陳洪橋

太平洋島國(guó)區(qū)域海洋治理探析

陳洪橋

2002年發(fā)布的太平洋島國(guó)區(qū)域海洋政策為太平洋地區(qū)的海洋治理工作提供了一個(gè)基本指導(dǎo)框架。從那時(shí)起，為了解決在海洋治理過(guò)程中所出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，太平洋島國(guó)先后提出了許多配套的政策文件和制度安排，然而，在太平洋島國(guó)區(qū)域海洋政策的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，這些配套政策和制度卻少有助益。鑒于這種情況，太平洋島國(guó)一致推出太平洋大洋景觀框架并設(shè)立太平洋專(zhuān)員一職，意在對(duì)區(qū)域進(jìn)行綜合性治理從而促進(jìn)該區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但目前該區(qū)域海洋治理仍處于起步階段，各治理主體之間聯(lián)系輒待加強(qiáng)，綜合性海洋治理仍任重而道遠(yuǎn)。

海洋治理；太平洋島國(guó)；海洋綜合管理區(qū)域；海洋政策

太平洋島國(guó)的獨(dú)特地理位置、文化特征、生活形態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式使得它們非常依賴(lài)海洋資源。在太平洋島國(guó)范圍內(nèi)共有200個(gè)高島和2500個(gè)低島，總的土地的面積不足60萬(wàn)平方公里，但該地區(qū)海事管轄權(quán)所覆蓋的面積卻達(dá)到了4000萬(wàn)平方公里之多。①Tutangata，Tamari I.，and Mary R.Power.“The regional scale of ocean governance regional cooperation in the Pacific Islands.”O(jiān)cean&Coastal Management45.11（2002）：873-884.在巨大的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外，太平洋島國(guó)的區(qū)域還包括了被專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)所包圍的四個(gè)遠(yuǎn)海區(qū)域。②WCPFC，Conservation and Management Measure for Bigeye，Yellow fin and Skipjack Tuna in the Western and Central Pacific Ocean.CMM 2014-01，W.a.C.P.F.Commission（Ed.）Apia，Samoa，2012.同時(shí)遠(yuǎn)海區(qū)域以外的超出國(guó)家管轄范圍的區(qū)域也同樣屬于南太平洋的范圍。在該區(qū)域內(nèi)太平洋島國(guó)設(shè)立了一系列的海洋治理機(jī)構(gòu)，并打造了海洋治理的基本框架。

太平洋島國(guó)的海洋治理框架，旨在推動(dòng)海洋治理工作朝著加強(qiáng)各國(guó)合作的綜合治理方向轉(zhuǎn)變，從而能在有限的人力資源和經(jīng)濟(jì)資本中實(shí)現(xiàn)利益的最大化，同時(shí)該治理框架的運(yùn)用也是為了解決區(qū)域海洋治理工作中存在的諸多實(shí)際問(wèn)題。該框架不僅涵蓋了該地區(qū)各國(guó)，同時(shí)還涵蓋了與各國(guó)相配合的大量區(qū)域機(jī)構(gòu)及組織。因此該地區(qū)海洋治理框架也十分復(fù)雜。該區(qū)域內(nèi)的主要機(jī)構(gòu)包括：由26個(gè)太平洋島國(guó)和宗主國(guó)的政府組成的太平洋共同體（PC）；太平洋島國(guó)論壇（PIF）（這個(gè)論壇也設(shè)有太平洋海洋專(zhuān)員辦公室OPOC）；南太平洋區(qū)域環(huán)境項(xiàng)目（SPREP）；南太平洋大學(xué)（USP）；太平洋島國(guó)論壇漁業(yè)署（FFA）。在一定程度上還包括：南太平洋旅游組織（SPTO）。所有這些機(jī)構(gòu)都是太平洋區(qū)域組織理事會(huì)的成員，這些機(jī)構(gòu)通過(guò)太平洋區(qū)域組織理事會(huì)的海洋部門(mén)工作組來(lái)實(shí)現(xiàn)合作。在有關(guān)太平洋區(qū)域和資源管理的政策制定過(guò)程中，太平洋海洋聯(lián)盟（POA）、區(qū)域漁業(yè)管理組織（RFMOs）、國(guó)際組織、民間團(tuán)體和國(guó)際非政府組織也發(fā)揮了各自的重要作用。

2002年太平洋島國(guó)論壇的領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合制定了太平洋島國(guó)區(qū)域海洋政策，后來(lái)此政策不斷得到補(bǔ)充并逐漸形成了現(xiàn)行的海洋政策框架。③SPC，Pacific Islands Regional Oceans Policy and Framework for Integrated Strategic Action，2005.在此過(guò)程中各國(guó)的海洋政策發(fā)展戰(zhàn)略、海洋利益及海洋政策能力均得到了充分考慮。同時(shí)該政策面向未來(lái)，立足于打造一個(gè)適應(yīng)各方合作需要、有彈性且可持續(xù)的政策模板。④Stage，Jesper.“Oceans Governance in the Twenty-first Century：Managing the Blue Planet.”Marine Resource Economics 27.2（2013）：195-196./Marcus Haward，Joanna Vince，Cheltenham，UK；Northampton，MA：Edward Elgar，c2008，2008.太平洋島國(guó)區(qū)域海洋政策是第一個(gè)應(yīng)用于區(qū)域內(nèi)的綜合性海洋政策，⑤L.Cordonnery，“Implementing the Pacific islands regional ocean policy：How Difficult Is It Going to Be”，Vic.U.Wellingt.LAW.Rev.36（2005）：723-731.因此該區(qū)域的海洋治理方式也體現(xiàn)出了很多新意。2005年，太平洋島國(guó)區(qū)域海洋論壇發(fā)布了綜合性戰(zhàn)略行動(dòng)框架（PIROFISA），意在將該區(qū)域海洋綜合治理工作付諸實(shí)踐，但在短時(shí)間內(nèi)各國(guó)主要的海洋治理機(jī)構(gòu)仍然難以改變單打獨(dú)斗的管理模式，海洋機(jī)制和規(guī)則也呈現(xiàn)出“碎片化”現(xiàn)象，⑥P.E.Manoa，J.Veitayaki，Regional Ocean Governance In The Pacific Revisited，Ocean Yearbook Online，vol.23（1），（2009）：503-520.在整個(gè)區(qū)域?qū)用鎴?zhí)行步調(diào)一致的海洋治理政策依舊困難重重。⑦W right，Andrew，Natasha Stacey，and Paula Holland.“The cooperative framework for ocean and coastal management in the Pacific Islands：Effectiveness，constraints and future direction☆.”O(jiān)cean&Coastal Management49.9（2006）：739-763.

