★

一、1947年《國(guó)家安全法》和1949年《國(guó)家安全法修正案》與美國(guó)軍事機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一(杜魯門政府時(shí)期)

(一)《國(guó)家安全法》出臺(tái)的背景。美國(guó)軍事機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期處于分立的狀態(tài)，戰(zhàn)爭(zhēng)部和海軍部是美國(guó)軍事制度的基本形式。自美西戰(zhàn)爭(zhēng)以來，隨著介入國(guó)際事務(wù)的增多，美國(guó)軍事機(jī)構(gòu)慢慢出現(xiàn)了調(diào)整的必要①楊生茂等：《美西戰(zhàn)爭(zhēng)資料選輯》，238頁(yè)，上海，上海人民出版社，1981。。第一次世界大戰(zhàn)令美國(guó)的軍事力量迅速擴(kuò)張，其軍事制度經(jīng)受了極大的考驗(yàn)。第二次世界大戰(zhàn)期間，美軍暴露出軍事體系不統(tǒng)一、決策程序不明、動(dòng)員體制成本高昂而且速度緩慢等諸多問題。美軍絕大部分高層官員逐漸意識(shí)到必須改革組織形式，統(tǒng)一全國(guó)的軍事制度。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)統(tǒng)一軍事機(jī)構(gòu)的步伐逐漸加快，最終形成了統(tǒng)一軍事機(jī)構(gòu)的陸軍方案和海軍方案。

陸軍方案，即“科林斯方案”， 1945年10月由勞頓·科林斯提出②[美]拉塞爾·韋格利著、丁志源等譯：《美國(guó)陸軍史》,165頁(yè)，北京，解放軍出版社，1989。?？屏炙狗桨冈O(shè)想成立的統(tǒng)一軍事機(jī)構(gòu)，分別設(shè)置部長(zhǎng)和副部長(zhǎng)各一位、助理部長(zhǎng)三位，并設(shè)置陸海空三軍參謀長(zhǎng)和美國(guó)參謀長(zhǎng)。這個(gè)軍事機(jī)構(gòu)包含陸軍、海軍、空軍、一個(gè)負(fù)責(zé)統(tǒng)一供應(yīng)的部門和各戰(zhàn)區(qū)司令等，這幾個(gè)部門通過陸海空三軍參謀長(zhǎng)向部長(zhǎng)匯報(bào)工作。其中三個(gè)助理部長(zhǎng)分別承擔(dān)不同的功能性職責(zé)。美國(guó)參謀長(zhǎng)是美軍的戰(zhàn)時(shí)參謀長(zhǎng)，其有權(quán)經(jīng)過部長(zhǎng)向總統(tǒng)提供僅限于軍事政策、軍事戰(zhàn)略和預(yù)算請(qǐng)求等三個(gè)領(lǐng)域的建議。陸、海、空軍的參謀長(zhǎng)則是三軍的首席軍事顧問和行政主管。該方案具有以下特點(diǎn)：(1)遵守了文官控制軍隊(duì)的原則；(2)統(tǒng)一了軍事機(jī)構(gòu)，并將指揮權(quán)集中到部長(zhǎng)手中；(3)保證了各軍種的獨(dú)立性。

同年，海軍部長(zhǎng)福里斯特爾也提交了一份方案，這就是所謂的“海軍方案”③左希迎：《美國(guó)軍事制度變遷的邏輯》，70頁(yè)，北京，社會(huì)科學(xué)出版社，2015。。海軍方案提議設(shè)置四個(gè)委員會(huì)，即國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)家安全資源委員會(huì)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和軍需供應(yīng)委員會(huì)。委員會(huì)制度成為海軍方案和陸軍方案在制度上的最大區(qū)別。該方案主要有兩個(gè)特點(diǎn)：(1)拒絕通過單一機(jī)構(gòu)而是通過制度來控制、協(xié)調(diào)各軍種和各部門；(2)明顯的權(quán)力分散。

經(jīng)過杜魯門的大力撮合，軍方內(nèi)部的相互妥協(xié)，陸軍和海軍最終就如何統(tǒng)一軍事機(jī)構(gòu)達(dá)成一致。1947年2月26日，杜魯門向眾議院和參議院遞交了統(tǒng)一軍事機(jī)構(gòu)的議案。

(二)《國(guó)家安全法》的主要內(nèi)容。1947年7月25日，國(guó)會(huì)通過了《國(guó)家安全法》，美國(guó)在歷史上首次統(tǒng)一了全國(guó)軍事機(jī)構(gòu)，重塑了軍事制度。這一制度體系包括兩個(gè)核心部分：一個(gè)是國(guó)家安全的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過委員會(huì)制度來協(xié)調(diào)各軍種和各部門間的關(guān)系；另一個(gè)是國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)，涉及國(guó)防部長(zhǎng)以下各部門之間的關(guān)系，以及陸?？杖姷脑O(shè)置。

