準備金的最低額度要求，而對于沒有按要求建立償債準備金制度的，應(yīng)如何去約束卻沒有規(guī)定。某些貧困地區(qū)債務(wù)到期不還，新到的官員不理過去的舊賬，為了自己的政績繼續(xù)欠舊債借新債，造成有些地方政府債務(wù)不僅得不到有效化解，而且債務(wù)規(guī)模還在不斷擴大。湖南省須償還類債務(wù)違約率在全國最高，說明湖南省各級政府債務(wù)使用與償還過程中還存在諸多紕漏。

(三)政府債務(wù)預(yù)警指標過于簡單，不能合理評估政府債務(wù)風險

采用具體債務(wù)指標對政府債務(wù)風險進行預(yù)警是當前國內(nèi)外一種主要方法，該方法具有數(shù)據(jù)易得、操作簡單，容易觀察等優(yōu)點。但指標法的一個重要原則就是完備性，也就是說政府債務(wù)風險評估及預(yù)警應(yīng)

⑧如婁底市人民政府于 2014年3月16日出臺了《婁底市本級政府性債務(wù)管理實施細則》；湘西自治州人民政府于2014年6月10日出臺了《湘西自治州政府性債務(wù)管理實施細則》；長沙市于2014年11月4日出臺了《長沙市政府性債務(wù)管理暫行辦法》；永州市于2014年12月29日頒布了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的實施意見》。

從不同的角度或者覆蓋不同的風險層面去選擇評估指標。從理論上講，設(shè)置的指標越多，越能夠全面反映各省市政府債務(wù)風險狀況，但指標設(shè)置過多會給數(shù)據(jù)收集與處理帶來很多不便，甚至可能會造成重復(fù)計算，所以，在建立政府債務(wù)風險評價體系時應(yīng)盡量選擇那些對債務(wù)風險有較大影響的、具有代表性的指標。然而，目前湖南省所使用的風險預(yù)警指標比較單一，省文件僅采用綜合債務(wù)率這一個預(yù)警指標，而這一指標最多也只能反映政府的償債能力，對當前政府債務(wù)的風險水平及違約情況等并沒有考慮進去，這顯然有違指標法的完備性原則，市級相關(guān)文件也主要采用負債率、債務(wù)率或償債率等幾個簡單的指標。債務(wù)風險預(yù)警是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)該構(gòu)建一個多維度、多層次的預(yù)警體系。

(四)地方政府債務(wù)責任追究制度有待進一步細化

由于地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展狀況直接影響當?shù)卣賳T的政績，因此，很多地方政府官員將精力主要放在抓項目、促發(fā)展上,竭盡全力招商引資,舉政府之力投資上項目；同時，由于地方政府債務(wù)責任追究制度缺失，官員在任期內(nèi)靠舉債建設(shè)項目,在沒有償還能力的情況下,將債務(wù)留給了下任官員,結(jié)果出現(xiàn)了對前任是亮麗政績,對后任是包袱的“爛尾項目”,“前任借錢、后任還債”已然成為了湖南省乃至全國的一個普遍現(xiàn)象。因此，部分下屆政府在還沒有積極化解上屆政府留下的債務(wù)的同時，繼續(xù)舉債大搞建設(shè),致使地方政府債務(wù)風險不斷積累放大。雖然《細則》第七章專門就政府債務(wù)監(jiān)管及責任追究有相關(guān)規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定仍有待進一步細化，比如，一旦形成爛尾工程，當初參與決策的領(lǐng)導層是否都應(yīng)該追責？如何追責？如何劃分責任？對這些問題都應(yīng)該進行相關(guān)規(guī)定。

(五)地方融資平臺債務(wù)監(jiān)管仍存在一些盲區(qū)

由于地方融資平臺公司發(fā)起人可能屬于不同的政府機構(gòu)，其負債分屬于不同部門的管理，地方財政部門很難對本地區(qū)融資平臺的所有債務(wù)進行匯編，也就是說，地方財政部門其實很難準確地摸清本地區(qū)融資平臺債務(wù)的真實情況(李經(jīng)緯，2015)，同時，債務(wù)管理追責制度存在很多漏洞，造成融資平臺公司的債務(wù)管理、償還與責任追究松懈，即使有些地方政府對外宣稱已經(jīng)對投融資平臺進行了歸口統(tǒng)一管理，并強調(diào)“借、用、管、還”一體化，但在實際操作時卻很難落實；再加上并沒有各融資平臺必須向地方財政部門報送其資產(chǎn)負債等情況的相關(guān)規(guī)定，因此，導致了負責貸款項目審核的地方財政部門不能全面掌握地方融資平臺的負債情況，地方財政部門很難對其貸款項目、資金需求、舉債與償還計劃等進行審核把關(guān)。