事實(shí)證明要實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展，綜合性的政策是必不可少的。只有綜合性的方法能夠平衡環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益之間的需求。但是，在實(shí)踐中往往很難確定和落實(shí)綜合性政策，甚至連發(fā)達(dá)國(guó)家也還在摸索之中。⑧Vince，Joanna.“Integrated policy approaches and policy failure：the case of Australia’s Oceans Policy.”P(pán)olicy Sciences 48.2（2015）：159-180.因此，綜合性政策的完善過(guò)程必然相當(dāng)緩慢，目前太平洋島國(guó)區(qū)域海洋論壇的領(lǐng)導(dǎo)人也已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)。于是在2010年的年會(huì)期間，他們又推出了太平洋大洋景觀框架協(xié)議（FPO），意在使其成為太平洋島國(guó)區(qū)域海洋政策的配套文件，并有效取代太平洋島國(guó)區(qū)域海洋論壇的綜合性戰(zhàn)略行動(dòng)框架。這種設(shè)計(jì)旨在促成有關(guān)各方的共同行動(dòng)并支持相關(guān)的政治意愿，從而確保該區(qū)域范圍內(nèi)的海洋多樣性，使島嶼生態(tài)環(huán)境的發(fā)展、管理和保護(hù)得以持續(xù)。

目前太平洋區(qū)域治理與開(kāi)發(fā)的勢(shì)頭不錯(cuò)，同時(shí)該區(qū)域的地區(qū)主義治理模式也在不斷深化，但總的來(lái)看海洋治理的實(shí)施依舊處于起步階段。本文首先從研究該地區(qū)政策的歷史背景入手，在太平洋島國(guó)區(qū)域海洋政策和太平洋島國(guó)區(qū)域海洋論壇的綜合性戰(zhàn)略行動(dòng)框架的基礎(chǔ)上研究景觀框架，再對(duì)最新的太平洋地區(qū)主義框架進(jìn)行分析。重點(diǎn)關(guān)注太平洋區(qū)域?qū)Ｑ缶C合治理的強(qiáng)化以及該區(qū)域?qū)ΠêＱ罂臻g規(guī)劃和區(qū)域管理手段在內(nèi)的政策執(zhí)行手段的理解，并進(jìn)一步討論太平洋島國(guó)未來(lái)治理政策可能的調(diào)整方向。

一、太平洋區(qū)域的海洋治理結(jié)構(gòu)

太平洋區(qū)域內(nèi)的海洋治理工作離不開(kāi)區(qū)域內(nèi)各國(guó)的合作。太平洋島國(guó)已經(jīng)為此開(kāi)了一個(gè)好頭。但該區(qū)域海洋治理結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，而太平洋區(qū)域組織理事會(huì)則是其中的最關(guān)鍵部分。該理事會(huì)由九個(gè)區(qū)域組織的首席執(zhí)行官組成，其中包括上文提到的肩負(fù)海洋活動(dòng)相關(guān)職責(zé)的六個(gè)組織：太平洋島國(guó)論壇漁業(yè)署、太平洋島國(guó)論壇、太平洋共同體、南太平洋區(qū)域環(huán)境項(xiàng)目、南太平洋旅游組織和南太平洋大學(xué)。其中南太平洋旅游組織是太平洋區(qū)域組織理事會(huì)（CROP）專(zhuān)屬組織。太平洋島嶼論壇秘書(shū)處的秘書(shū)長(zhǎng)是太平洋區(qū)域組織理事會(huì)的常設(shè)職位。這些組織通常是由眾多來(lái)自不同國(guó)家和地區(qū)的成員組成，通常有著不同的融資和管理方式。它們所表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題也越來(lái)越明顯，尤其是在政治議程方面的差異，例如：氣候變化，捕魚(yú)權(quán)以及島域成員國(guó)和宗主成員國(guó)之間的往來(lái)貿(mào)易等議題的重要性排序問(wèn)題。⑨Maclellan，N.“Transforming the regional architecture：New players and challenges for the Pacific Islands.”Asia-Pacific Issues 87.6（2015）：1298-1305.實(shí)現(xiàn)合作的關(guān)鍵因素在于要采用“太平洋特色”即“大范圍、跨行業(yè)、多學(xué)科”的對(duì)話(huà)和決策方式來(lái)達(dá)成共識(shí)。⑩Manoa，Pio E.，and J.Veitayaki.“Regional Ocean Governance in the Pacific Revisited.”O(jiān)cean Yearbook Online 23.1（2009）：503-520.

太平洋區(qū)域組織理事會(huì)得到了許多工作組的支持，其中最重要的是海洋部門(mén)工作組（MSWG）。該工作組由太平洋區(qū)域組織理事會(huì)的代表組成。這些代表就海洋問(wèn)題向太平洋區(qū)域組織理事會(huì)的高管提出建議，而他們所針對(duì)的問(wèn)題往往涉及太平洋區(qū)域組織理事會(huì)兩個(gè)以上的職能部門(mén)。而南太平洋旅游組織則會(huì)不定期地參與到海洋部門(mén)工作組的任務(wù)當(dāng)中。