1.國(guó)家安全的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。國(guó)家安全的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是指國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)家安全資源委員會(huì)，國(guó)家安全委員會(huì)下設(shè)中央情報(bào)局。國(guó)家安全委員會(huì)是國(guó)家安全協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的核心部門，由總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、陸軍部長(zhǎng)、海軍部長(zhǎng)、空軍部長(zhǎng)、國(guó)家安全資源委員會(huì)主席組成，總統(tǒng)還可以指定各行政部門部長(zhǎng)、軍需供應(yīng)委員會(huì)主席和研究與發(fā)展委員會(huì)主席參加會(huì)議。*梅孜：《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告匯編》，242頁(yè),北京，時(shí)事出版社，1996。其職能主要是向總統(tǒng)提出有關(guān)國(guó)家安全的內(nèi)政、外交和軍事政策的綜合建議。中央情報(bào)局是設(shè)置在國(guó)家安全委員會(huì)下的情報(bào)機(jī)構(gòu)，除非有授權(quán)或指示，對(duì)陸?？崭鞑考捌渌娛虏块T不能有任何監(jiān)督、控制的權(quán)力。此外，還要根據(jù)美國(guó)的國(guó)家安全，協(xié)調(diào)政府各部門之間的情報(bào)活動(dòng)。*[美]約翰·蘭尼拉格著,潘世強(qiáng)等譯：《中央情報(bào)局》,183頁(yè)，北京，社會(huì)科學(xué)出版社,1990。國(guó)家安全資源委員會(huì)的功能是就軍事、工業(yè)和民眾動(dòng)員等事務(wù)向總統(tǒng)提出建議。國(guó)家安全資源委員會(huì)是與國(guó)家安全委員會(huì)同等級(jí)別的機(jī)構(gòu)，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，兩者共同構(gòu)成了第一層次的國(guó)家安全機(jī)構(gòu)。

2.國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)。其由一個(gè)文職國(guó)防部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，下轄陸軍部、海軍部、空軍部，以及由國(guó)防部長(zhǎng)直接控制的戰(zhàn)爭(zhēng)委員會(huì)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、軍需供應(yīng)委員會(huì)和研究與發(fā)展委員會(huì)。國(guó)防部長(zhǎng)作為總統(tǒng)在國(guó)家安全政策方面的首席助手，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門形成統(tǒng)一政策，控制各部門和機(jī)構(gòu)，監(jiān)管后勤系統(tǒng)，以及軍費(fèi)預(yù)算的評(píng)估和協(xié)調(diào)問題。

戰(zhàn)爭(zhēng)部改名為陸軍部，陸軍包括地面戰(zhàn)斗部隊(duì)以及與之密切相關(guān)的飛機(jī)和水上運(yùn)輸工具。維持海軍部，明確規(guī)定海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和海軍的空中力量是海軍不可分割的一部分。另外，將陸軍的空中力量、陸軍航空兵、空軍司令部轉(zhuǎn)移到新成立的空軍部，成為獨(dú)立的軍種。

戰(zhàn)爭(zhēng)委員會(huì)，以國(guó)防部長(zhǎng)為主席，成員包括陸軍部長(zhǎng)、海軍部長(zhǎng)、空軍部長(zhǎng)、陸軍參謀長(zhǎng)、海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)和空軍參謀長(zhǎng)。其可以向國(guó)防部長(zhǎng)提供政策建議。參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，包括陸軍參謀長(zhǎng)、海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)、空軍參謀長(zhǎng)和陸?？杖妳⒅\長(zhǎng)。參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議僅僅是一個(gè)規(guī)劃、協(xié)調(diào)和咨詢部門，并不具有指揮和執(zhí)行功能，其下設(shè)聯(lián)合參謀部作為輔助機(jī)構(gòu)。軍需供應(yīng)委員會(huì)負(fù)責(zé)向國(guó)防部長(zhǎng)提供關(guān)于軍需生產(chǎn)、軍需采購(gòu)和軍需分配方面的政策建議。研究與發(fā)展委員會(huì)則是基于軍事科學(xué)技術(shù)方面向國(guó)防部長(zhǎng)提供政策建議。*[美]約翰·加迪斯著,時(shí)殷弘等譯：《遏制戰(zhàn)略:戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)家安全政策評(píng)析》,304頁(yè)，北京，世界知識(shí)出版社，2005。

1947年《國(guó)家安全法》統(tǒng)一了美國(guó)的軍事制度，其重要意義主要表現(xiàn)為：(1)成立了統(tǒng)一的國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)；(2)在制度上確立了文官控制軍隊(duì)的原則；(3)法案致力于通過建立委員會(huì)制度促進(jìn)合作，奠定了不同部門間合作的基礎(chǔ)。然而也存在一些缺陷：(1)國(guó)防部長(zhǎng)的權(quán)力有限，缺乏文官控制軍隊(duì)的權(quán)威；(2)各軍種間的競(jìng)爭(zhēng)并未有實(shí)質(zhì)性的緩解；(3)使美國(guó)長(zhǎng)期籠罩在“堡壘國(guó)家”的陰影之下，并最終導(dǎo)致美國(guó)采取一種外部導(dǎo)向的軍事戰(zhàn)略。