四、經(jīng)濟新常態(tài)背景下完善我國地方政府債務(wù)監(jiān)管的建議

雖然不同的省市、不同的政府層級在債務(wù)形成原因、當前的負債水平與償債能力等多方面存在差異，但上述湖南省有關(guān)政府債務(wù)監(jiān)管存在的問題在全國具有普遍性。根據(jù)一般的經(jīng)濟學原理，若一味地強調(diào)抑制地方政府舉債，有可能導致經(jīng)濟下滑節(jié)奏加快，從而削弱了政府的償債能力，這樣反而放大了地方政府債務(wù)存量風險。因此，在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，應(yīng)調(diào)整與完善政府債務(wù)監(jiān)管措施，依據(jù)債務(wù)風險的地區(qū)差異實行差別對待，適度允許部分地方政府進一步舉債，通過穩(wěn)增長來提升政府償債能力，從而降低和化解地方政府債務(wù)風險。

(一)構(gòu)建全國性的政府債務(wù)風險評估及預(yù)警體系

應(yīng)從當前風險狀態(tài)、償債能力、經(jīng)濟增長潛力(孫玉棟等，2014)等多個維度選擇具有代表性的指標，對全國各省市政府債務(wù)風險進行評估及預(yù)警，然后將全國31個省市劃分為低風險、中風險、高風險三類，對處于不同風險類的省市依次要求建立1%、5%和10%的償債準備金制度(朱文蔚等，2015)。各省市也可以此方法要求下級單位建立償債準備金制度。同時，應(yīng)依據(jù)各地區(qū)債務(wù)風險評估結(jié)果，審核與審批各級政府部門的舉債計劃。對于高風險地區(qū)，要嚴控政府舉債規(guī)模，但對于債務(wù)風險水平相當?shù)?jīng)濟增長潛力大的地區(qū)，若仍有舉債需求應(yīng)適度放寬。預(yù)舉債單位應(yīng)該將本單位年度的資金需求計劃、舉借計劃、償還計劃報當?shù)刎斦块T審核，財政部門一方面要對材料的真實性盡職調(diào)查與核實，并結(jié)合本地區(qū)政府債務(wù)風險狀況以及各部門往年的收入支出情況給出具體的債務(wù)初審意見。

(二)明確地方政府性債務(wù)管理責任

各地方政府應(yīng)該結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際,合理界定投資與融資項目范圍。對舉債的規(guī)模、用途要進行科學規(guī)劃和論證。對于債務(wù)風險較小而經(jīng)濟增速下滑較明顯的地區(qū)，應(yīng)給予適度超前的投資與融資水平,以符合地方經(jīng)濟發(fā)展的需要。同時，各級地方政府要監(jiān)督下屬單位是否嚴格按照債務(wù)計劃和項目進展情況舉借債務(wù)，并在提升債務(wù)資金使用效率的同時，督促其及時、足額償還債務(wù)；要加強對債務(wù)的運行管理，對財政性負債形成的資產(chǎn)要落實具體管理責任，明確償債主體，動態(tài)監(jiān)管債務(wù)資金運行的全過程；要制定經(jīng)營性債務(wù)資金收支計劃和資產(chǎn)變現(xiàn)計劃，保證債務(wù)資金運轉(zhuǎn)透明、高效。

(三)完善預(yù)算管理體系

一方面要拓展納入預(yù)算管理的政府債務(wù)范圍，尤其是一般性的商業(yè)銀行貸款，應(yīng)該在政府預(yù)算編制時設(shè)置相應(yīng)的收支科目。同時要建立完整的債務(wù)預(yù)算報表體系，其內(nèi)容應(yīng)該涵蓋地方政府債務(wù)的整體狀況、預(yù)算年度舉借與償還金額、償還資金來源、政府對外擔保債務(wù)及債務(wù)余額等，要能全面涵蓋地方政府借用和還債的全過程，并且要將細化的地方政府債務(wù)預(yù)算提升到同級人大審批，相關(guān)信息要對外進行披露，尤其是對于資金規(guī)模較大的項目，其預(yù)算金額在項目實施前就應(yīng)該對外公布，這樣有利于公眾的監(jiān)督，一旦項目實施超過預(yù)算一定比例(具體可以參考國外的一些經(jīng)驗)，都應(yīng)該接受同級人大的質(zhì)詢與投票表決。

(四)完善地方政府性債務(wù)責任追究制度

地方政府在使用債務(wù)資金進行投資時,要建立嚴格的債務(wù)投資決策責任制,以規(guī)范的形式明確項目投資決策人管理和償債責任。對整個投資項目要真正落實“誰舉債、誰負責”，即要對整個項目從可行性研究和確定，到設(shè)計、施工、生產(chǎn)準備、投入生產(chǎn)的全過程負責到底。項目完成后，審計機構(gòu)應(yīng)對投資項目進行嚴格審計，審計內(nèi)容應(yīng)該包括投資決策、資金使用及項目管理的合規(guī)合法性以及投資效益等。對過度舉債造成資金浪費與損失、虛報或瞞報材料惡意套取債務(wù)資金，以及因工作失職而造成項目失敗，繼而無法按期還本付息的，應(yīng)該對有關(guān)責任人(包括在項目投票過程中投贊成票的人)進行追責。在決策過程中尤其是在投票過程中對參與投票的人的態(tài)度都應(yīng)該保存原始記錄，這樣在追究責任時才能有據(jù)可查，并視情節(jié)輕重給予黨紀、政紀處分,乃至追究其法律責任。只有這樣，項目決策人對于項目的實施才會慎重，那種不計后果的盲目舉債之風才能得到有效遏制。