除了各國(guó)政府和太平洋區(qū)域組織理事會(huì)以外，在該區(qū)域內(nèi)的其他重要利益相關(guān)者還包括區(qū)域漁業(yè)管理組織（RFMOs）、區(qū)域性集團(tuán)、原來(lái)的宗主國(guó)、基金會(huì)和私營(yíng)部門(mén)投資者、國(guó)際非政府組織、民間社會(huì)組織、國(guó)際組織以及遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)家等。海洋部門(mén)工作組在與它們的磋商協(xié)調(diào)過(guò)程中，推動(dòng)了太平洋島國(guó)區(qū)域海洋政策的發(fā)展。在數(shù)年內(nèi)太平洋島國(guó)區(qū)域海洋論壇就匯集了眾多利益相關(guān)者，他們共同推動(dòng)了太平洋島國(guó)區(qū)域海洋論壇的綜合性戰(zhàn)略行動(dòng)框架的發(fā)展。不過(guò)在此過(guò)程中存在一個(gè)關(guān)鍵阻礙因素——沒(méi)有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)有能力也有資格來(lái)監(jiān)督政策的協(xié)調(diào)和落實(shí)。?C.Pratt，H.Govan，“Our sea of islands，our livelihoods，our oceania.Framework for a Pacific Oceanscape：a Catalyst for Implementation of Ocean Policy”，Pacific Islands Forum Secretariat（Ed.）Suva，2010.隨后，海洋部門(mén)工作組又承擔(dān)了推動(dòng)太平洋大洋景觀框架（以下簡(jiǎn)稱(chēng)景觀框架）的工作，并聘請(qǐng)顧問(wèn)負(fù)責(zé)當(dāng)前政策環(huán)境的分析和草案框架的擬定。雖然景觀框架沒(méi)有指定明確的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，但該框架指出了有助于區(qū)域海洋治理和協(xié)調(diào)的目標(biāo)和行動(dòng)，同時(shí)也就執(zhí)行機(jī)構(gòu)的類(lèi)別和水平給出了建議。?C.Pratt，H.Govan，“Our sea of islands，our livelihoods，our oceania.Framework for a Pacific Oceanscape：a Catalyst for Implementation of Ocean Policy”，Pacific Islands Forum Secretariat（Ed.）Suva，2010.

2011年，論壇領(lǐng)導(dǎo)人將太平洋島國(guó)區(qū)域論壇秘書(shū)處秘書(shū)長(zhǎng)任命為太平洋海洋專(zhuān)員，這是為落實(shí)景觀框架而做出的首個(gè)舉動(dòng)。2015年在新的秘書(shū)長(zhǎng)戴姆·梅格·泰勒上任后，太平洋區(qū)域組織理事會(huì)確認(rèn)了該職位隸屬于太平洋島國(guó)論壇，太平洋海洋專(zhuān)員的職責(zé)在于對(duì)景觀框架和太平洋島國(guó)區(qū)域海洋政策認(rèn)定的太平洋優(yōu)先發(fā)展方向進(jìn)行大張旗鼓的宣傳。景觀框架的范圍覆蓋了23個(gè)太平洋島國(guó)，相比太平洋島國(guó)論壇，景觀框架給予了太平洋海洋專(zhuān)員更大的權(quán)利，太平洋島國(guó)論壇僅負(fù)責(zé)該論壇的16個(gè)核心成員國(guó)，并在2016年增加了兩個(gè)法屬領(lǐng)地。

盡管有著以上的種種制度設(shè)計(jì)，但近年來(lái)人們還是發(fā)現(xiàn)太平洋治理官方色彩過(guò)于濃厚，與之前所設(shè)想的有多方參與的綜合性治理仍存在不小的距離。?M.Morauta，P.N.Sim i，R.Ki l l ion，P.Baze ley，N.Pol et t i，S.Pacific Isl ands Forum“Pacific Plan review 2013：Report to Pacific Leaders”，Pacific Islands Forum Secretariat（Ed.），Suva，F(xiàn)iji，2013.于是2014年太平洋島國(guó)論壇的16個(gè)初始成員國(guó)一致通過(guò)了關(guān)于新太平洋地區(qū)主義框架?PIF，“The Framework for Pacific Regional ism”，Pacific Islands Forum Secretariat（Ed.）Suva，2014.的議案。該框架勾勒了一個(gè)具有包容性并受政治驅(qū)動(dòng)的決策過(guò)程，目的是設(shè)計(jì)適合領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行跨區(qū)域決策的模式。在新太平洋地區(qū)主義框架下，具體部門(mén)的決策權(quán)被委任給部長(zhǎng)，同時(shí)相關(guān)區(qū)域組織可以推動(dòng)具體部門(mén)的決策進(jìn)程。?M.Morauta，P.N.Sim i，R.Ki l l ion，P.Bazeley，N.Poletti，S，“Pacific Plan review 2013 Report to Pacific Leaders”，Pacific Islands Forum（Ed.），Suva，F(xiàn)iji，2013.該指導(dǎo)框架包含了這樣一個(gè)過(guò)程：公民社會(huì)中的團(tuán)體可以通過(guò)提交需審議的議案，以及成為領(lǐng)導(dǎo)人議程中的咨詢(xún)者角色，來(lái)參與到政治決策的過(guò)程中。新太平洋地區(qū)主義框架的期望是“打造一個(gè)和平、和諧、安全、具有包容性且持續(xù)繁榮的地區(qū)，使所有太平洋人民都能過(guò)上自由、健康且物產(chǎn)豐富的生活”。?Pacific Islands Forum，The Framework for Pacific Regionalism，Pacific Islands Forum Secretariat（Ed.），Suva，2014.在未來(lái)海洋政策的實(shí)施過(guò)程中，新太平洋地區(qū)主義框架應(yīng)會(huì)產(chǎn)生巨大的影響。

對(duì)所有在區(qū)域范圍內(nèi)支持政策實(shí)施的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和維護(hù)，是一項(xiàng)非常艱巨的任務(wù)，特別是對(duì)作為發(fā)展中國(guó)家的太平洋島國(guó)而言。其中存在的問(wèn)題包括：資金的短缺——發(fā)展中國(guó)家往往缺乏足夠的資金來(lái)支持他們所參與的區(qū)域機(jī)構(gòu)；能力的缺乏——除了區(qū)域性的政治體系外，發(fā)展中國(guó)家缺乏管理他們自己行政部門(mén)的能力；所有權(quán)問(wèn)題——由于以上諸多限制，一些太平洋島國(guó)需要為治理機(jī)構(gòu)的自主決定權(quán)做斗爭(zhēng)，保證它們不受域外勢(shì)力（如美法澳等）的操控；話(huà)語(yǔ)權(quán)——這些區(qū)域型組織由不同的會(huì)員構(gòu)成，一些域外參與者往往既是會(huì)員，也是發(fā)展合作伙伴。太平洋島國(guó)與它們之間存在話(huà)語(yǔ)權(quán)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。