(三)《國(guó)家安全法修正案》對(duì)美國(guó)軍事制度的調(diào)整。針對(duì)1947年《國(guó)家安全法》暴露出來的問題，1949年8月，杜魯門簽署了《國(guó)家安全法修正案》，主要在五個(gè)方面調(diào)整了美國(guó)軍事制度。(1)成立國(guó)防部。將國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)改組為行政部門的國(guó)防部，并規(guī)定陸軍、海軍和空軍三個(gè)軍事部門替代原先的陸軍部、海軍部和空軍部三個(gè)行政部門。這就解決了陸、海、空軍在行政級(jí)別上的錯(cuò)位。(2)提升國(guó)防部長(zhǎng)權(quán)力。a.給予國(guó)防部長(zhǎng)對(duì)陸、海、空軍軍事部門清晰的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和控制權(quán)。b.設(shè)置一個(gè)國(guó)防部副部長(zhǎng)和三個(gè)助理國(guó)防部長(zhǎng)，分擔(dān)國(guó)防部長(zhǎng)職能，幫助其管理控制國(guó)防部。(3)設(shè)置參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席，并規(guī)定其接受總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。(4)消減軍事部門的權(quán)力。將陸、海、空軍部長(zhǎng)排除在國(guó)家安全委員會(huì)之外，由國(guó)防部長(zhǎng)全權(quán)代表。(5)調(diào)整國(guó)防部長(zhǎng)同軍需供應(yīng)委員會(huì)、研究與發(fā)展委員會(huì)的關(guān)系。由原來僅僅接受國(guó)防部長(zhǎng)的“指導(dǎo)”更變?yōu)椤胺挠趪?guó)防部長(zhǎng)的權(quán)威和指導(dǎo)”，這有利于提升國(guó)防部長(zhǎng)在這兩個(gè)委員會(huì)內(nèi)的地位。

通過1947年《國(guó)家安全法》和1949年《國(guó)家安全法修正案》，美國(guó)最終建立了統(tǒng)一的國(guó)防部，國(guó)家安全政府的制度體系最終形成。統(tǒng)一的軍事制度，一方面重塑了美國(guó)政府制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)，另一方面也為其與蘇聯(lián)的競(jìng)爭(zhēng)奠定了基礎(chǔ)。

二、1953年《第6號(hào)國(guó)防重組計(jì)劃》和1958年《國(guó)防部重組法》與美國(guó)軍事制度的變遷(艾森豪威爾政府時(shí)期)

(一)《第6號(hào)國(guó)防重組計(jì)劃》出臺(tái)的背景。雖然1949年《國(guó)家安全法修正案》對(duì)美國(guó)軍事制度做出了一些改進(jìn)，但仍遺留有諸多問題。

一是文官的權(quán)威不足。一方面，軍政關(guān)系仍然處于緊張狀態(tài)。在朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)中，麥克阿瑟反對(duì)杜魯門“打一場(chǎng)有限戰(zhàn)爭(zhēng)”的政治主張，并在國(guó)會(huì)公開指責(zé)杜魯門的政策。這深刻影響了艾森豪威爾政府時(shí)期的軍政關(guān)系。特別是在艾森豪威爾的“新面貌”戰(zhàn)略出臺(tái)后，因害怕過于倚重核武器而影響常規(guī)力量，李奇微等陸軍將領(lǐng)與艾森豪威爾也存在了長(zhǎng)時(shí)間的緊張關(guān)系*[美]保羅·博勒：《形形色色的美國(guó)總統(tǒng)》，82頁(yè)，北京，文化藝術(shù)出版社，1989。。另一方面，盡管《國(guó)家安全法修正案》給予國(guó)防部長(zhǎng)對(duì)陸、海、空軍等軍事部門清晰的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和控制權(quán)，但是在現(xiàn)實(shí)中國(guó)防部長(zhǎng)的權(quán)威仍存在諸多不足。

二是戰(zhàn)略規(guī)劃的機(jī)制存在缺陷。美軍的戰(zhàn)略制定主要由參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議承擔(dān)，但這一機(jī)制存在三個(gè)方面的不足：(1)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力有限，極大制約了這一職位發(fā)揮作用的空間。(2)由于歷史慣例的影響，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議不僅是作為總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)的政策規(guī)劃部門，也是協(xié)調(diào)各部門的指揮部門，職能比較混亂。(3)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的權(quán)力比較廣泛，與國(guó)防部長(zhǎng)形成了職能交叉。

三是軍隊(duì)的效率偏低。二戰(zhàn)后，美軍軍備力量龐大，國(guó)防組織復(fù)雜，耗費(fèi)了過多的戰(zhàn)略資源。這與艾森豪威爾提出的以降低戰(zhàn)略成本、控制國(guó)防開支、提升國(guó)防部效率為核心的“新面貌”國(guó)家戰(zhàn)略不相符。

因此，1953年，艾森豪威爾任命查爾斯·威爾遜為國(guó)防部長(zhǎng)，命其研究重組國(guó)防部的可行性。隨后，威爾遜成立了洛克菲勒委員會(huì)，起草國(guó)防部重組的政策方案。1953年4月30日，艾森豪威爾在審視了洛克菲勒委員會(huì)報(bào)告后，給國(guó)會(huì)寫信，要求重組國(guó)防部，這就是所謂的1953年《第6號(hào)國(guó)防重組計(jì)劃》。

(二)《第6號(hào)國(guó)防重組計(jì)劃》的主要內(nèi)容。首先，提升文官的權(quán)威，厘清國(guó)防部?jī)?nèi)的權(quán)力體系職責(zé)。(1)將軍需供應(yīng)委員會(huì)、研究與發(fā)展委員會(huì)、防務(wù)供應(yīng)管理局等部門的功能轉(zhuǎn)移給國(guó)防部長(zhǎng)。這就使國(guó)防部長(zhǎng)在后勤體系和動(dòng)員體系中擁有了更大的權(quán)力。(2)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議選擇聯(lián)合參謀部主任必須通過國(guó)防部長(zhǎng)確認(rèn)。這就使國(guó)防部長(zhǎng)對(duì)聯(lián)合參謀部的控制能力迅速上升。(3)設(shè)置另外六個(gè)助理國(guó)防部長(zhǎng)。這有利于增強(qiáng)國(guó)防部長(zhǎng)控制國(guó)防部的能力。