(五)規(guī)范和清理地方融資平臺債務(wù)

首先，應(yīng)對地方融資平臺債務(wù)進行統(tǒng)一管理。由地方財政部門牽頭成立債務(wù)管理機構(gòu)或領(lǐng)導小組，小組成員由相關(guān)部門與專家共同組成。這樣有利于不同部門之間的協(xié)調(diào)和實現(xiàn)債務(wù)管理的專業(yè)性，且能夠及時掌握債務(wù)償還情況、項目建設(shè)情況和運營過程。同時對所有貸款、擔保合同由債務(wù)管理機構(gòu)或領(lǐng)導小組統(tǒng)一備案，防止出現(xiàn)多頭舉債、管理混亂的情況。其次，應(yīng)控制融資平臺舉債規(guī)模，規(guī)范其管理機制。要嚴格規(guī)范投融資平臺公司借款程序，落實上級相關(guān)文件要求，嚴禁政府及其部門單位違規(guī)擔保，嚴禁以土地預(yù)期收入作為償債來源，不得以機關(guān)事業(yè)單位及國有資產(chǎn)進行抵押或質(zhì)押，切斷融資平臺公司進行有關(guān)純公益性項目的投融資運營。最后，要將融資平臺債務(wù)償還納入財政預(yù)算管理。要全面匯總各舉債資金情況，編制年度債務(wù)償還計劃。其編制內(nèi)容應(yīng)包括政府直接和間接債務(wù)收支平衡預(yù)算表、債務(wù)余額明細表、債務(wù)償還資金收支預(yù)算表、項目舉債情況表以及年度債務(wù)預(yù)計償還情況表等。

[1]朱文蔚.中國地方政府性債務(wù)與區(qū)域經(jīng)濟增長的關(guān)系研究[M].北京：中國社會科學出版社，2015.

[2]秦敬云，陳甬軍.我國經(jīng)濟增長率長期演變趨勢研究與預(yù)測[J].經(jīng)濟學動態(tài)，2011(11)：18-24.

[3]龐曉波,李丹.中國經(jīng)濟景氣變化與政府債務(wù)風險[J].經(jīng)濟研究，2015(10):18-33.

[4]李經(jīng)緯.新預(yù)算法及其配套政策法規(guī)實施背景下的地方融資平臺轉(zhuǎn)型與發(fā)展[J].中央財經(jīng)大學學報，2015(2):3-9.

[5]孫玉棟,常春.政府債務(wù)風險預(yù)警機制構(gòu)建[J].中國特色社會主義研究，2014(6)：57-62.

[6]朱文蔚,陳勇.我國地方政府性債務(wù)風險評估及預(yù)警研究[J].亞太經(jīng)濟，2015(1)：31-36.

(責任編輯：易正蘭)

On Supervision of Local Government Debt under the New Normal Background in China ——Taking Hunan Province as an Example

Zhu Wenwei，Quan Chunxia

(Hunan University of Science and Engineering, Yongzhou 25199, China)

Under the background of the domestic gradually downward economy and the expanding size of local government debt,steady growth and anti-risk has become two important policy objectives in China. Taking Hunan as an example, based on the analysis of local government debt scale and structure change of Hunan province and the economic development, this paper discusses the current government debt risk in Hunan province and the present situation of the supervision system, and holds that there are still problems such as lack of specific side degree index, unrefined use and repayment of debt, simple early warning indicators in debt scale control regulation. Under the new normal background, it is of necessity to take measures such as establishing a national debt risk early warning system, clearing debt management responsibility, improving the budget management system and responsibility investigation systemto strengthen local financing platform in order to prevent and dissolve the local government debt risk, promote economic stability and growth.

Local Government Debt;Debt Supervision;Early Risk Warning

2016-10-20

湖南省社會科學基金項目“湖南縣級政府性債務(wù)對縣域經(jīng)濟增長的影響研究”(15YBA173)；湖南省教育科學“十三五”規(guī)劃項目“湖南地方高校債務(wù)風險評估及監(jiān)管體系的構(gòu)建研究”(XJK016BJG006)

朱文蔚(1977-)，男，副教授，博士，研究方向：政府債務(wù)；全春霞(1982-)，女，助教，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟。

F812.5

A

1007-8576(2016)06-0005-08

10.16716/j.cnki.65-1030/f.2016.06.001