二、太平洋島國(guó)區(qū)域海洋治理的發(fā)展

在上述太平洋治理框架下，太平洋島國(guó)區(qū)域海洋治理經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。2005年科康奈爾指出太平洋島國(guó)人民率先發(fā)現(xiàn)并總結(jié)了一系列的海洋治理難題并形成了集體意識(shí)。這些難題包括漁業(yè)資源使用不可持續(xù)性、棲息地的退化、來(lái)自于陸地和海洋的近海水域污染、廢物處理、氣候變化、海平面上升以及物種入侵。這些問(wèn)題涉及到所有利益相關(guān)者，同時(shí)相關(guān)的解決方案應(yīng)以綜合、預(yù)防的生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，特別應(yīng)強(qiáng)調(diào)地方社區(qū)在資源管理決策中的作用。?L.Cordonnery，“Implementing the Pacific islands regional ocean policy：how difficult is it going to be”，Vic.U.Wellingt.LAW.Rev.36（2005）723-731.在這方面太平洋島國(guó)區(qū)域海洋論壇的綜合性戰(zhàn)略行動(dòng)框架有著突出的貢獻(xiàn)，為該區(qū)域海洋治理的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但是，該戰(zhàn)略框架也因?yàn)楹鲆暳艘恍┐我块T(mén)作用而廣受詬病。同時(shí)曼諾阿和維塔亞基（Manoa and Veitayaki ）?Manoa，Pio E.，and J.Veitayaki.“Regional Ocean Governance in the Pacific Revisited.”O(jiān)cean Yearbook Online 23.1（2009）：503-520.認(rèn)為該框架對(duì)太平洋島國(guó)的挑戰(zhàn)也不小。主要原因在于大多數(shù)島國(guó)的政府治理水平仍比較低下，與此同時(shí)這些島國(guó)往往在資金和技術(shù)的條件方面也非常有限。在大多數(shù)情況下，很難協(xié)調(diào)相關(guān)島國(guó)之間的利益，每個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)都只關(guān)心其管轄權(quán)范圍和他們自己法律的實(shí)施情況，在這種情況下，很難進(jìn)行責(zé)任的整合和分?jǐn)偂?/p>

在2009年召開(kāi)的第40屆太平洋島嶼論壇會(huì)議期間，基里巴斯提出了“太平洋大洋景觀框架”的概念，強(qiáng)調(diào)在海洋環(huán)境協(xié)同保護(hù)管理以及可持續(xù)發(fā)展方面的需求。?Jit，Joyti，and M.Tsamenyi.“Evaluation of the Pacific oceanscape to manage the Pacific Islands and ocean environment.”O(jiān)ceans 2011.雖然這個(gè)概念最初的定義中提到了大型的海洋保護(hù)區(qū)（又稱(chēng)太平洋弧），但在景觀框架的最終文件中并未指明大型海洋保護(hù)區(qū)有哪些專(zhuān)屬的權(quán)利。相反，為了提高對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的管理并實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和環(huán)境方面的目標(biāo)，景觀框架發(fā)起了關(guān)于太平洋島國(guó)的研究，并提議建立海洋空間規(guī)劃?rùn)C(jī)制。在這個(gè)過(guò)程中，他們將借鑒在傳統(tǒng)封閉的局部管理區(qū)域和大型的多用途保護(hù)區(qū)中的經(jīng)驗(yàn)，?C.Pratt，H.Govan，“Our sea of islands，our livelihoods，our oceania.Framework for a Pacific Oceanscape：a Catalyst for Implementation of Ocean Policy”，Pacific Islands Forum Secretariat（Ed.）Suva，2010.WCPFC，Conservation and Management Measure for Bigeye，Yellow fin and Skipjack Tuna in the Western and Central Pacific Ocean.CMM 2014-01，W.a.C.P.F.Commission（Ed.）Apia，Samoa，2012.這意味著建立大型的海洋保護(hù)區(qū)也許是最合適的辦法。但景觀框架并不看重任何特定的管理手段，而是在制定一個(gè)行之有效的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的同時(shí)維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性的完整性。

太平洋島國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人最終接受了基里巴斯提出的景觀框架概念并責(zé)成海洋部門(mén)工作組在借鑒PIROP經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上盡快制定相關(guān)文件，這個(gè)過(guò)程中海洋部門(mén)工作組的外聘顧問(wèn)在輔助分析和文件起草發(fā)面發(fā)揮了不可替代的作用。?Jit，Joyti，and M.Tsamenyi.“Evaluation of the Pacific oceanscape to manage the Pacific Islands and ocean environment.”O(jiān)ceans 2011.隨后在2010年召開(kāi)的第41屆太平洋島嶼論壇會(huì)議中，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人簽署了太平洋大洋景觀的框架文件。景觀框架的總體設(shè)想是在海洋資源可持續(xù)性發(fā)展、保護(hù)和管理的基礎(chǔ)上為太平洋島國(guó)創(chuàng)造一個(gè)安全的未來(lái)。

景觀框架并不能取代太平洋島國(guó)區(qū)域海洋政策，太平洋島國(guó)區(qū)域海洋政策依舊是體現(xiàn)該區(qū)域政策重點(diǎn)的主要文件。制定景觀框架是為了把政策轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)來(lái)推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)和治理的發(fā)展，同時(shí)對(duì)海洋政策進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)，而在過(guò)去這樣的協(xié)調(diào)并不多見(jiàn)。這種協(xié)調(diào)工作也被認(rèn)為是太平洋島國(guó)區(qū)域海洋政策發(fā)展過(guò)程中的關(guān)鍵因素。?C.Pratt，H.Govan，“Our sea of islands，our livelihoods，our oceania.Framework for a Pacific Oceanscape：a Catalyst for Implementation of Ocean Policy”，Pacific Islands Forum Secretariat（Ed.）Suva，2010.從功能意義上說(shuō)，景觀框架有效的取代了海洋論壇的綜合性戰(zhàn)略行動(dòng)框架。?Jit，Joyti，and M.Tsamenyi.“Evaluation of the Pacific oceanscape to manage the Pacific Islands and ocean environment.”O(jiān)ceans 2011.隨著主要區(qū)域行動(dòng)的展開(kāi)，景觀框架更加關(guān)注有關(guān)國(guó)家的政治意愿及執(zhí)行層面。它對(duì)各國(guó)今后的建議包括：將海洋發(fā)展納入國(guó)家優(yōu)先發(fā)展計(jì)劃，并在融資和管理上做出努力。同時(shí)，中央部門(mén)和地方社區(qū)在規(guī)劃、管理及融資方面要加強(qiáng)合作。?Jit，Joyti，and M.Tsamenyi.“Evaluation of the Pacific oceanscape to manage the Pacific Islands and ocean environment.”O(jiān)ceans 2011.