其次，改革軍事制度，提高國(guó)防部的效率。(1)裁撤冗余機(jī)構(gòu)，將其功能轉(zhuǎn)移給新增設(shè)的六個(gè)助理國(guó)防部長(zhǎng)。這一舉措是增強(qiáng)國(guó)防部效率的關(guān)鍵。(2)厘清陸、海、空軍部長(zhǎng)與國(guó)防部長(zhǎng)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議等機(jī)構(gòu)的職權(quán)關(guān)系，提高組織的效率。(3)改進(jìn)文官和軍方的人事管理系統(tǒng)，為提高國(guó)防部的效率提供保證。

第三，改進(jìn)國(guó)防部的戰(zhàn)略規(guī)劃體系。(1)嚴(yán)格遵守1947年《國(guó)防安全法》的規(guī)定，將參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的職能限定在戰(zhàn)略規(guī)劃領(lǐng)域。(2)提升參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力。其有權(quán)力管理聯(lián)合參謀部和聯(lián)合參謀部主任。另外，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議選擇聯(lián)合參謀部成員，需要經(jīng)過參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的確認(rèn)。(3)國(guó)防部長(zhǎng)要指導(dǎo)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席協(xié)調(diào)聯(lián)合參謀部、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議下屬機(jī)構(gòu)與國(guó)防部部長(zhǎng)辦公室等部門之間的合作。

由此可見，《第6號(hào)國(guó)防重組計(jì)劃》在一定程度上解決了美國(guó)軍事制度面臨的問題，提升了國(guó)防部的效率，對(duì)與蘇聯(lián)進(jìn)行對(duì)抗，服務(wù)于“新面貌”戰(zhàn)略有重要意義。但也存在不足：(1)統(tǒng)一指揮并沒有實(shí)現(xiàn)，國(guó)防部仍疲于應(yīng)付不同部門之間的沖突；(2)軍種之間和軍種與國(guó)防部之間的競(jìng)爭(zhēng)和緊張關(guān)系仍然存在，運(yùn)轉(zhuǎn)成本上升；(3)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力仍有待上升，無法協(xié)調(diào)各部門之間的戰(zhàn)略合作。這些問題的存在也正是1958年《國(guó)防部重組法》出臺(tái)并再次推動(dòng)國(guó)防體系重組的原因。

(三)《國(guó)防部重組法》的出臺(tái)。為了推動(dòng)改組國(guó)防部，1958年8月6日，國(guó)會(huì)通過了《國(guó)防重組法》。這一法案主要從三個(gè)領(lǐng)域?qū)?guó)防部做出了調(diào)整。

第一，增強(qiáng)國(guó)防部長(zhǎng)的指導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)和控制權(quán)。(1)賦予國(guó)防部長(zhǎng)控制武器和武器系統(tǒng)的全權(quán)。限制了相關(guān)研發(fā)部門和裝備部門的自主權(quán)，極大地增強(qiáng)國(guó)防部長(zhǎng)的權(quán)威；(2)提升了國(guó)防部長(zhǎng)在軍需供應(yīng)事務(wù)中的權(quán)力；(3)再次確認(rèn)國(guó)防部長(zhǎng)對(duì)各軍事部門的權(quán)威。各軍事部的部長(zhǎng)需要對(duì)國(guó)防部長(zhǎng)負(fù)責(zé)；(4)國(guó)防部長(zhǎng)需要每年向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)提交一個(gè)覆蓋國(guó)防部軍費(fèi)開支、工作和成就的報(bào)告。這在客觀上提升了國(guó)防部長(zhǎng)在這些領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。

第二，劃清軍事行動(dòng)的指揮體系。對(duì)陸、海、空軍的指揮體系進(jìn)行了調(diào)整：(1)陸軍部長(zhǎng)有權(quán)對(duì)其組織和成員進(jìn)行監(jiān)管，這一監(jiān)管將以與整個(gè)作戰(zhàn)指揮相一致的方式進(jìn)行。(2)在海軍部長(zhǎng)的指揮下，海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)監(jiān)管海軍部長(zhǎng)任命的，包括海軍陸戰(zhàn)隊(duì)在內(nèi)的整個(gè)組織及其成員。(3)空軍部長(zhǎng)有權(quán)對(duì)其組織和成員進(jìn)行監(jiān)管，其監(jiān)管方式與陸軍完全一致。通過調(diào)整，國(guó)防部長(zhǎng)和各軍事部部長(zhǎng)對(duì)指揮體系的權(quán)威大為提升，職責(zé)也從分散逐漸走向統(tǒng)一。

第三，劃清聯(lián)合參謀部的組織和職責(zé)。聯(lián)合參謀部的成員分別來自陸、海、空軍，由參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議挑選，并經(jīng)過參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的確認(rèn)。聯(lián)合參謀部主任由參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席與參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議協(xié)商選定，并經(jīng)過國(guó)防部長(zhǎng)的確認(rèn)；在組織形式上，聯(lián)合參謀部不能以參謀本部制度運(yùn)轉(zhuǎn)或者組織，沒有行政權(quán)威，其職能是協(xié)助參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席。這極大地提高了參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力，有助于其協(xié)調(diào)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)合參謀部的工作。