最初景觀框架區(qū)域協(xié)調(diào)政策的執(zhí)行過(guò)程相當(dāng)緩慢。即便設(shè)立了太平洋海洋專(zhuān)員一職，依舊缺乏專(zhuān)門(mén)資源來(lái)支持政策的執(zhí)行。直到2014年，太平洋區(qū)域組織理事會(huì)相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)、太平洋島嶼區(qū)域論壇秘書(shū)處的工作人員以及海洋部門(mén)工作組才開(kāi)始有效支持太平洋海洋專(zhuān)員的工作。同年晚些時(shí)候相關(guān)資源均已到位之后，太平洋海洋專(zhuān)員辦事處（OPOC）正式成立。也就是從此時(shí)開(kāi)始，海洋治理相關(guān)政策的執(zhí)行開(kāi)始提速。其中，最重要的成果是建立了太平洋海洋聯(lián)盟，該聯(lián)盟也是一個(gè)執(zhí)行景觀框架計(jì)劃的組織，其意義在于它能在太平洋島國(guó)區(qū)域海洋論壇閉幕期間替代論壇發(fā)揮作用，能夠隨時(shí)就海洋治理問(wèn)題對(duì)各方進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而對(duì)太平洋島國(guó)區(qū)域海洋論壇的綜合性戰(zhàn)略行動(dòng)框架的發(fā)展負(fù)責(zé)。太平洋海洋聯(lián)盟匯集了所有的相關(guān)利益持有者，并建立了一個(gè)平等對(duì)話(huà)模式，用以討論新興的跨太平洋問(wèn)題。2015年3月，太平洋海洋聯(lián)盟舉行了第一次會(huì)議，這是在主權(quán)國(guó)家管轄范圍以外，首次對(duì)太平洋治理進(jìn)行的區(qū)域性的討論。2016年初，聯(lián)合國(guó)開(kāi)始著手對(duì)區(qū)域生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)國(guó)際條約內(nèi)容展開(kāi)磋商，這次磋商并不考慮國(guó)家管轄權(quán)范圍。因此，在2015年召開(kāi)的第一屆太平洋海洋聯(lián)盟會(huì)議也是為了應(yīng)對(duì)聯(lián)合國(guó)磋商做出的區(qū)域性準(zhǔn)備。?IISD，Event：Second Session of the Preparatory Committee on BBNJ，2016. http：// nr.iisd.org/ events/ad- hoc- open- ended- informal- working- group- to- study- issues- relating- to- the- conservationand- sustainable-use-of-marine-biological-diversity- beyond-areas-of-national-jurisdiction-4/

三、太平洋島國(guó)區(qū)域海洋治理的現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)多年探索式的發(fā)展，太平洋島國(guó)區(qū)域海洋治理在確立了基本方向的同時(shí)也已包含了豐富的內(nèi)容。太平洋島域海洋政策中的支持文件強(qiáng)調(diào)應(yīng)該通過(guò)以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的綜合性治理方法，并運(yùn)用海洋空間規(guī)劃手段來(lái)幫助政策的實(shí)施。太平洋島國(guó)區(qū)域海洋論壇綜合性戰(zhàn)略行動(dòng)框架的第2條原則的關(guān)注重點(diǎn)是：實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并對(duì)海洋資源的利用進(jìn)行管理，同時(shí)對(duì)那些使用綜合性跨領(lǐng)域手段的具體戰(zhàn)略行動(dòng)進(jìn)行概括，該原則通過(guò)協(xié)調(diào)的制度安排（包括現(xiàn)有的國(guó)際和地區(qū)協(xié)定在內(nèi)）對(duì)生態(tài)系統(tǒng)因長(zhǎng)時(shí)間可持續(xù)運(yùn)行而獲得的利益進(jìn)行管理。?SPC，Pacific Islands Regional Oceans Policy and Framework for Integrated Strategic Action 2005.景觀框架的一個(gè)重要目標(biāo)就是以綜合性的管理手段來(lái)控制各國(guó)的權(quán)力欲望。?C.Pratt，H.Govan，Our sea of islands，our livelihoods，our oceania.Framework for a Pacific Oceanscape：a Catalyst for Implementation of Ocean Policy，P.I.F.Secretariat（Ed.）Suva，2010.

太平洋島國(guó)的相關(guān)國(guó)際文件，在一定程度上支持了對(duì)綜合性方法的運(yùn)用，但是該文件并沒(méi)有提出具體的要求、方法和手段來(lái)幫助這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正如巴恩斯所說(shuō)：“綜合性政策的天性及其復(fù)雜性決定其不可能輕易的將其法律義務(wù)減少到個(gè)位數(shù)。就具體結(jié)論而言，他們非常注重語(yǔ)境和條件，且不可被量化。這需要使用一系列的手段在不同的層次上進(jìn)行操作。?Barnes，Richard.“The Law of the Sea Convention and the Integrated Regulation of the Oceans.”The International Journal of Marine and Coastal Law 27.4（2012）：859-866.這些層次包括綜合性政策內(nèi)容以及不同的治理層次和治理部門(mén)?！?Tatenhove，van J.P.M.“Integrated Marine Governance：Questions of Legitimacy.”Maritime Studies 10.1（2011）：87-113.因?yàn)榫C合性政策在層次、參與者和管理權(quán)限上存在差異，所以綜合性政策也被公認(rèn)為是最難以成功實(shí)施的“混合性政策”類(lèi)型。?How let t，Michael，P.H.Yong，and P.D.R.González.“The parameters of policy portfolios verticality and horizontality in design spaces and their consequences for policy m ix formulation.”Environment and Planning C：Government and Policy 58.5（2015）：71-73.此外，杜維爾認(rèn)為：“就資源管理者有效實(shí)施相關(guān)政策而言，綜合性生態(tài)系統(tǒng)管理的概念往往過(guò)于寬泛、抽象和復(fù)雜。在發(fā)展中國(guó)家，地方常常為落實(shí)傳統(tǒng)管理部門(mén)的某一項(xiàng)政策而不遺余力，結(jié)果加劇了資源短缺狀況?！?Douvere，F(xiàn)anny.“The importance of marine spatial planning in advancing ecosystem-based sea use management.”Marine Policy 32.5（1973）：762-771.單項(xiàng)政策尚且如此，綜合性政策更需要全新的思維模式和方法來(lái)促進(jìn)其轉(zhuǎn)型。