綜上所述，此次重組對(duì)國(guó)防部的調(diào)整非常具有針對(duì)性。在此之后的近30年內(nèi)，美國(guó)一直保持著這一體系，沒有做出大規(guī)模的調(diào)整。但是此次國(guó)防部重組并非十全十美，也深刻地影響了未來美國(guó)的外交政策，并反過來成為影響美國(guó)軍事制度的重要事件。

三、1986年《戈德華特-尼科爾斯改組法》與美國(guó)國(guó)防部重組(里根政府時(shí)期)

(一)《戈德華特-尼科爾斯改組法》出臺(tái)的背景。從越南戰(zhàn)爭(zhēng)抽身之后，戰(zhàn)爭(zhēng)失利的陰影就一直籠罩著美軍。在里根上臺(tái)之時(shí)，隨著蘇聯(lián)的威脅日益加大，美國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)中也處于劣勢(shì)。*丁幸豪：《里根政府制訂新的軍事戰(zhàn)略》，載《國(guó)際展望》，1984(24)。

第一，指揮體系難以應(yīng)對(duì)國(guó)際危機(jī)。一方面，蘇聯(lián)的挑戰(zhàn)迫使美國(guó)進(jìn)行軍事制度改革。在20世紀(jì)80年代前半期，蘇聯(lián)的攻勢(shì)咄咄逼人，美軍實(shí)力相對(duì)下降。另一方面，美國(guó)在一系列軍事行動(dòng)中的挫折則是推動(dòng)其進(jìn)行軍事制度改革的最重要內(nèi)部因素。美軍的糟糕表現(xiàn)暴露出美軍指揮體系和作戰(zhàn)體系的一系列問題，究其癥結(jié)就在于美國(guó)的軍事制度上，即陸、海、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)之間是獨(dú)立的，很難統(tǒng)一行動(dòng)。

第二，軍種至上主義興起。20世紀(jì)80年代初，陸、海、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的影響力非常強(qiáng)大，各軍種主導(dǎo)著五角大樓。軍種至上主義主要存在三個(gè)問題：(1)由于各軍種都秉持利己主義的原則，對(duì)資源和職能的爭(zhēng)奪日趨激烈。(2)軍種至上主義的巨大影響極大地削弱了參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的地位和職能。(3)造成文官和軍方之間的沖突，威脅到文官控制。

在此背景下，重組國(guó)防部的呼聲越來越高，改革軍事制度成為當(dāng)時(shí)大多數(shù)高層官員的共識(shí)*[美]羅納德·里根：《里根回憶錄》，20頁(yè)，北京，新華出版社，1991。。1986年10月1日，里根簽署《戈德華特-尼科爾斯改組法》，實(shí)現(xiàn)了對(duì)美國(guó)國(guó)防部的重組。

(二)《戈德華特-尼科爾斯改組法》的主要內(nèi)容。第一，加強(qiáng)文官權(quán)威。(1)重新界定國(guó)防部長(zhǎng)的權(quán)力和職責(zé)。法案規(guī)定：“國(guó)防部長(zhǎng)在聽取參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的建議并在其協(xié)助下，應(yīng)每年向國(guó)防部各部門領(lǐng)導(dǎo)提供書面政策指南，以便他們準(zhǔn)備與審查各自部門的計(jì)劃建議和預(yù)算申請(qǐng)。另外，“國(guó)防部長(zhǎng)在得到總統(tǒng)的批準(zhǔn)，并與參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席協(xié)商后，應(yīng)該每年向參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議提供書面政策指南，以便其準(zhǔn)備和審查應(yīng)急計(jì)劃?！边@就通過提供書面政策建議的方式，提升了國(guó)防部長(zhǎng)影響各軍事部和參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的能力。法案還規(guī)定設(shè)置一個(gè)負(fù)責(zé)政策的國(guó)防部副部長(zhǎng)，協(xié)助國(guó)防部長(zhǎng)。(2)調(diào)整國(guó)防部長(zhǎng)辦公室。各軍事部部長(zhǎng)應(yīng)該與國(guó)防部長(zhǎng)辦公室密切合作，以有效地實(shí)施國(guó)防部長(zhǎng)的指揮、指導(dǎo)和控制。(3)加強(qiáng)對(duì)國(guó)防部的審計(jì)。設(shè)置一名審計(jì)長(zhǎng)，增強(qiáng)文官對(duì)涉及審計(jì)事務(wù)的影響力*美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院法律修訂咨議局編：《美國(guó)法典：軍事法卷》，25頁(yè)，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994。。

第二，提升參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)威。這是此次軍事制度改革最為核心的議題。(1)直接提升參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力。法案首次以法律形式規(guī)定，“參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席是總統(tǒng)、國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)防部長(zhǎng)的首席軍事顧問”。這極大地提升了參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力，使其能夠直接影響到總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)的政策選擇，這改變了美國(guó)安全政策制定的固有模式，開啟了強(qiáng)勢(shì)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的時(shí)代。法案還對(duì)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席在制定計(jì)劃、提供咨詢和制定政策方面的職能做了詳細(xì)規(guī)定。通過提升參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力，大大地降低了各軍種之間的競(jìng)爭(zhēng)。(2)增設(shè)一名參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議副主席。由于各軍種擔(dān)心這一職位的設(shè)置可能打破各軍種在權(quán)力結(jié)構(gòu)上的平衡，故法案對(duì)這一職位做出了嚴(yán)格限制。法案規(guī)定，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席和副主席不得是同一軍種的成員，但是總統(tǒng)可以在有限的時(shí)間內(nèi)避免這一限制，以便實(shí)現(xiàn)主席和副主席的平穩(wěn)交接。從整個(gè)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度來看，這一職位的設(shè)置無疑增加了參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力。(3)調(diào)整聯(lián)合參謀部。進(jìn)一步提升參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席對(duì)聯(lián)合參謀部的控制。法案規(guī)定，“參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席負(fù)責(zé)管理聯(lián)合參謀部及其主任。聯(lián)合參謀部應(yīng)履行主席規(guī)定的職責(zé)并按主席規(guī)定的程序履行其職能”*左希迎：《美國(guó)軍事制度變遷的邏輯》，138頁(yè)，北京，社會(huì)科學(xué)出版社，2015。。國(guó)防部長(zhǎng)應(yīng)該確保聯(lián)合參謀部的獨(dú)立性，使其能支持參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席完成其職能。

1.偏好參數(shù)。家庭偏好參數(shù)β，依據(jù)楊源源[20]等，將其取值設(shè)定為0.98；家庭消費(fèi)中非耐用品的權(quán)重γ1，依據(jù)李江一和李涵[14]、孫巍和楊程博[21]以及吳瑾[15]的研究結(jié)論，我國(guó)居民在食品、教育、醫(yī)療服務(wù)和文化娛樂等非耐用品消費(fèi)方面的消費(fèi)支出相對(duì)較大，因此本文將這一參數(shù)的取值設(shè)定為0.6。這一參數(shù)的取值僅影響穩(wěn)態(tài)而無法影響外生沖擊下各變量的動(dòng)態(tài)特征。耐用品與非耐用品的替代彈性ν，依據(jù)Barsky et al.[17]，將其取值設(shè)定為0.6。耐用品的折舊率δ，我們首先參考楊源源(2017)關(guān)于物質(zhì)資本折舊率的取值，將其設(shè)定為2.5%。

第三，提升作戰(zhàn)司令部的權(quán)力。(1)對(duì)作戰(zhàn)司令部與各軍種之間的權(quán)力關(guān)系做出規(guī)范。法案規(guī)定，“各軍種部長(zhǎng)應(yīng)把其所轄的一切部隊(duì)都配屬給聯(lián)合和特種作戰(zhàn)司令部，以執(zhí)行分配給這些司令部的任務(wù)?！菄?guó)防部長(zhǎng)另有指示，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部轄區(qū)內(nèi)的一切軍隊(duì)都應(yīng)該歸屬于司令部司令，并由其指揮”*李文：《美國(guó)聯(lián)合空中作戰(zhàn)研究》，172頁(yè)，北京，國(guó)防大學(xué)出版社，2003。。這極大地提升了作戰(zhàn)司令部的權(quán)力，使其獨(dú)立于各軍種的管轄而執(zhí)行具體的軍事行動(dòng)。(2)調(diào)整作戰(zhàn)司令部與參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的關(guān)系。一方面，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席成為聯(lián)合作戰(zhàn)司令部和總統(tǒng)或國(guó)防部長(zhǎng)溝通的重要渠道?？偨y(tǒng)不僅可以通過參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席來溝通文官和作戰(zhàn)司令部之間的聯(lián)系，還可以“給參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席分配職責(zé)，以協(xié)助總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)履行其指揮職能”。另一方面，加強(qiáng)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的監(jiān)督職能。國(guó)防部長(zhǎng)可以委派參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席監(jiān)督各作戰(zhàn)司令部的活動(dòng)。這有利于提升總統(tǒng)或國(guó)防部長(zhǎng)通過參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席對(duì)作戰(zhàn)司令部的控制，同時(shí)有利于加強(qiáng)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議與作戰(zhàn)司令部之間的溝通，增進(jìn)各部門之間的合作。(3)調(diào)整作戰(zhàn)司令部與文官之間的關(guān)系。一方面，作戰(zhàn)司令部司令對(duì)所屬司令部和部隊(duì)的指揮、指導(dǎo)和控制有充足的權(quán)威，“國(guó)防部長(zhǎng)應(yīng)該保證作戰(zhàn)司令部司令對(duì)該司令部所屬司令部和部隊(duì)擁有足夠的指揮、指導(dǎo)和控制權(quán)，以便對(duì)其進(jìn)行有效地指揮”。另一方面，作戰(zhàn)司令部司令直接向國(guó)防部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，并在總統(tǒng)的指導(dǎo)下，在國(guó)防部長(zhǎng)的指揮、指導(dǎo)和控制下履行自己的職責(zé)。這就明確了作戰(zhàn)司令部司令與國(guó)防部長(zhǎng)、總統(tǒng)之間的權(quán)力關(guān)系，加強(qiáng)了文官對(duì)作戰(zhàn)司令部的控制。