景觀框架中包含了地區(qū)和國(guó)家級(jí)的計(jì)劃施行方案。它對(duì)海洋的利用提出了更高的期待和目標(biāo)，同時(shí)它還提出了如何在國(guó)家層面上落實(shí)相關(guān)內(nèi)容的指導(dǎo)意見(jiàn)。這個(gè)框架得到了太平洋島國(guó)論壇各領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)可。然而，在國(guó)家政策制定過(guò)程中，這些區(qū)域協(xié)議的影響力還并不清晰，同時(shí)也不清楚他們是否能在海洋治理方向和方式上與域外大國(guó)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。因此各國(guó)一致認(rèn)為必須充分利用綜合管理模式，但是要在傳統(tǒng)區(qū)域內(nèi)落實(shí)相關(guān)政策依舊存在挑戰(zhàn)。

世界范圍內(nèi)綜合性海洋政策是大多數(shù)國(guó)家努力嘗試的方法，但是他們所取得的結(jié)果卻不盡相同。?Vince，Joanna.“Integrated policy approaches and policy failure：the case of Australia’s Oceans Policy.”P(pán)olicy Sciences 48.2（2015）：159-180.在維護(hù)所有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值方面，單一性方案是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此綜合性治理方案反復(fù)被提及和討論，內(nèi)容包括如何克服行業(yè)障礙以及如何更好地了解太平洋等等。?L.Cordonnery，“Implementing the Pacific islands regional ocean policy：how difficult is it going to be”，Vic.U.Wellingt.LAW.Rev.36（2005）723-731.由于生態(tài)環(huán)境和社會(huì)常常會(huì)受到諸多難以預(yù)料因素的不同方式的沖擊，綜合性治理方案的科學(xué)性也會(huì)面臨一系列質(zhì)疑。?Stock，Andy，and F.Micheli.“Effects of model assumptions and data quality on spatial cumulative human impact assessments.”Global Ecology&Biogeography 25.11（2016）：1321-1332.此外，由于海洋治理涉及的各個(gè)學(xué)科的性質(zhì)決定了它們使用的方法和術(shù)語(yǔ)會(huì)有差異，在與決策者溝通的過(guò)程中，有可能出現(xiàn)一系列矛盾的狀況。

太平洋島國(guó)區(qū)域海洋政策和景觀框架反映了綜合性海洋治理的原則。但在海洋治理的實(shí)踐中各部門(mén)仍是各司其職，治理方式各有不同。而太平洋海洋專(zhuān)員辦公室的一個(gè)重要作用就是利用信息工具將各部門(mén)不同的治理方式緊密聯(lián)系起來(lái)，這些信息工具最常見(jiàn)的是區(qū)域比例測(cè)繪和項(xiàng)目分析。?OPOC，Charter of the Pacific Ocean Commissioner，2014.漁業(yè)部門(mén)是太平洋海洋管理過(guò)程中發(fā)揮重要作用的部門(mén)之一。在一些國(guó)家中，漁業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率高達(dá)60～70%。?Bel l，J.D.，et al.“Vulnerability of Tropical Pacific Fisheries and Aquaculture to Climate Change.Summary for Pacific Island Countries and Territories.”Secretariat of the Pacific Community（2011）.太平洋海域內(nèi)的金槍魚(yú)漁業(yè)資源由中西太平洋漁業(yè)管理委員會(huì)（WCPFC）進(jìn)行管理，同時(shí)瑙魯協(xié)定各方（PNA）也有權(quán)管理太平洋海域內(nèi)的金槍魚(yú)資源。如今全球市面上金槍魚(yú)總量的60%來(lái)自于中西太平洋漁業(yè)管理委員會(huì)所轄區(qū)域。?Hay，John E.“Small island developing states：coastal systems，global change and sustainability. Sustainability Science 8.3（2013）：309-326根據(jù)H a y的相關(guān)表述，“在該區(qū)域內(nèi)，金槍魚(yú)漁業(yè)對(duì)政府財(cái)政收入的主要貢獻(xiàn)來(lái)自于那些遠(yuǎn)道而來(lái)的船只所支付的訪問(wèn)費(fèi)，”?Hay，John E.“Small island developing states：coastal systems，global change and sustainability. Sustainability Science 8.3（2013）：309-326.每年所繳納的訪問(wèn)費(fèi)總額約為3億8000萬(wàn)美元。?P.I.F.F.Agency，Pacific Tuna Report Card 2016 to Forum Leaders，2016.〈ht tp：//www.f fa. int/node/1784〉.盡管如此，從金槍魚(yú)漁業(yè)收益中流向太平洋島國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益只是全部捕魚(yú)利益中很小的一部分，而更大比例的經(jīng)濟(jì)利益流向了遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)家。?Parris，Hannah.“Tuna dreams and tuna realities：Defining the term“maximising economic returns from the tuna fisheries”in six Pacific Island states.”Marine Policy 34.1（2010）：105-113.2015年，太平洋島國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)做出了提高從金槍魚(yú)捕撈和加工過(guò)程中所得經(jīng)濟(jì)回報(bào)的計(jì)劃。?PIF，Pacific Islands Forum Communique，2015.太平洋島國(guó)論壇、太平洋島嶼論壇漁業(yè)署和太平洋共同體共同組成的特別工作組為此召開(kāi)會(huì)議并制定方案，以期在五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)該計(jì)劃。

除了漁業(yè)以外，旅游業(yè)對(duì)多數(shù)太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)而言也相當(dāng)重要，其重要性甚至超過(guò)前者。而且旅游業(yè)在這些國(guó)家還在不斷發(fā)展之中，是唯一一個(gè)在過(guò)去5年內(nèi)保持連續(xù)增長(zhǎng)的行業(yè)。?Prat t，Stephen，and D.Harrison.Tourism in Pacific Islands：current issues and future challenges.Routledge，2015.另外像深海礦產(chǎn)和可再生能源這樣的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)還有待充分發(fā)掘。同時(shí)對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家早期所實(shí)施的全面綜合性區(qū)域海洋政策，太平洋島國(guó)尚未完全掌握其要領(lǐng)。?E.Commission，Integrated Maritime Policy，2016.（https：//ec.europa.eu/maritimeaffairs/ policy_en）.因此在太平洋這樣一個(gè)空前寬廣的區(qū)域內(nèi)實(shí)施海洋治理，對(duì)太平洋島國(guó)來(lái)說(shuō)是一個(gè)在全球展現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)力的難得機(jī)會(huì)，同時(shí)也是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

另外，從目前來(lái)看每個(gè)治理主體都有自己的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)體系，互不兼容乃至互相矛盾的情況時(shí)有發(fā)生，這對(duì)于落實(shí)景觀框架中所提的綜合性治理方案無(wú)疑是一大障礙。在某種程度上甚至?xí)l(fā)一系列混亂。例如海洋綜合管理、海洋空間規(guī)劃和海洋保護(hù)區(qū)等術(shù)語(yǔ)經(jīng)常被混用。實(shí)際上海洋綜合管理是一個(gè)政策框架，它為海洋設(shè)定目標(biāo)和限制條件；海洋空間規(guī)劃是一個(gè)過(guò)程，可以用來(lái)支持有關(guān)生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的綜合性決策；海洋保護(hù)區(qū)是一種管理工具，用以實(shí)現(xiàn)保護(hù)成果。為緩和出現(xiàn)在不同治理主體之間的溝通緊張局面，明確區(qū)分不同術(shù)語(yǔ)之間的異同是為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所邁出的重要一步。例如：帕勞將海洋空間規(guī)劃區(qū)稱(chēng)為海洋保護(hù)區(qū)，庫(kù)克群島將其稱(chēng)作海洋管理區(qū)，而基里巴斯稱(chēng)其為一個(gè)受保護(hù)的區(qū)域。在一定程度上術(shù)語(yǔ)含義體現(xiàn)（或影響）了這些國(guó)家的意愿。它們都希望自己的決策可以有助于《生物多樣性公約》目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即到2020年的時(shí)候全球10%的海洋區(qū)域都能得到保護(hù)。?Coates，David.“Strategic Plan for Biodiversity（2011-2020）and the Aichi Biodiversity Targets.”（2016）.但是，目前還未確定保護(hù)區(qū)范圍的劃定標(biāo)準(zhǔn)，而這個(gè)問(wèn)題的解決也取決于相關(guān)政策的實(shí)施狀態(tài)。例如：太平洋上的一些島國(guó)認(rèn)為本地的海洋管理區(qū)（LMMAs）就是海洋保護(hù)區(qū)，因?yàn)樗麄儗?duì)該區(qū)域所采取的保護(hù)方式比對(duì)周?chē)蛩扇〉谋Ｗo(hù)方式更為全面，但是他們依舊允許對(duì)本地海洋管理區(qū)按原有方式進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

在不同程度上受到地區(qū)和全球政策框架的影響，個(gè)別太平洋島國(guó)實(shí)施了不同的政策框架。在不同程度和領(lǐng)域范圍內(nèi)，國(guó)際非政府組織往往會(huì)推動(dòng)南太平洋島國(guó)的政策發(fā)展，其中也包括海洋的治理。國(guó)際非政府組織是該區(qū)域內(nèi)具有影響力的利益相關(guān)者，他們?yōu)樘窖髤^(qū)域提供資金，并支持了許多海洋政策的發(fā)展。事實(shí)上，最初實(shí)施的很多海洋政策都依靠來(lái)自于國(guó)際非政府組織的資金支持。由于許多政策依舊處于起步階段，因此，對(duì)于這些國(guó)際非政府組織在政策的實(shí)施和海洋空間規(guī)劃中所發(fā)揮的作用還有待觀察。

四、太平洋島國(guó)區(qū)域海洋治理的啟示

在太平洋島國(guó)中已經(jīng)出現(xiàn)了棘手的難題，如氣候變化和人口增長(zhǎng)等，而這些問(wèn)題將會(huì)對(duì)未來(lái)的海洋治理工作產(chǎn)生重大影響。?Hay，John E.“Small island developing states：coastal systems，global change and sustainability.”Sustainability Science 8.3（2013）：309-326.努恩（Nunn）等人也認(rèn)為，“很可能在今后的10到20年間，太平洋島國(guó)將經(jīng)歷由當(dāng)前人口及其所屬環(huán)境所帶來(lái)的對(duì)可持續(xù)性治理的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)包括沿海土地的鹽堿化和水災(zāi)以及近海海洋生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)能力的喪失等，而這些問(wèn)題的解決對(duì)該區(qū)域內(nèi)大部分人們的生活而言都至關(guān)重要”。?Nunn，Pat rick D.，et al.“Beyond the core：community governance for climate-change adaptation in peripheral parts of Pacific Island Countries.”Regional Environmental Change 14.1（2014）：221-235.因此，海洋的治理問(wèn)題并不是獨(dú)立存在，而是與太平洋島國(guó)一開(kāi)始就遇到的其他緊迫問(wèn)題相聯(lián)系，這也為世界各國(guó)的海洋治理提供了啟示，具體如下：

（一）對(duì)部門(mén)和影響之間的聯(lián)系要進(jìn)行評(píng)估

作為政策框架中的總原則，全面落實(shí)海洋綜合管理是一個(gè)比較難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。它需要對(duì)多個(gè)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時(shí)它還需要對(duì)不同部門(mén)所產(chǎn)生的影響進(jìn)行綜合評(píng)估。其起點(diǎn)應(yīng)該是不同部門(mén)之間的專(zhuān)家評(píng)估，而在這個(gè)過(guò)程中，那些聯(lián)系和影響最為突出的問(wèn)題將被優(yōu)先考慮。

（二）要提高資助決策的透明度

資金來(lái)源的多元化在一定程度上導(dǎo)致了區(qū)域海洋治理的復(fù)雜性，太平洋島國(guó)、國(guó)際非政府組織、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和區(qū)域理事會(huì)常常會(huì)以并不統(tǒng)一且保密的方式做出他們的資助決定。羅切特指出：“要盡力避免在稀缺資源方面的競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)投入。為完成任務(wù)和實(shí)現(xiàn)改變，在個(gè)人能力領(lǐng)域的機(jī)制應(yīng)該被加強(qiáng)。最重要的是決策過(guò)程和關(guān)鍵內(nèi)容方面的高度透明。”?Rochette，Julien，et al.“Regional oceans governance mechanisms：A review.”Marine Pol icy 60（2015）：9-19.這樣的做法保證了利益相關(guān)者和知識(shí)分子能夠清楚的了解政策是如何制定的，同時(shí)他們也可以清楚的知道在這個(gè)過(guò)程中他們所做出的貢獻(xiàn)。其中包括了解不同管轄權(quán)之間的界限以及在政策和資金方面國(guó)家和地區(qū)所做的決定。