(三)《戈德華特-尼科爾斯改組法》的歷史意義。《戈德華特-尼科爾斯改組法》作為美國(guó)軍事制度變革歷史上具有劃時(shí)代意義的法律，它深遠(yuǎn)地塑造了美國(guó)的軍事制度，并深刻影響了其后幾十年的防務(wù)政治。第一，法案極大地提升了參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的政策影響力，產(chǎn)生了強(qiáng)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席模式。第二，各軍種聯(lián)合作戰(zhàn)成為新趨勢(shì)，空軍的影響力空前提高。第三，美軍特種部隊(duì)的地位獲得正式認(rèn)可。

綜上所述，《戈德華特-尼科爾斯改組法》是美國(guó)國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)統(tǒng)一后最為徹底的軍事制度改革。在這次改革中，美國(guó)軍事制度被重塑，其影響一直延續(xù)到今天。

四、克林頓政府時(shí)期的新軍事變革

在克林頓政府時(shí)期，美國(guó)積極推動(dòng)軍事變革，采用最新的信息技術(shù)提升美軍戰(zhàn)斗力。然而，這場(chǎng)革命更多的是軍事技術(shù)層面的，軍事制度的變革非常有限。

(一)克林頓政府時(shí)期的新軍事技術(shù)變革。1993年，時(shí)任國(guó)防部長(zhǎng)的阿斯平就出臺(tái)了《自下而上的審查報(bào)告》。他在報(bào)告中認(rèn)為，冷戰(zhàn)結(jié)束和蘇聯(lián)解體使得美國(guó)的國(guó)際安全環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，美國(guó)國(guó)防部需要自下而上地審查，重新評(píng)估國(guó)防理念和國(guó)防計(jì)劃，以維護(hù)美國(guó)國(guó)家利益。*翟曉敏：《冷戰(zhàn)后的美軍軍事戰(zhàn)略》，218頁(yè)，北京，國(guó)防大學(xué)出版社，1999。為了實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，需要提升軍事現(xiàn)代化的水平。這份報(bào)告對(duì)美國(guó)軍事現(xiàn)代化提出了詳細(xì)的建議，進(jìn)而塑造了冷戰(zhàn)結(jié)束后美國(guó)的戰(zhàn)略和力量。隨后，威廉·佩里(William Perry)接任國(guó)防部長(zhǎng)后，美國(guó)繼續(xù)推進(jìn)軍事現(xiàn)代化的進(jìn)度。美軍推動(dòng)軍事事務(wù)革命，旨在發(fā)展改進(jìn)型信息、指揮和控制的能力，以提升聯(lián)合行動(dòng)的水平。在這一時(shí)期，美軍建設(shè)了一批高技術(shù)的作戰(zhàn)平臺(tái)和武器裝備。經(jīng)過克林頓政府的推動(dòng)，美國(guó)軍事現(xiàn)代化取得了顯著的成就，一大批新式武器和作戰(zhàn)平臺(tái)被研制出來，在科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)中，這些新式武器大顯身手，美國(guó)取得了舉世矚目的成功。

(二)為何美國(guó)軍事制度沒有大規(guī)模變革。冷戰(zhàn)后美國(guó)軍事制度沒有發(fā)生大規(guī)模的變革，就在于美國(guó)作為一個(gè)“孤獨(dú)的超級(jí)大國(guó)”，在國(guó)際體系中已經(jīng)難以找到敵手。美國(guó)在冷戰(zhàn)后發(fā)動(dòng)的戰(zhàn)爭(zhēng)中取得了壓倒性的勝利，這提升了美軍的自信心。更為重要的原因是，東歐劇變和蘇聯(lián)解體讓其失去了昔日的對(duì)手，其安全壓力驟減，大大降低了美國(guó)進(jìn)行軍事制度調(diào)整的壓力。*喻舒曼：《冷戰(zhàn)后美國(guó)軍事戰(zhàn)略思維評(píng)析》，153頁(yè)，北京，國(guó)防大學(xué)出版社，2001。(1)蘇聯(lián)解體后，繼承蘇聯(lián)衣缽的俄羅斯長(zhǎng)期低迷，難以再現(xiàn)雄風(fēng)。俄羅斯冷戰(zhàn)結(jié)束后的國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)被打亂，經(jīng)濟(jì)力量受到巨大的影響，國(guó)民經(jīng)濟(jì)塌陷。(2)美國(guó)自身仍然維持超強(qiáng)的國(guó)力。在經(jīng)濟(jì)上，美國(guó)進(jìn)行了信息技術(shù)革命，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大為增強(qiáng)。在軍事上，美國(guó)的軍費(fèi)開支常年占據(jù)全球軍費(fèi)開支的40%以上，大約是排在其后10個(gè)國(guó)家的軍費(fèi)開支的總和。同時(shí)，美國(guó)的軍事技術(shù)一直領(lǐng)先于世界，在常規(guī)武器和核武器上，其他國(guó)家并不具備挑戰(zhàn)美國(guó)的軍事基礎(chǔ)。*柯春橋：《美國(guó)軍事力量分析》，284頁(yè)，北京，軍事科學(xué)出版社，1999。(3)盡管新興大國(guó)獲得了巨大的發(fā)展，但是仍然沒有國(guó)家能夠挑戰(zhàn)美國(guó)。由此可見，冷戰(zhàn)后美國(guó)在國(guó)際體系中獲得了巨大的優(yōu)勢(shì)，使其可以不用進(jìn)行軍事制度調(diào)整就能傲視群雄。

五、新世紀(jì)初的美國(guó)軍事制度改革(從拉姆斯菲爾德到蓋茨)

進(jìn)入新世紀(jì)以后，恐怖主義威脅凸顯，成為美國(guó)的頭號(hào)敵人；中國(guó)等大國(guó)的軍事實(shí)力快速發(fā)展，給美國(guó)帶來一定的沖擊。在此背景下，美國(guó)進(jìn)入了長(zhǎng)達(dá)十余年的軍事改革階段。

2.國(guó)防部組織結(jié)構(gòu)調(diào)整。首先，加強(qiáng)文官對(duì)軍方的控制。a.提升文官在戰(zhàn)略制定中的地位，并積極介入軍事事務(wù)。b.通過將領(lǐng)的任免和調(diào)防加強(qiáng)對(duì)軍方的控制。c.通過制度調(diào)整理順文官和軍方之間的關(guān)系。其次，改革國(guó)防部組織機(jī)構(gòu)，包括設(shè)置戰(zhàn)略影響辦公室、部隊(duì)改革辦公室和商業(yè)自主委員會(huì)。另外，對(duì)國(guó)防工業(yè)進(jìn)行重組，組建巨大的國(guó)防承包商，并且推動(dòng)國(guó)防工業(yè)軍民一體化。*何奇松：《冷戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)防工業(yè)的重組》，載《美國(guó)研究》，2005(4)。

總之，拉姆斯菲爾德在其主持國(guó)防的5年時(shí)間內(nèi)，對(duì)軍隊(duì)和國(guó)防部進(jìn)行了大刀闊斧地改革。但是也存在欠缺：首先，在軍事制度改革上，僅僅推動(dòng)軍隊(duì)更加輕便、致命、靈活，缺乏戰(zhàn)略性。其次，由于他的強(qiáng)勢(shì)，造成與國(guó)會(huì)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的關(guān)系緊張。*劉永濤：《美國(guó)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)關(guān)系》，55頁(yè)，上海，上海人民出版社，2010。最后，拉姆斯菲爾德是阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的堅(jiān)定支持者和推動(dòng)者，但是隨著美國(guó)陷入這兩場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的泥潭，他卻無法找到合適的對(duì)策。

(二)蓋茨的軍事改革。與個(gè)性強(qiáng)勢(shì)的拉姆斯菲爾德相比，蓋茨則是一名技術(shù)官僚，他努力與軍隊(duì)保持良好的關(guān)系，力圖做一個(gè)“士兵的國(guó)防部長(zhǎng)”。

1.對(duì)軍隊(duì)的改革。蓋茨把軍事改革的重心放到陸軍上，以求建立一支能夠在非傳統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)中作戰(zhàn)的陸軍。一方面，調(diào)整陸軍的官僚體制。為了讓政令暢通，著手理順陸軍的官僚機(jī)構(gòu)。a.晉升新一代陸軍領(lǐng)導(dǎo)人，特別是不僅掌握平叛理論，同時(shí)還在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中擁有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的將領(lǐng)。b.增加獨(dú)立的作戰(zhàn)旅和旅長(zhǎng)的數(shù)量，給予中層軍官更多成長(zhǎng)和鍛煉的機(jī)會(huì)。通過這兩方面的努力，陸軍的流動(dòng)性大為增強(qiáng)，在機(jī)制上壓制了缺少實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)、固守冷戰(zhàn)時(shí)期戰(zhàn)爭(zhēng)思維的將領(lǐng)。另一方面，革新陸軍文化。a.要求中層和基層軍官以及普通士兵善于利用網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)媒體處理戰(zhàn)爭(zhēng)中面臨的復(fù)雜問題。b.要求軍事將領(lǐng)具備創(chuàng)造性思維，形成根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)促進(jìn)自身進(jìn)步的文化。c.最為重要的一點(diǎn)是推動(dòng)陸軍形成新的晉升文化。

2.調(diào)整國(guó)防部。在戰(zhàn)略規(guī)劃上，蓋茨致力于對(duì)常規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)和非常規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)行再平衡。首先，改革國(guó)防部的商業(yè)模式。一是取消和縮減部分武器項(xiàng)目。2009年取消和削減了30多個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)不佳或現(xiàn)實(shí)需求過剩的主要武器項(xiàng)目，價(jià)值3330億美元。再就是大幅裁撤國(guó)防部的私人承包商。國(guó)防部雇傭的大量私人承包商耗費(fèi)了大量的軍費(fèi)，成為國(guó)防部臃腫的一個(gè)重要原因。其次，協(xié)調(diào)軍政關(guān)系。為了加強(qiáng)文官控制，并更為有效的推進(jìn)軍事改革，蓋茨努力在文官部門和軍方之間扮演一個(gè)平衡者的角色，協(xié)調(diào)兩方之間的矛盾，使之形成合力。

總體看來，蓋茨一方面繼承了拉姆斯菲爾德的軍事改革，解決了其遺留的諸多問題；另一方面他面對(duì)伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后的局面，對(duì)美軍進(jìn)行調(diào)整。從蓋茨的策略來看，它提出了“再平衡”的戰(zhàn)略，對(duì)美國(guó)的安全戰(zhàn)略和國(guó)防力量進(jìn)行再調(diào)整；從其工作來看，他雖然服務(wù)于小布什和奧巴馬兩個(gè)不同黨派的政府，但保證了美國(guó)軍事變革的連續(xù)性和統(tǒng)一性，其軍事改革對(duì)美軍而言非常重要。