（三）分清共同體的權(quán)利和責(zé)任

確保各級(jí)政府在共同體中都能明確自己的權(quán)利和責(zé)任，這將有助于他們提高對(duì)自己負(fù)責(zé)的資源的管理能力。同時(shí)，也減少他們?cè)诓煌l(fā)展方案之間的沖突。在任何海洋治理的嘗試中，共同體都是最基本的內(nèi)容，并嚴(yán)重依賴(lài)于治理效果而存在。區(qū)域共同體非常清楚的了解當(dāng)前環(huán)境、自己的需求，以及可以實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容。共同體內(nèi)的集體行動(dòng)可能需要更多的綜合管理以及相關(guān)方面的經(jīng)驗(yàn)，從最開(kāi)始的省級(jí)到國(guó)家級(jí)，以致最終達(dá)到區(qū)域規(guī)模。

（四）使知識(shí)分子和決策人之間的關(guān)系更加緊密

在海洋和海岸治理方面，問(wèn)題在于誰(shuí)真正擁有相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)。?Nursey-Bray，Melissa J，et al.“Science into policy Discourse，coastal management and know ledge.”Environmental Science&Policy 38.3（2014）：107-119.太平洋范圍內(nèi)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)由不同的群體所掌握。太平洋區(qū)域組織理事會(huì)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和許多國(guó)際非政府組織掌握著比較重要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，并且能在需要的時(shí)候從外部尋求專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持。在制定政策和決策的過(guò)程中，決策者往往能恰到好處的將這些專(zhuān)業(yè)知識(shí)運(yùn)用其中。決策者的這種能力無(wú)疑是極端重要的。而知識(shí)分子共同體是當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)知識(shí)的守護(hù)者，他們?cè)诤Ｑ蟀l(fā)展趨勢(shì)上的經(jīng)驗(yàn)同樣能為政策的發(fā)展和運(yùn)用做出貢獻(xiàn)，特別是他們也能為當(dāng)?shù)匦畔⒌墓芾硖峁┓浅Ｖ匾木€索。二者的更為緊密的結(jié)合最終能使決策更加科學(xué)合理。

結(jié)論

從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，太平洋島國(guó)制定海洋治理戰(zhàn)略并加以實(shí)施并非易事。其框架一再調(diào)整，最終確定為景觀框架。但到真正執(zhí)行的時(shí)候，各國(guó)依舊缺乏資金支持且缺少政策的可預(yù)見(jiàn)性。最近，太平洋海洋專(zhuān)員辦公室推動(dòng)了景觀框架的發(fā)展，這將有助于保持政治對(duì)目標(biāo)的關(guān)注，同時(shí)也將有助于他們保持對(duì)區(qū)域海洋政策框架預(yù)期結(jié)果的關(guān)注。不過(guò)，實(shí)施規(guī)劃并不是“報(bào)告規(guī)劃”，而將是一個(gè)重要的前進(jìn)方向。

為了得到可量化的結(jié)果，在確定可持續(xù)融資的選擇、人力資源和優(yōu)先實(shí)施的行動(dòng)方面，太平洋島國(guó)需要做出更多的努力。國(guó)家和地方一級(jí)將獲得優(yōu)先權(quán)來(lái)決定在區(qū)域內(nèi)需要實(shí)施哪些行動(dòng)，同時(shí)在獲取太平洋海洋專(zhuān)員辦公室批準(zhǔn)的資金支持的情況下，海洋部門(mén)工作組將對(duì)國(guó)家和地方進(jìn)行管理。

各國(guó)落實(shí)海洋綜合管理是比較困難的，而在區(qū)域范圍內(nèi)落實(shí)該政策則更為復(fù)雜。南太平洋所涉及的國(guó)家大部分都是發(fā)展中國(guó)家，他們的進(jìn)步往往依賴(lài)于外援的支持和國(guó)際非政府組織以及專(zhuān)門(mén)的管理部門(mén)的參與。在某些情況下，區(qū)域海洋政策的發(fā)展對(duì)于國(guó)際協(xié)議而言就是“備選項(xiàng)（ticking the box）”然而，這些政策的實(shí)施結(jié)果有望帶來(lái)海洋治理方面的突破性進(jìn)展。

在南太平洋地區(qū)采取緩慢而穩(wěn)健的發(fā)展政策的優(yōu)勢(shì)在于能夠爭(zhēng)取充分的時(shí)間應(yīng)對(duì)管理和制度所帶來(lái)的一系列挑戰(zhàn)，并將一個(gè)清晰的政策制定和沖突解決過(guò)程呈現(xiàn)出來(lái)。但是，戰(zhàn)線如果拉得太長(zhǎng)也將勞而無(wú)功。在南太平洋地區(qū)，區(qū)域海洋治理是地區(qū)主義的核心，同時(shí)它有可能成功地推動(dòng)全球海洋綜合管理。國(guó)家機(jī)構(gòu)可以通過(guò)選擇一到兩個(gè)優(yōu)先行動(dòng)來(lái)啟動(dòng)這個(gè)過(guò)程——這將在符合區(qū)域政策背景的前提下，幫助各國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)的平衡。這也使得集體行動(dòng)能有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域目標(biāo)。同樣重要的是，不能將本國(guó)利益作為各種不作為的借口。

從南太平洋的經(jīng)驗(yàn)中得到的重要啟示是：通過(guò)參與區(qū)域海洋治理的方式可以減輕區(qū)域負(fù)擔(dān)，也能有助于提高各島國(guó)人民的生活水平并增加區(qū)域幸福感。對(duì)于那些非常依賴(lài)海洋資源的島國(guó)而言，這種參與在未來(lái)還有很大的提升空間。未來(lái)各國(guó)政府通過(guò)共同努力，最大限度地利用種種區(qū)域合作手段治理海洋，可以有效緩解獨(dú)自承受的巨大的治理壓力。

陳洪橋，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)加拿大研究中心專(zhuān)職研究員，北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士后。